公共政策案例分析

安全第一还是效益第一 关于公共安全政策的多方博弈 案例概要 2015 年 6 月 1 日 21 时约 32 分 重庆东方轮船公司所属 东 方之星 号客轮由南京开往重庆 当航行至湖北省荆州市监利县 长江大马洲水道时翻沉 造成 442 人死亡 事件发生后 党中央 国务院高度重视 习近平总书记立即作出重要指示 6 月 2 日凌 晨李克强总理率马凯副总理 杨晶国务委员以及有关部门负责 同志 紧急赶赴事件现场指挥救援和应急处置工作 6 月 4 日 习近平总书记 李克强总理先后主持召开中央政治局常务委员 会会议和国务院常务会议 强调要组织各方面专家 深入深入调查调查分分 析 析 坚坚持以事持以事实为实为依据 不放依据 不放过过一一丝丝疑点 疑点 彻彻底底查查明事件原因 明事件原因 以高度以高度负责负责精神全面加精神全面加强强安全生安全生产产管理 管理 根据党中央 国务院领导同志重要指示批示精神 经国务院 批准 由相关部门和各方面专家成立了国务院 东方之星 号客轮 翻沉事件调查组 进行了充分 详实 深入的调查 并于 2015 年 12 月份公布调查报告 经调查认定 东方之星 轮翻沉事件是一 起由突发罕见的强对流天气 飑线伴有下击暴流 带来的强风暴 雨袭击导致的特别重大灾难性事件 另外 调查组在对事件从严 延伸调查中 也检查出相关企业 行业管理部门 地方党委政府 及有关部门在日常管理和监督检查中存在一些问题 其中之一其中之一 为为 重庆东方轮船公司管理制度不健全 执行不到位 未建立船未建立船 舶舶监监控管理制度 配控管理制度 配备专职备专职的的监监控人控人员员 监监控平台形同虚控平台形同虚设设 对对 所属客所属客轮轮未有效未有效实实施施动态动态跟踪跟踪监监控 未能及控 未能及时发现时发现 东东方之星方之星 轮轮翻沉 翻沉 并根据这一问题提出相应的防范和整改措施建议 长长江江 旅游客运公司要利用企旅游客运公司要利用企业业 CCTV GPS AIS 等手段 等手段 对对公司所公司所 属旅游客船属旅游客船进进行行 24 小小时时不不间间断断监监控控 2016 年 1 月 6 日 交通运输部办公厅分别印发 关于加强长 江散装危险化学品运输管理工作的实施意见 和 关于加强长 江客运安全管理工作的实施意见 明确要求 危化品运输企业应 建设并运用 CCTV AIS 等系统平台 实施对所属危险品船舶动 态监管 掌握危险品船舶航行 停泊及作业动态 客船公司应建 立并运用 AIS CCTV 等系统平台 对所属客船航行 停泊动态 实施全程监控 2016 年 10 月 长江海事局制定了 长江散装危 险化学品船公司和客船公司 AIS CCTV 系统平台建设和运行要 求 规范长江危化品运输和客运公司建立 运行 AIS CCTV 系 统平台 并于 2017 年 1 月 1 日起正式运行 2017 年 1 月至 3 月 长江海事局组织对系统建设运行情况进行了检查 案例分析 1 1 从议程设立看 从议程设立看 此项政策被提上议程的途经属于 危机突 发事件导致的议程设立 是由于东方之星翻沉事件这一重大自 然事件延伸调查带来的议程设立 2 2 从政策合法化过程看 从政策合法化过程看 此项政策由长江海事局开展调研 牵头起草 并经交通运输部部务会研究通过 授权长江海事局向 社会发布实施 从而使该政策具有强制性 重点重点讲讲第三个方面 即政策制定第三个方面 即政策制定过过程中利益相关者之程中利益相关者之间间的的 互互动动和博弈 和博弈 3 3 从政策活动者及其互动看 从政策活动者及其互动看 一方面 由于此项政策属于 自上而下的政策制定 政治因素和领导意图极其强烈 行政相对 人 政策客体 的参与度不是很高 被动性较大 另一方面 政策 制定部门在政策制定过程中 先后实施了问卷调查 召开航运企 业座谈会 面向社会对文件征求意见 进而与政策客体进行互动 值值得格外关注的是 政府部得格外关注的是 政府部门强调门强调公共安全 航运企公共安全 航运企业业更多更多 关注关注经济经济效益 二者在政策的某些具体要求上有一定博弈 效益 二者在政策的某些具体要求上有一定博弈 具体 有以下方面 一是一是此项政策中要求危险品运输和客运公司建设运 行 AIS CCTV 两个系统 但建设运行 CCTV 系统花费非常大 特别是在配备持证船员 24 小时值班 网络流量费上成本大 企 业为尽量降低成本 获得最大效益 一些航运企业联名向交通运 输部提出系统在某一程度上的不可接受 不可操作性 经过互动 交通运输部研究决定 AIS 系统强制建设和运行 CCTV 系系统统的的 建建设设运行修改运行修改为为鼓励性条款鼓励性条款 二是二是政策在征求意见阶段时 要求 公司监控系统的值班人员均必须持有船员证书 但经济成本过 大 在航运企业的博弈后 修改为每个班次至少有一名值班人员 持证 从而为航运企业降低成本 4 4 从政策执行看 从政策执行看 一是政策执行途径上属于自上而下执行 带有强制性 二是政策工具选择上 主要是采取强制手段 如现 场监督检查 开展体系审核 行政许可 等行政执法手段 三是政 策准备上 通过召开视频会 发放宣传资料等政策宣传方式 为 政策的实施做好准备工作 此外 还在某些方面设置政策过渡期 如值班人员资质问题 要求从 2018 年 1 月 1 日起每班次至少有 一名值班人员持证 留足了一年的过渡期 5 5 从政策评估监控看 从政策评估监控看 一是政策监控方面 主要是属于行政 机关的监控 具体表现为长江海事局对下属分支海事局开展专 项检查 年底方针目标检查 日常交叉检查等方式 监控政策的 实施 确保政策的执行 二是政策评估方面 2017 年初 长江海 事局开展了为期 2 个月的全线检查 包括下属分支局自查 长江 海事局抽查等方式 主要是一种内评估 非正式评估 但此后两 年多来 再没有进行政策的评估 但据了解此项政策并未达到预