论新公共管理对我国行政管理改革的意义

1 内容摘要内容摘要 在当代改革浪潮的冲击下 西方公共部门管理研究领 域取得了突破性的进展 出现了由传统的公共行政学向 新公共管理 学 的范式转变 新公共管理是 70 年代以来的 行政改革 浪潮中 的重要实践和理论 90 年代以来的治理对新公共管理的理论基础 核心价值与思想 操作规则与手段三个层次进行了超越与替代 新 公共管理对于我国市场经济的发展和行政体制改革的深化 对于我国 公共管理以及行政管理学科的知识创新 具有重要的参考及借鉴价值 关键词关键词 新公共管理 理论基础 核心价值 体制改革 2 论新公共管理对我国行政管理改革的意义 自 70 年代末 80 年代初开始 西方各国掀起了一场声势浩大且旷 日持久的政府改革运动 尽管各国改革的性质 规模和途径不同 但 都具有一个已发展起来的共同议程 这就是 新公共管理 或 管理 主义 范式 这场 新公共管理 运动对于西方公共部门管理尤其 是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响 我国目前正处 于由计划经济向市场经济的转轨时期 随着市场机制的不断发育成熟 行 政体制改革的深化以及政府职能的转变 我国政府管理的实践模式和 政府管理研究领域 行政学 的理论体系都亟待进一步创新 因此 考 察研究当代西方 新公共管理 运动的理论与实践 借鉴其经验教训 吸 取其理论成就 无疑具有重要的现实意义 一 新公共一 新公共管理管理的基本含义的基本含义 开始于 30 年代的政府经济职能和社会职能的扩张 长期奉行凯 恩斯的国家干预政策 加上石油危机的影响 进入 70 年代 西方 国家普遍出现了空前的财政危机 管理危机和信任危机 为此 西 方国家在实践中很快兴起了被称为新公共管理的政府管理模式 它 起源于英国 美国 澳大利亚和新西兰 并很快扩展到其他西方国 家和发展中国家 新公共管理作为一种实践和理论 从实践上讲 他是一组政府 针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念 新方法和新模式 3 旨在克服政府面临的危机 提高政府的效能和合法性 从理论上讲 他是基于对传统公共行政模式的考量 对行政与管理概念的再认识 对公共部门的抨击的回应 对经济理论的变革 对私营部门变革和 技术变革的再审视 以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理 手段 过程 模式的重塑为主线 以解决新时代政府管理社会和管 理自身事务问题为宗旨 以经济 效率和效能为基本价值的管理理 论和心智的努力 二 新公共二 新公共管理管理的基本内容的基本内容 与传统的以威尔逊 古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的 科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同 新公共管理思想 以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础 不强调利用集权 监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效 而 是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率 在公 共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平 强调公共管理以 市场或顾客为导向来改善行政绩效 由于严格说来 新公共管理尚 未形成一种单一的理论 而只是一种理论思潮 所以我们在此将其 称为一种 思想 而不是一种 理论 根据西方行政学者 P 格 里尔 D 奥斯本和 T 盖布勒等人的论述 新公共管理主要有如下 思想 1 1 政府的管理职能 政府的管理职能 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨 与在传统公共行政管理 中政府只是收税和提供服务不同 新公共管理主张政府在公共行政 4 管理中应该只是制定政策而不是执行政策 即政府应该把管理和具 体操作分开 政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用 这样做的好 处是可以缩小政府的规模 减少开支 提高效率 因此 有效的政府并不是一个 实干 的政府 不是一个 执 行 的政府 而是一个能够 治理 并且善于实行 治理 的政府 2 2 企业管理方法与新公共管理的应用 企业管理方法与新公共管理的应用 新公共管理把一些科学的企业管理方法 如目标管理 绩效评 估 成本核算等引入公共行政领域 对提高政府工作效率是有促进 作用的 尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的 目的 对象和方法上有种种差异 完全采用企业管理特别是私营企 业的管理方法来管理公共事务并不完全合适 但企业管理的科学性 重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴 通 过将企业管理的讲求投入和产出 讲求成本核算的精神引入政府公 共管理之中 