城市行政体制改革系列调查报告

1 / 15城市行政体制改革系列调查报告 内容提要本文在调查研究的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值。城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、文化的中心，是一个多重结构组合而成并受多种因素影响的复杂系统。城市的特性决定了它在经济体制改革和政治体制改革中的关键作用。 “十三大”对城市改革作出了总体设计，但众多具体步骤还需进一步从理论上加以说明及在实践中不断深化。为配合城市行政体制改革的进程，我们近两年来对江苏省的常州、无锡、苏州、扬州、南通、盐城、淮阴等七个中小城市区级建制的设置与作用作了一些调查，在这一过程中，还有幸得到了由苏、浙、沪、闽、赣、鲁、鄂、内蒙等省十多个城市组织的“城区工作探讨会”的大力支持。通过事实调查和资料分析，我们认为中小城市区级建制没有存在的价值，建议撤销，以此作为城市行政体制改革的突破口。2 / 15一、中小城市区级政府机构功能描述我们的调查是从区级政府机构的功能人手的，因为功能及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度。某种行政组织的设置必须具备并能发挥一定的功能，而且是其它行政组织不可替代的功能从我们所调查的七个城市及”城区工作探讨会”十多个城市提供的资料看，区级政府机构的功能基本相同，大致可归结为以下五种：1城市市政管理功能2城市服务功能3城市保卫功能4精神文明建设5经济管理功能自党的工作重心转移到经济建设上来，经济工作成了城市工作的中心内容。从调查情况看，所有城市的区政府都一分重视经济活动，通常由政府中一名主要负责人管理经济。各区皆有自己所属的区、街工业，年总产值一般达千万元以上，高的上亿元。区政府对所属城区的管理和服务，很大程度上依赖区属工业的发展。二、中小城市区级政权组织机构及工作人员配备状况区级建制的机构设置、人员配备及相互关系状况是我们调查的另一大目标。调查表明，区级政权组织机构构3 / 15成及人员配备有如下特点。1麻雀虽小，五脏惧全我国现行宪法规定，除县级市外，市可设区，作为一级国家政权是国家机构的基层组织。因此，区相当于县级机构，党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协委员会四套班子齐全，加上各种群众性政治组织机构，总计四五十之多。2上下对应，机构庞杂由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例，使得区政府政权组织各类机构繁多。党委系统有办公室、组织部、宣传部、纪检委、科协、人武部、退委会、退休科协等机构。群众团体有工会、共青团、妇联等。区政府最为庞大，有区政府办公室、财务科、民政局、工业局、城建局、文教科、卫生局，劳资科、人事科、商业局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、环保局、房管局、房屋建筑办公室、爱国卫生运动委员会办公室、职工教育办公室、体委等，有的区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构，如五讲四美三热爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆迁办公室等十多个。 城市行政体制改革系列调查报告 内容提要本文在调查研究4 / 15的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值。城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、文化的中心，是一个多重结构组合而成并 受多种因素影响的复杂系统。城市的特性决定了它在经济体制改革和政治体制改革中的关键作用。 “十三大”对城市改革作出了总体设计，但众多具体步骤还需进一 步从理论上加以说明及在实践中不断深化。为配合城市行政体制改革的进程，我们近两年来对江苏省的常州、无锡、苏州、扬州、南通、盐城、淮阴等七个中小城市 区级建制的设置与作用作了一些调查，在这一过程中，还有幸得到了由苏、浙、沪、闽、赣、鲁、鄂、内蒙等省十多个城市组织的“城区工作探讨会”的大力支持。通过事实调查和资料分析，我们认为中小城市区级建制没有存在的价值，建议撤销，以此作为城市行政体制改革的突破口。一、中小城市区级政府机构功能描述5 / 15我们的调查是从区级政府机构的功能人手的，因为功能及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度。