美国食品安全监管政策及对我们的启示.doc

政府与市场行为的双重结合美国食品安全监管工具的选择及对我们的启示摘 要：本文首先较为全面地介绍了美国有关食品安全的立法与执法体系，分析了主要法规的历史沿革及经济学原则在立法中的应用。在此基础上，文章指出外部性和信息不对称性是食品安全问题的两个基本经济学特性，这是美国政府对食品市场进行监管的理论依据。但在加强政府监管的同时，美国仍注重经济手段（市场行为）对提高食品安全水平的作用。作者认为，完善的政府监管体系，加上各种经济和政策工具的灵活应用，使美国成为世界上食品安全水平最高的国家之一。根据美国的经验，文章最后就如何改善我国食品安全方面的立法与执法体系，如何在加强政府监管的同时运用经济手段提高食品安全水平提出了若干建议。关键词：食品安全 食品市场 政府监管Abstract: The main laws and regulations governing food safety issues in the United States are reviewed from a historical aspects, and the government agencies responsible for food safety regulation are also introduced. Characterized by the externality and information asymmetry in the market for food safety, government intervention is essential in food market. The author believes that it is the organic combination of policy tools and market mechanism which leads to a safer food supply in the United States. Based on the enlightenment of Americans experiences, the author puts forward some suggestions on the improvement of Chinas food safety regulation.Key words: food safety; food market; government regulation在食品科技不断进步的今天，食品安全问题却变得越来越突出。包括发达国家在内，世界各地多种多样的食品安全事故接连发生，如英国的疯牛病暴发，比利时的二恶英污染，日本的O157大肠杆菌污染等事件，这使得食品安全问题重新成为各国政府和消费者关注的热点。在我国，对食品安全问题的关注程度也随着生活水平的提高而与日俱增。美国的食品安全事故虽然也时有发生，但总体而言，美国是世界上食品安全水平最高的国家之一，这与美国较为完善的食品安全监管体系，以及各种经济和政策工具的灵活应用是分不开的。本文试通过分析美国食品安全方面的法律法规、监管体系和市场机制的运用，对如何提高我国食品安全水平提出对策和建议。一、美国关于食品安全的立法及演变1906年出台的食品与药品法（Pure Food and Drugs Act）和联邦肉类检验法（Federal Meat Inspection Act）标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。近100年来，随着科学技术的发展和新问题的不断产生，新的法律法规及其修正案也不断面世。主要的法案有：（一）联邦食品、药品和化妆品法案（FFDCA）1938年出台的联邦食品、药品和化妆品法（Federal Food、Drug and Cosmetic Act，FFDCA），是美国食品安全方面最主要的法律之一。食品与药品法主要为了禁止在食品中添加有毒有害物质，但概念不够明确，而FFDCA则规定任何不洁的、腐烂的、腐败变质的或其它方面不适用的食品都属伪劣食品。同时该法还规定，只要是在不卫生条件下制作、包装食品，那么不管有没有污染发生，都被视为伪劣品，这就对加工业提出了“良好操作规范”要求。1958年对该法作了大的修改，主要包括两个方面。