可以提高政府管理人员的责任感 同时还可以更为科 学地衡量管理人员的工作业绩 3 3 新公共管理的政府管理方式 新公共管理的政府管理方式 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理 政府组织是典型 的等级分明的集权结构 这种结构将政府组织划分为许多层级条块 人们认同自己所属的基层组织 跨组织层次之间的交流及其困难 使得政府机构不能对新情况及时作出反应 政府应将社会服务与管 理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元 社区 家 5 庭 志愿者组织等 让他们自我服务 自我管理 因为健康而有活 力的社会基本单元构成健康而有活力的国家 新公共管理认为 与 集权的机构相比 授权或分权的机构有许多优点 比集权的机构有 多得多的灵活性 对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应 比集权的机构更有效率 比集权的机构更具创新精神 能够比集权 的机构产生更高的士气 更强的责任感 更高的生产率等等 4 4 新公共管理的管理手段和经验 新公共管理的管理手段和经验 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 与传统公共 行政排斥私营部门管理方式不同 新公共管理强调政府广泛采用私 营部门成功的管理手段和经验 如重视人力资源管理 强调成本 效率分析 全面质量管理 强调降低成本 提高效率等 新公共管 理认为 政府应根据服务内容和性质的不同 采取相应的供给方式 5 5 新公共管理的管理机制 新公共管理的管理机制 政府应在公共管理中引入竞争机制 传统的观念认为 微观经 济领域应该由私营企业承担 而公共服务领域则应该由政府垄断 与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同 新公共管理强调政府 管理应广泛引进竞争机制 取消公共服务供给的垄断性 让更多的 私营部门参与公共服务的供给 通过这种方式将竞争机制引入到政 府公共管理中来 从而提高服务供给的质量和效率 之所以需要引 入竞争 是因为竞争有种种好处 竞争可以提高效率 即投入少产 出多 竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应 竞争奖励革新 6 而垄断则扼杀革新 竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气 因此 政府为了高效地实现公共服务的职能 应该让许多不同的行业和部 门有机会加入到提供服务的行列中来 三 新公共管理的基本特征三 新公共管理的基本特征 鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点 公共行政 管理被誉为 借用来的学科 而 典范 这一概念作为科学哲学历 史学派的核心概念 是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问 题的时候提出的 典范 是一个含义非常丰富不确定的概念 库 恩本人也在不同的时期 不同的意义上使用 典范 这一词语 为 避免 典范 在科学哲学层面的争论 我们打算从 新公共管理 的理论基础 核心价值与思想 操作规则与手段三个层次概括新公 共管理的基本特征 同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式 的提出也是围绕这三个层次进行的 1 1 新公共 新公共管理管理的理论基础的理论基础 新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政 public administration 传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和 官僚组织 Bureaucracy 理论 而新公共管理的理论基础是经济学和 私营部门的管理理论 这里的经济学主要是指 50 60 年代兴起的公 共选择理论 新制度经济学理论 包括交易费用理论 委托代理理 论等 2 2 新公共 新公共管理管理的核心价值与思想的核心价值与思想 以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有 7 如下的核心价值与思想 首先 人性假设是组织分析和行为分析的起点 新公共管理采 用经济人的假设 导致对传统约束规则 激励规则的再思考和再评 价 使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市 场规则 通过市场这种成本 收益对称的约束和激励机制 使行 政人员转化为管理人员 使管理人员对自己的结果负责 其次 调整国家与社会 政府与市场之间的界限和关系模式 改变福利国家的过渡干预 还权于社会 严格限制政府的界限和规 模 让市场发挥更大的作用 最后 调整国家与社会 政府与市场之间关系 让市场发挥更 大的作用 限制政府的边界和规模这一逻辑一致 新公共管理更加 重视战略管理 确定组织的目标和重点 制定政策成为政府的主要 任务 将政策制定和政策执行分开 政府主要从政策和战略层次上 进行管理 