某种行政组织的设置必须具备并能发挥一定的功能， 而且是其它行政组织不可替代的功能从我们所调查的七个城市及”城区工作探讨会”十多个城市提供的资料看，区级政府机构的功能基本相同，大致可归结为以下 五种：1城市市政管理功能城市行政体制改革系列调查报告 城市市政管理占区政府工作量的三分之一，内容主要有：公用基础设施的建设与维修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的维修、拆迁，公共厕所的 修建，下水道的铺设，城市垃圾、粪便的处理等；环境保护，如“三废”的处理，“三害”的防治等；交通、市场管理，包括交通秩序的维护，交通要 道违章建筑、堆放物的拆除和清理，市场物价、品种、销售场所的规定与管理等；城市美化，主导工程是绿化，包括开辟绿地，植树栽花，城市雕塑，盆景花 坛，园林小景的建造等。2城市服务功能发展城市的社会6 / 15公益事业，为社会提供优良服务，是城市功能的另一主要方面。各区政府所做工作体现在：社会公共福利事业，包括敬老院、托儿所、 幼儿园的开办，烈军属照顾、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；教育、科技，卫生及于计化生育工作，包括小学教育、区级医院、卫生站管 理，科技交流与协作，科普宣传，计划生育政策的宣传落实等；3城市保卫功能这方面区政府的工作包括：普法宣传、教育；社会秩序维护，治安保卫值勤；以街道里弄对失足青少年的帮、教、改为主的社会综合治理；民事纠纷的调解；配合公安部门打击刑事犯罪和经济犯罪活动等。 。规模稍大，经济效益稍好的企业全由市里收管。即使是数量极少的这部分区属企业，也不应由区政府按现在的方法管理。在调查中，几乎所有的区领 导都介绍了他们是如何抓经济的，把这看作是工作中心转移的标志，这是一种误解，当然，也是现行管理体制的弊端所在。正确的做法应该是区政府如何创造条件， 为经济活动提供优质服务，而不是众多领导围着几个小厂团团转。象上述区政府功能的畸形化几乎在各项管理中都存在。由此，我们可以解释一个长期以来尤其是机 构改革以来争论不休7 / 15的对区级政权是否要放权的问题。区级政权组织一直抱怨自己作为一级国家政权，权力得不到保障，不仅不是一级财政，而且各方面都无相对独 立的权力，于是纷纷要求市里给予放权，有些城市确实这么做了。但是，我们认为，这里不存在是否放权的问题，打破既成事实造成的传统观念，我们就可发现，上 表右侧四、撤销中小城市区级建制的优点以上分析，使得撤销中小城市区级建制的优势显而易见。首先，有利于城市的总体设计和功能发挥。撤消了区，消除了人为的块块分割，使城市成为一个整体，不仅减少了区与区之间的矛盾，还为市政府对城市管理与发展制定总体规划、统盘考虑提供了可能，有利于城市功能的高效发挥。其次，有利于行政机构的精干合理。区级政权组织原本就存在众多弊端，表现在机构重叠、职责不分，从而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如环保局、 爱卫会、 “五四三”办公室等部门职责权限无法划清；又如房管局、城建局、房屋建筑办公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理；还有老干部局与老龄工作委员 会、科协与退休科协及科技同等扯皮机8 / 15构，根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制，可望从根本上铲除弊端。公用基础设施的建设与维修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的维修、拆迁，公共厕所的修建，下水道的铺设，城市垃圾、粪便的处理等；环境保护，如“三废”的处理， “三害”的防治等；交通、市场管理，包括交通秩序的维护，交通要道违章建筑、堆放物的拆除和清理，市场物价、品种、销售场所的规定与管理等；城市美化，主导工程是绿化，包括开辟绿地，植树栽花，城市雕塑，盆景花坛，园林小景的建造等。2城市服务功能发展城市的社会公益事业，为社会提供优良服务，是城市功能的另一主要方面。各区政府所做工作体现在：社会公共福利事业，包括敬老院、托儿所、幼儿园的开办，烈军属照顾、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；教育、科技，卫生及于计化生育工作，包括小学教育、区级医院、卫生站管理，科技交流与协作，科普宣传，计划生育政策的宣传落实等；标题#e#区级建制的机构设置、人员配备及相互关系状况是我们调查的另一大目标。9 / 15调查表明，区级政权组织机构构成及人员配备有如下特点。1麻雀虽小，五脏惧全我国现行宪法规定，除县级市外，市可设区，作为一级国家政权是国家机构的基层组织。因此，区相当于县级机构，党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协委员会四套班子齐全，加上各种群众性政治组织机构，总计四五十之多。2上下对应，机构庞杂由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例，使得区政府政权组织各类机构繁多。党委系统有办公室、组织部、宣传部、纪检委、科协、人武部、退委会、退休科协等机构。群众团体有工会、共青团、妇联等。