一是关于食品添加剂，要求生产商使用食品添加剂要在“相当程度上”保证对人体无害(这一要求以后曾一度上升为确保“零风险”) ，凡是人或动物食用后会导致癌症，或经食品安全性测试后被证明为致癌的食品添加剂都不能使用；二是在409部分中增加了德兰尼条款（Delaney clause），赋予环境保护署（EPA）制定农药最高限量的权力，即要求所有注册在食用农作物上使用的农药都必须取得EPA认定颁发的使用限量规定。关于“零风险”的概念是否符合实际一直争论不休。1987年，国家研究院（NRC）在一份研究报告中认为应该用“可忽略风险（negligible-risk）”取代“零风险”的概念。1988年10月，EPA宣布了所谓“可忽略风险”的标准，即在一百万活过70岁的人群中因食用添加剂而致癌的人数为1个，但这一观点没有被广泛接受。1990年，布什政府曾接受NRC的建议提出修改FFDCA，用可忽略风险标准代替德兰尼条款的所谓零风险标准，但国会没予采纳。1994年，克灵顿政府提议将德兰尼条款中关于残留的限制标准扩大到原始农产品，还要求对成人和儿童设定不同的残留标准。新标准的制定应不考虑农药产业的效益，而只考虑是否对人体健康有风险。这一提案意味着对农药登记注册提出更为严格的要求。（二）联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法（FIFRA）除了FFDCA中的408和409部分，FIFRA是关于农药方面的主要联邦法律。该法在1972、1975、1978、1988年作了修订。1972年的修订案要求农药使用对人和环境的影响必须是“可接受的”，一种农药在不同作物上使用必须分别进行登记注册，产品标签中需要说明批准的用量、安全使用注意事项，高毒农药还要求必须是有资质的人员才能使用。1972年修订案要求对市场上流通的约40000种农药进行登记，但EPA无法完成任务，因此，1978年修订案只要求对约600种农药中使用的活性成分进行注册。1988年的修订案要求EPA在1997年之前，对所有在1984年前注册的农药进行重新注册，费用由生产商承担。但这一工作进展十分缓慢，主要原因是成本高，风险和收益分析非常复杂，而且这些评估必须由EPA来做。特别是对于那些用于生产面积小的蔬菜、水果和观赏植物的专用农药，由于生产量小，产商无法支付注册费。1990年，布什政府提议简化注册程序，而建立定期评估制度。克灵顿政府也提议对所有农药进行定期评估（每隔15年），对毒性低、用量小的农药可简化手续，对生物类农药，可以在完成所有测试前，给予有条件的注册。1996年8月生效的食品质量保护法（the Food Quality Protection Act，FQPA）要求EPA立即采用新的，更加科学的方法检测食品中的化学物质残留。（三）肉、禽和鱼检验方面的法律法规最早的肉类检验法是1906年出台的联邦肉类检验法，该法要求对所有跨州和出口交易的肉类进行检验，包括对加工、包装设备和设施的检验。现在的法律主要是1967年的健康肉类法（Wholesale Meat Act）和1986年的健康禽产品法（Wholesome Poultry Products Act），这两个法案将检验范围扩大到了州内交易和所有畜禽产品，要求农业部的食品安全和检验署（FSIS）和农业市场服务中心对屠宰场、肉禽加工厂、蛋类包装和加工厂实施检验。对屠宰场的检验必须是不间断的，联邦检验员要始终在现场。检验的方法主要是感观监视，即靠看、闻和触摸。这种检验办法无法检测产品中的致病微生物及化学品的污染，也难以跟上加工技术的发展。尽管批评不断，但这种传统的检验方法一直没有大的改变。1993年，美西北部约500人因食用了被E.Coli菌感染的牛肉而得病，其中3个儿童和1个成人死亡。这一事件使人们对肉类检验的方法再次提出激烈的批评。此后，农业部宣布将采用更为科学的微生物污染快速检测方法。（四）食品辐射和生物工程方面的立法1980年，一个由联合国粮农组织（FAO）、国际原子能委员会（IAEC）和世界卫生组织（WHO）组成的专家组宣布低剂量辐射食品无害。国际食品法典委员会（The Codex Alimentratius Commission）在1983年制定了一批食品辐射的标准，37个国家批准其在40种食品中应用。美国FDA也于1984年批准在食物中使用辐射，但由于不少组织反对，使用范围有限。