而让具体的执行事务交给市场解决 于是政府通过公共 关系 与外界组织建立良好的伙伴关系 与非政府部门积极协调 与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意 3 3 新公共 新公共管理管理的操作规则与手段的操作规则与手段 新公共管理的操作规则与手段是多种多样的 从西方国家和发 展中国家的实践中可以列举出许多 这些操作规则以市场价值 私 营企业管理价值作为核心 首先是市场化的操作手段 一个方面是 将国有企业出售给私营部门 诸如规范政府产权 放松管制 出售 国有单个企业或资产 另一方面是将公共活动以签订合同的方式转 8 包出去 将竞争机制引入公共服务的提供中去 以私人与私人的竞 争 公共部门与私人部门的竞争 公共部门之间的竞争 打破政府 的垄断地位 提高公共服务的绩效 四 西方新公共行政管理对我国体制的改革借鉴意义四 西方新公共行政管理对我国体制的改革借鉴意义 1998 年 新一轮的国务院机构改革开始 这次改革的目标是 建立办事高效 运转协调 行为规范的政府行政管理体系 完善国 家公务员制度 建设高素质的专业化行政管理队伍 逐步建立适应 社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制 从这次机构改革的基本目标和原则可以看出 这次机构改革的 指导思想仍然主要是公共行政的传统准则 尚缺少当前西方各国流 行的新公共管理的准则 而世界各国在公共行政管理改革中面临的 许多问题都是共同的 这一点不论在理论上还是在实践上都是如此 因此 了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和 教训 对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的 纵观西方 新公共管理思想的理论和实践 至少在如下几个方面对我国公共行 政管理体制的改革具有借鉴意义 1 1 高效率的企业化管理 高效率的企业化管理 新公共管理强调政府的企业化管理 强调管理的高效率 我国 政府机构长期以来一直存在效率低下的现象 新公共管理强调政府 公共管理应该像企业管理那样 将效率放在首要地位 这一思想是 值得借鉴的 为了提高效率 政府管理人员首先应树立效率意识 增强活力 用有限的资源创造更多的公共产品 提供更好的服务 9 2 2 科学的企业管理方法 科学的企业管理方法 新公共管理把一些科学的企业管理方法 如目标管理 绩效评 估 成本核算等引入公共行政领域 对提高政府工作效率是有促进 作用的 企业管理的科学性 重视市场需求和顾客的反馈这些方面 则可以为公共管理所借鉴 通过将企业管理的讲求投入和产出 讲 求成本核算的精神引入政府公共管理之中 可以提高政府管理人员 的责任感 同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩 3 3 规章制度的完善 规章制度的完善 新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度 向注重实际工 作绩效 注重提供优质服务的方向发展 我国目前尚处于法制不健 全 制度供给不足的阶段 因此在制定法律法规和管理制度时 应 该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处 而这一点恰是目 前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面 如果有法不依 执 法不严 有令不行 有禁不止的现象得不到有效的控制 即使法律 法规和管理制度再完善 依法行政也是一句空话 4 4 对行政公务人员的影响 对行政公务人员的影响 新公共管理重视政治对行政 对公务员的影响 行政管理体制 改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行 公共行政管 理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系 如果政治体 制不能有效地保证健全的政治责任制度 不能使政府保持一定的政 治权威 那么公共行政就有政治失控的危险 在一个缺乏政治权威 和政治责任的体制里 政府制定政策和执行政策的质量是不能得到 10 制度保证的 因此 尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政 绩效 但也要与政治体制改革结合起来 要让行政人员认识到行政 工作所负有的政治责任 增强对政治的敏感性 保持对政策的自觉 响应性 从而达到忠实地履行行政职责的目的 值得指出的是 我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有 价值的见解和做法的同时 也要注意结合本国的国情 因为西方发 达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展 已经形成了一整 套完善的法制和规章 因而以新公共管理作为改革的指导思想是符 合其发展趋势的 而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时 期 市场经济发育还不成熟 法制还不完善 因此对于西