区政府最为庞大，有区政府办公室、财务科、民政局、工业局、城建局、文教科、卫生局，劳资科、人事科、商业局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、环保局、房管局、房屋建筑办公室、爱国卫生运动委员会办公室、职工教育办公室、体委等，有的区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构，如五讲10 / 15四美三热爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆迁办公室等十多个。3工作人员超编各区的正式编制一般都在 150200 人之间。但由于各种临时性机构林立以及人浮于事，互相扯皮现象严重，每个区都从街道委员会、区瞩企业中抽调若干以工代干性质的临时工作人员，这类人数量很大，约占全部工作人员的三分之一。使得区级机关十分庞大。三、撤销中小城市区级建制的理由首先，界定一下中小城市的概念，理论标准是 50 万人口以下称中小城市。但从城市总的情况看， 100 万人口以上城市与 100 万人口以下城市在其运行、管理各方面存在较大差异，而 100 万以下则无明显差别，故以 100 万为界划分大中城市比较符合现实。我们这里所说的中小城市，即揩 100 万人口以下的城市。问题的提出始于11 / 15对区级建制存在的合理性及其价值的怀疑，最初的理由很简单，标题#e#上表左边是目前区政府履行的主要职能共五大部分，右边则是我们依据行政管理原理对中小城市总体功能的分类。一经综合调整，就比较清楚地看出，右边的整体，无论是城市的发展规划或模式设计，还是对政治、经济、文化、卫生、科技、教育等行政事务的管理，都具有严密的系统性，需要总体考虑。尤其是城市总体规划，是城市为适应现代化发展需要而日益重视和必须具备的重大功能。人为划分成不同的区，造成不必要的条块分割，严重影响城市总体功能的实现，区对上述各种功能只是一种名义上的或者是部分的因而也是畸形的实现。如区政府履行城市市政管理功能维修公用基础设施时，仅负责本区范围内各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支线都归城建、市政工程部门管：又如文教系统中，所有中学、中专、职校、干校等全由市政府管理，只有小学由区政府负责。完全是人为因素破坏了教育管理的系统性。最典型的是经济管理，区名义上执行这一功能，但实际上只拥有数量极少的区属企业。规模稍大，经济效益稍好的企业全由市里收管。即使是数量极少的这部分区属企业，也不应由区政12 / 15府按现在的方法管理。在调查中，几乎所有的区领导都介绍了他们是如何抓经济的，把这看作是工作中心转移的标志，这是一种误解，当然，也是现行管理体制的弊端所在。正确的做法应该是区政府如何创造条件，为经济活动提供优质服务，而不是众多领导围着几个小厂团团转。象上述区政府功能的畸形化几乎在各项管理中都存在。由此，我们可以解释一个长期以来尤其是机构改革以来争论不休的对区级政权是否要放权的问题。区级政权组织一直抱怨自己作为一级国家政权，权力得不到保障，不仅不是一级财政，而且各方面都无相对独立的权力，于是纷纷要求市里给予放权，有些城市确实这么做了。但是，我们认为，这里不存在是否放权的问题，打破既成事实造成的传统观念，我们就可发现，上表右侧为一个整体，不仅减少了区与区之间的矛盾，还为市政府对城市管理与发展制定总体规划、统盘考虑提供了可能，有利于城市功能的高效发挥。分页标题#e#其次，有利于行政机构的精干合理。区级政权组织原本就存在众多弊端，表现在机构重叠、职责不分，从而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如环保局、爱卫会、 “五四三”办公室等部门职责权限无法划清；又如房管局、城建局、房屋建筑办13 / 15公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理；还有老干部局与老龄工作委员会、科协与退休科协及科技同等扯皮机构，根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制，可望从根本上铲除弊端。再次，有利于行政效率的提高。行政系统的层次划分要合理，在任何情况下越少越好，不仅是减少了机构和人员，更重要的是加快信息传递，降低由于层次转换所产生的信息误差，以提高行政管理的效率，撤销可有可无的区级建制，正符合这一原则。又次，还可减少行政人员过巨，节约行政经费。根据 1984 年资料，我国100 万人口以下的城市就有 281 个，如果按 50 万人至 100万人口的城市平均设 4 个区， 20 万至 50 万人口的城市设2 个区， 20 万以下平均设 1 个区，仅 1984 年全国就有450 至 500 个区。若按每个区正式在编人员和临时工作人员相加 250 人计算，共有行政人员 1112 万之多。假设其中三分之一被充实到市或街道居委会，还可减员 78 万，这是一个保守的但已非常可