1992年，首台商业性的食物辐射机经过激烈的公众辩论后投入使用，经辐射的水果、蔬菜、禽肉小规模上市交易。但负责进口鲜果、蔬菜检验检疫的APHIS还没有批准使用辐射。直到1999年底，USDA/FSIS签署了一项法令，允许用电离辐射法处理冷冻的、未烹饪的肉及其副产品，以减少病菌，延长货架期。这项法令于2000年2月22日生效。美国关于转基因食品方面的法规还在讨论之中。美国是世界上转基因作物种植面积最大、产品出口最多的国家，如转基因大豆年产量达5500多万吨，约占美国大豆总产量的70。目前各类转基因食品已达4000多种，成为人们日常生活的普通商品。因此，美国政府对转基因作物生产、转基因食品流通不加以限制，也反对在国际贸易中对转基因食品施加限制。 （五）食品标签方面的立法美国关于食品标签方面的联邦法律有不少。1966年的公平包装和标签法（Fair Packaging and Labeling Act）要求食品有统一格式的标签。1990年出台了营养标签与教育法（The Nutrition Labeling and Education Act），对食品标签方面的有关规定进行了彻底的修改，对标签中营养作用的表示作了更为严格的要求。1994年，农业部对原始产品和肉、禽半成品的标签作出了新的规定。传统的食品标签是针对消费者营养信息需求而制定的，新的食品标签法案则要求标签中提供尽可能多的与质量和安全有关的信息，如是否采用辐射处理等。近20年来，美国有关食品安全的法律、行政规章及其修正案还有不少。如食品安全增强法-1997（the Food Safety Enforcement and Enhancement Act of 1997）赋予FDA召回被确认为有害食品的权力，而在此之前，FDA无权召回，只能要求企业自觉收回，或采用对公众“曝光”的方式。在连续发生了几起因食用果汁而引起的细菌性中毒事件后，FDA于2001年2月发布了一项在果汁生产中必须实施“危害分析和关键控制点（HACCP）”管理的法案，要求大生产商在法案公布后的一年内，中小生产商在2-3年内全面实施HACCP管理。在实施之前，仍然按原规定增挂安全警示标记。2001年12月，美国第五巡回上诉法院作出的一项判决，撤销了农业部作出的关闭德克萨斯州一个牛肉加工厂的决定（该厂的产品被查出受沙门氏菌感染）。这一判决对农业部执法的权威性提出了挑战。在这种情况下，国会于2002年初通过了降低畜禽产品中病菌和强化监管法（The Meat and Poultry Pathogen Reduction and Enforcement Act）。该法案进一步明确了农业部的职权，包括关闭不合格企业的权力。“911”事件后，美国一些人士提出要把进口食品安全与“反恐”联系起来。2001年10月，密西根州民主党众议员丁格尔等人提出了一项旨在强化进口食品检验的法案，该法案提出通过提高向进口商收费的办法扩大进口商品的检验范围，开发快速检验技术。该法案还提议授权国务院，禁止从“恐怖国家”进口食品。美国国会在2002年6月通过了2002年公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案后，拨款5亿美元授权FDA制定实施该法案的具体规则。该法案规定，FDA将给每个登记申请者分配一个专用登记号码，出口到美国的食品，在到达美国之前必须事先向FDA通报，否则将被拒绝入境。目前FDA正就此法规征求美国国内及国外利益相关者的意见。FDA将在2003年10月12日前公布该法，并在12月12日生效。有消息称，美国当局将不顾国外普遍的反对声，坚持出台该法。食品安全方面首要目标应该是保障消费者的身体健康，但这一目标常常会与生产者的短期经济利益相冲突，如何平衡这些利益关系，是立法者必须予以考虑的。美国的经济学家普遍认为，在一般情况下，一项新法律的实施要能够产生正的净收益，因此，一项新的法律出台必须事先通过成本效益分析（benefit-cost analysis），而且，成本效益分析必须要由独立于立法机构的组织来完成。成本效益评估的一般原理是，假如没有该项立法，外部成本会强加给社会，有了这项法律，就会因纠正市场失灵，减少外部性而对社会带来福利。而增加的成本包括执法、生产成本的增加和被管制行业生产量的减少等方面。但是，在里根政府之前，美联邦政府制订法律法规时，基本上没有考虑这一立法原则。里根总统的第12291号令，首次要求对所有新制订的联邦法律进行成本效益分析。老布什政府甚至一度中止新法律的制订，并要求对现行法律进行效益评估。1993年，克灵顿总统签署的第12866号令在一定程度上弱化了第12291令的要求，但仍然坚持对新法律进行效益评估的基本要求。当然，也有人认为，对于与健康和环境保护有关的立法，不能简单地用成本和效益来衡量，这类立法往往不能产生直接的经济效益。另外，由于成本效益分析十分复杂，而作立法决定经常与政治有关，因此这一手段容易因集团利益或政治因素而被滥用。 二、美国食品安全的监管机构美国最主要的食品安全监管部门是食物和药品管理局（FDA），它在FFDCA等法律的授权下，负责大部分食品的安全监管。该机构的前身最早是隶属于农业部的食品、药品和杀虫剂管理局，1931年改为现名，1970年以后隶属于健康与人口部。美农业部（USDA）是掌管食品安全第二个最重要的部门，其下属的食品安全检验署（FSIS）负责肉类和禽蛋的安全监管。农业部的另一个下属机构动植物健康检测中心（APHIS）负责动植物病虫害控制，包括病虫监测和动植物检疫。FDA和FSIS还负责食品的标签管理，其中FSIS根据联邦肉类检验法和禽产品检验法，制定肉类和禽产品的标签管理办法，FDA根据FFDCA以及营养标签和教育法，负责对其它产品的标签管理。第三个主要的食品安全监管部门是环境保护署（EPA），根据FIFRA和FFDCA的408条款，EPA负责农药管理，包括农药的注册及相应使用标准的制定。除上述三个主要的食品安全监管部门以外，还有一些政府机构分管某些专项工作。如商业部的国家海洋渔业服务中心（NMFS）负责海产品的检查和分级，财政部的酒精、烟草和火器管理局(BATF)负责烟酒制品配方的管理，美国海关总署与农业部和FDA联合，负责对进口食品的安全监管。为了加强食品安全有关职能部门的协调，克灵顿总统于1998年8月25日签署了第13100号总统令，成立总统食品安全委员会，成员包括农业部、商务部、健康与人口部的部长，管理与预算办公室（OMB）、环境保护署、总统科技助理（总统科技政策办公室主任）、总统国内政策助理等。三部部长和总统科技助理为委员会的联合主席。总体来讲，美国消费者对食品安全监管工作是满意的。一项由密西根大学承担的民意调查结果显示，消费者对FDA的满意指数达到68。但是，对于美国现行食品安全监管机构的设置和效能的发挥，始终是立法者和公众有争议的问题。1998年上半年，国家统计署（GAO）发布了一项题为“食品安全：联邦政府对进口食品的安全控制是不连贯和不可靠的”报告，报告中指出FDA对进口食品的监管力度不够。作为回应，FDA在5月份发布的一项报告中指出，农业部有要求畜禽产品的出口国具备与美国一样的质量控制体系的权力，而FDA却没有，要求联邦政府尽快赋予FDA相应的权力。美国众多的食品安全监管部门不可避免地产生了职能重叠和低效，因此，不断有人呼吁成立单一的食品安全监管机构。伊利诺伊斯州的民主党参议员杜宾早在几年前就提议建立单一的联邦食品安全监管部门“食品安全署（Food Safety Administration）”，但这一问题争论了多年仍没有定论。支持者认为，联邦职能的过于分散会削弱监管力度。GAO在1999年的一份报告中指出：“美国需要一个单一的监管机构，以形成一个统一的，以风险评估为基础的监管系统”。统一的机构才能对各种不同类型的产品作出客观公正的评价，否则，由于不同机构监管能力的不同，会造成“有的产品或工厂经常被关顾，而有的很少被注意”的情况。又例如，FDA、USDA和EPA都负有监控食品中化学物质残留的职责，但三个机构监控的力度是不一样的。总统食品安全委员会在其提交的“2001年食品策略”报告中虽然赞成建立统一的食品安全监管机构，但同时指出，建立单一机构本身并不能显著提高监管的效率。国会议员们对该委员会的报告提出质疑，认为该委员会的人员主要来自FDA、USDA等现行监管部门，他们不适宜提出改革方案。前农业部官员默里斯也支持成立新的机构，他认为现有机构缺乏对食品安全新问题的快速反应能力，而且现有机构倾向于固守老的监管办法，例如用感官检测畜产品的办法一直沿用至今。实际上，FDA内部也是有人竭力主张合并的，副局长克劳福特称农业部主管畜禽产品，而FDA主管其它大部分产品是一种“十分奇特的分割”，这位曾任农业部FSIS主任的现FDA副局长认为，现在已到了不是讨论要不要成立，而是研究如何成立的时候了。新任国土安全部部长里奇2002年3月在一次由企业界资助的食品安全高层会议上说，布什政府支持成立一个单一的食品安全监管部门，因为这将方便消费者在遇到食品安全问题时进行投诉。反对建立单一机构的人士主要来自现有的监管部门，他们认为现有机构运转良好，而且可以采取措施加以改进，没必要成立新的机构。农业部主管食品安全的助理部长不久前到国会游说，强调农业部现有职能的必要性。反对者还建议增加现有监管部门的预算，以加强执法，同时，加强部门之间的协调。另外，食品生产商普遍反对成立单一机构，这可能恰恰反映了多部门执法不平衡造成的弊端。因此，现布什政府和国会中的民主党议员都有意把监管机构改革问题提上议事日程。三、美国食品安全监管中政策工具的选择美国食品安全控制体系的一个显著特点是，在强调政府监管的同时，重视市场机制本身的调节作用，依靠双重作用来提高食品的质量安全水平。（一）食品安全问题的经济学特征美国是一个高度市场化的国家，凡是能通过市场自身调节的问题，政府一般都不加以干预。食品安全问题为什么需要政府干预？这首先需要分析食品安全问题的经济学特征。经济学家普遍认为，食品安全问题有以下两个基本特征，即外部性和信息不对称性。食品安全问题中存在的外部性问题体现在两个方面：一方面是食品市场上的正规（生产优质产品的）厂商对消费者和非正规厂商产生的正的外部性，另一方面是非正规厂商对于消费者和正规厂商产生的负的外部性。外部性是非排他的，因而不能通过市场机制自动设置价格来管理，从而导致了市场失灵。具体来说，由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，其结果是如果仅仅依靠市场的价格机制，不法食品供应商的行为可以损害他方，而无须考虑招致损害的机会成本，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。正规厂商的情形则相反。价格机制的失灵也即市场的失灵，在这种情况下，政府干预就成为必要条件。 消费者对于各种各样品牌的产品的质量难以充分了解，而卖者所掌握的产品质量信息总是比消费者多，于是，卖者和消费者之间就存在信息不对称现象。信息不对称的结果是：或者不能达到均衡，或者即使达到了均衡，也不能实现资源的有效利用。在市场机制下，外部经济的得益者（不法的个人或厂商）没有动机去披露他们真实的情况。由于食品种类繁多，品质的差异性极大，因此商标、品牌的不同也不能有效地解决食品安全问题。在品质存在很大差异的情况下，市场上没有人能够充分担当有偿的信息披露者的角色（或者相对于价格而言，消费者去获得这些信息的成本过高）。而且，一些熟食或饭菜等食品的品质是很容易变化的，这就更加加重了信息的不对称性。在信息不对称的情况下，市场机制也是失灵的。（二）提高食品安全水平的途径市场与政府的双重结合1什么时候需要监管？对食品安全问题的经济学分析可知，食品质量的信息状态有四种情况。第一种情况是消费者具有产品质量的完全信息；第二种情况是消费者购买前信息不完全但购买（消费）后可得知；第三种情况是消费者无论购买前和购买后都缺乏完全信息而生产者具备；第四种情况是购买前后消费者和生产者都缺乏完全信息。在第一和第二种情况下，安全食品能够通过市场调节，而不是政府监管的办法来获取。在第三种情况下，可以通过使用标签的方法来解决，但需要通过立法对标签内容作强制性规定，这就是市场与政府共同起作用。在第四种情况下，也就是市场完全失灵的情况下，政府的监管就成了主要手段。2选择什么样的政策工具？即使是在政府监管必不可少的情况下，也需要选择合适的政策工具。在美国一般综合利用以下四种选择： 研究与教育：组织开展公益性的食品质量安全技术研究，对消费者开展食品安全方面的教育，提供公共信息。美农业部、FDA、赠地大学的农业试验站、合作推广计划都从事这方面的工作。 实行产品标记制度：以法律形式要求厂商将其产品的成分及其它与质量安全有关的特性明确地注明在标记上。例如要求在肉类上贴有如何安全处理和烹调的标签，加工食品要说明营养成分和与安全有关的处理方法，如经辐射处理等。 制订命令控制型法规（command-control regulation）：这是最常用的食品安全管制手段。立法的形式主要有两种：一是以程序标准的形式发布命令控制式规范，如实施GMP、HACCP管理；二是制定终端产品质量标准和激励机制，即通过立法的形式规定最终产品必须达到的质量安全指标。无论采用何种类型的标准，一个根本性的问题就是标准值的合理制定。从经济学的角度，如果标准定的较高，则安全的边际成本就会增加很多。许多要求达到所谓零风险的标准显然是过高的、不合理的标准。事实上，所谓零风险是达不到的。反对者认为这种法律体系有很大的缺陷，这就是不利于市场的细分，就象社会需要各种档次的汽车一样，消费者也需要不同安全标准的食品。制定一种标准不利于企业实行最优化的生产结构，而必然要生产一部分质量高于社会需求的产品，这从经济学上讲就是一种浪费，或者说是低效。（这里需要指出的是，较高的质量安全标准一般都意味着较高的生产成本，就象大多数环保政策都不能产生直接的经济效益一样）。 制订责任追究型法规（liability regulation）：通过制订合适的法律，确保受害者能通过司法途径获取赔偿。命令控制型法规是用来预防发生食品安全事故，而责任追究型法规是指发生事故，也就是对消费者产生危害以后，要求生产者承担责任的法律法规。制定一个有效的责任追究体系，就能够促使生产者采取足够的预防措施。不少经济学家认为这种法律系统比命令控制型法规系统效率更高，因为这有利于不同企业根据自身特点建立合适的质量安全保障体系，而不是采用千篇一律的做法。但运用这一法律体系的另一个实际问题是，消费者往往不知道自己受害，即便知道，也很难出具有力的证据。例如很难证明某个人的癌症是由于某种农药残留超标引起的。还有一种政策工具是质量认证，即通过中介组织或政府对产品进行质量认定或认证，促进企业生产优质产品，实现优质优价。这一工具正得到越来越多的运用。四、美国食品安全监管体系对我们的启示和建议美国的食品安全监管体系是一个综合运用法律和经济手段的体系，实践证明是一个有效的体系，我们可以从中得到两点重要的启示。第一，建立完备的法律体系是实施有效监管的基础。美国是一个法治的国家，在食品安全领域也不例外。从1906年开始这方面的立法，至今已出台了十多部核心法律，涉及农业生产，食品加工、流通、消费，农业投入品生产和使用，以及食品安全的科技教育等各个领域。同时，随着社会的进步，科技的发展和人民生活水平的提高，及时制订新的法规，或对现行法律法规进行修订，以确保事事有章可循；第二，充分利用市场机制在保障食品安全的调节作用。美国是一个强调“小政府、大社会”的国家，凡是市场能解决的问题，政府不加干预。在食品安全的立法和监管方面也充分体现了这一原则。一部新法律的出台，要经过成本效益分析，确保效益（包括经济、社会和生态等各方面的效益）大于执行的成本。在监管政策工具的选择上，优先运用经济手段，即使是在政府监管必不可少的情况下，也强调多种政策工具的综合运用。根据上述启示，我们对提高我国的食品安全水平提出以下建议：（一）必须进一步提高对食品安全问题的认识获得安全、营养和健康的食物是每一位消费者的最基本的权益，而在当今日趋复杂的现代食品经济体系中，质量安全问题的发生具有普遍性，如何解决这一矛盾，已成为各国政府在公共管理方面的重要课题。我国人口众多，环境保护意识差，对食品安全构成的危险因素很多，因此食品安全状况尤其不容乐观。根据中国卫生年鉴的有关数据，在过去十几年中，我国食品中毒事件的发生数逐年下降，中毒人数从1985年的76213人次下降到1996年的23844人次，其中死亡人数从620人下降到177人。这一统计数据表明我国对剧毒农药和重大食品污染事故的控制是有效的，但我们还必须清醒认识到两点：一是统计数仅仅是食品急性中毒的报告例数，而不安全食品造成的危害主要是慢性的，甚至是难以觉察的；二是根据有关专家的估计，我国急性食品中毒的发生例数至少是报告例数（即统计数）的10倍，也就是说我国每年食物中毒人数至少在2040万人。特别是近几年来，因制造、贩卖假冒伪劣商品引发的重大食品安全事故接连发生，而大量使用化肥、农药、抗生素、饲料添加剂造成的食品安全问题更为普遍，影响范围更广。食品的安全问题不仅涉及到广大人民群众的生命安全与健康，还涉及到生产经营企业的经济利益，关系到我国农产品在国际市场上的竞争力，甚至关系到我国在国际上的地位和声誉。目前我国的食品质量安全水平与发达国家仍有较大差距，使得我国食品在国际市场上屡遭挫折。据美国FDA向中国卫生部透露，2000年8月至2001年1月，FDA共扣留了634批中国进口食品。其原因涉及杂质、农药和食品添加剂残留超标、标签不清、沙门氏茵等病菌污染等多方面。我国出口到日本和欧盟等国家的食品也因卫生质量问题而多次被退货。欧盟甚至以在中国水产品中检出氯霉素为由，认定中国的动物和动物产品的兽医法规和残留监控计划有严重缺陷，并从2002年1月30日起全面禁止我国动物源产品的进口。因此，提高食品质量安全水平已成为我国迫切需要解决的重大问题，必须引起各级政府和全社会的高度重视。（二）完善食品安全的法律法规完善的法律法规是提高食品安全水平的基础。目前我国食品安全方面的法律法规已有不少，最主要的有食品卫生法、农药管理条例、兽药管理条理等。近几年来，我国还加强了农产品质量标准建设，制定了一系列“绿色食品”、“无公害食品”的产品质量标准及相应的生产技术规程。但总体来看，我国食品安全方面的立法仍然滞后，特别是还存在与国际接轨的问题。因此，必须加快食品质量安全监管的立法进程，同时及时清理和修订过时的法律法规。各地也可根据实际情况，制定符合本地工作需要的地方性法规。根据我国食品安全立法和司法的实践，建议在四个方面加以改进。一是要制订一部综合性的食品安全法律，在对“农产品”和“食品”重新进行科学界定的基础上，将两者纳入统一管理，改变初级产品和加工品分割管理的局面，确保“从田头到餐桌”的全过程质量安全控制；二是完善食品质量安全标准体系，科学确定农业标准制定原则和依据，把过低或过高的标准、指标调整过来，逐步实现我国农业标准体系和标准管理体系与国际惯例接轨。在制定产品质量标准的同时，适应国际潮流，尽快制订食品生产过程管理的法律法规，大力推行GMP、HACCP等程序化质量管理体系；三是将无公害农产品、绿色食品、有机食品认证工作纳入法制化的轨道，明确各类认证的法律地位，理顺相互之间的关系。逐步建立统一的食品认证认可体系，培育一批运作规范、社会信誉高、符合国际通行规则的食品认证机构，并加强对境外相关认证机构和有关代理机构的管理；四是建立食品的市场准入制度和劣质产品召回制度，为查处和销毁不安全食品提供法律依据。 （三）健全食品安全的监管体系健全的监管体系是提高食品安全水平的关键。为了建立高效的食品安全监管体系，有必要首先分析一下产生食品污染的环节。就农产品（最主要的食品）而言，按照产业链顺序，食品污染的环节主要有以下四个方面：一是环境污染，即在农业生产过程中受到大气、土壤、水中有毒有害物质的污染；二是农业生产环节的污染，即农业生产中使用化肥、农药、饲料添加剂以及养殖业自身造成的污染。从目前来看，农药污染是农业生产环节食品污染的主要因素，激素污染是近年来食品污染的新趋势，饲料污染是我国畜禽类食品的主要污染源，而畜禽养殖业的废弃物污染逐渐成为新的污染大户；三是食品加工环节的污染，主要是因为不规范的加工操作程序以及不合理使用食品添加剂，如非食品级的色素、香味剂、防腐剂、保脆剂、发色剂、护色剂等。另外，包装材料也可能成为新的污染源；四是食品流通环节的污染，包括从运输到零售的各个环节。运输工具卫生状况差是我国普遍存在的问题，农贸市场的卫生环境也难令人满意，而一些缺乏监管的街头摊点、“马路市场”更存在安全隐患。这些摊点的经营者往往缺乏食品生产经营所必需的卫生知识和卫生条件，其经营的产品很难满足食品卫生要求，这是发生恶性食物中毒事件的重要根源之一。对食品安全问题产生环节的分析表明，食品安全的监管必定会涉及许多政府部门，如农业、卫生、环保、工商、质检等部门。事实上，包括美国在内的世界各国，食品安全监管都是由多部门共同完成的。这说明问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工。我国目前存在的问题恰恰就在于部门分工不明确，时常出现扯皮现象，缺乏齐抓共管，协同共进。因此，要加强监管，首先要理顺管理体制。可借鉴美国的经验，成立一个类似于美国食品药物管理局（FDA）的权威性的、相对独立的食品安全总监管机构，对各种食品安全监管负总则。第二，对目前分散在农业、卫生、环保、质检、工商等部门的监管职能进行全面的梳理，作出更加合理、明确的分工。在职能调整中，要统筹考虑横向与纵向职能分工，为了强化“从田头到餐桌”的全程质量控制，建议更多地考虑监管职能的纵向划分。在优化监管系统的同时，要大力加强食品质量检验、监测机构的建设，这是加强有效监管的一项基础性工作。从当前实际来看，首先需要整合现有各类检测机构的功能，使大部分检测机构成为社会中介机构，减少重复浪费，同时要加强人员的业务培训。（四）注重运用经济手段提高食品安全水平提高食品质量安全水平需要在法律、经济和技术三个层面上共同推进（本文没有涉及技术层面），但到目前为止，我国在经济手段的运用方面还十分薄弱，这方面的研究还处于起步阶段。根据美国等国家的研究和实践，我国迫切需要在以下两个方面加强研究和应用：1提高农业生产的组织化程度。在当前农村经济体制下，充分发挥农业产业化龙头企业和农村经济合作组织的引导和带动作用，是实行农产品全程质量管理的有效途径。产业化龙头企业和农村经济合作组织，能够将一家一户分散经营的主体组织起来，有利于加强质量控制，实行标准化生产，并将农产品规模做大、品牌做响。2探索农产品优质优价的途经。目前阻碍优质安全食品发展的一个重要经济因素是：生产优质安全食品的成本大于收益，而生产劣质产品的收益大于风险。这就使得优质产品的生产者缺乏源动力，长期下去，还会出现“以劣逐良”的现象。因此，加强监管只是提高质量安全水平的外因，而内因是实行优质优价，使优质产品的生产者获得相应的经济利益。要做到这一点，需要从四方面入手。一是在提高全社会诚信度的基础上，生产者通过设立专销区、连锁配送和进入超市等营销方式，逐步建立起质量信誉；二是提高质量认证的可信度和权威性，并建立食品标签制度，提高优质产品的知名度；三是通过广泛性的教育活动，使更多的消费者能够区分质量的优劣，促进优质产品的销售；四是增强对食品安全事件的经济处罚力度，从而增加不法厂商或个人的风险成本，从根本上遏制假冒伪劣食品的生产。参考文献：1 Caswell Julie A, ed. Economics of Food Safety. New York, NY: Elsevier Science Publishing Company, Inc, 19912 Aldrich, Lorna, Food-safety policy: Balancing risk and costs. Food Review, 1994, 17(2):9-133 Caswell Julie A, ed. Valuing Food Safety and Nutrition. Boulder, CO: Westview Press, 19954 John M.Antle,Choice and Efficiency in Food Safety Policy,The AEI Press,19955 Unnevehr, Laurian J., The benefits and costs of food safety policies: Discussion. American Journal of Agricultural Economics, 1996, 78(5):302-3046 Josefson Deborah, FDA to have greater food regulation powers. British Medical Journal, 1997, 315(7109):6247 Richard A. Merrill ,Food Safety Regulation: Reforming the Delaney Clause, Annu. Rev. Public Health, 1997, 18:3133408 Caswell Julie A, Valuing the Benefits and Costs of Improved Food Safety and Nutrition. The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, 1998, 42(4):409-4249 Kathleen Segerson, Mandatory Versus Voluntary Approaches to Food Safety. Agribusiness, 1999,15(1): 537010 Unnevehr, L. J. and H.H. Jensen, The Economic Implications of Using HACCP as a Food Safety Regulatory Standard. Food Policy, 1999 ,Vol 24: 625-