建设部关于加强小城镇建设的指导意见.doc

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新阶段的农村工作，对小城镇建设提出了新的任务和要求。党的十五大报告指出，社会主义初级阶段是“由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段”，并强调要“搞好小城镇规划建设”。十五届三中全会指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力；避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。十五届五中全会指出，“积极稳妥地推进城镇化”、“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”。中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见（中发200011号）进一步明确小城镇建设的任务和要求。党的十五大以来的一系列决定和指示，从推进城镇化战略的高度明确了小城镇建设的重要地位和作用，指明了新时期小城镇建设为解决“三农”问题服务的发展方向和要求。积极稳妥地加快小城镇发展和建设，有利于推进城镇化进程，有利于促进先进生产力发展，有利于促进先进文化发展，有利于满足人民群众日益增长的物质文化需求，是全面实践“三个代表”的具体行动。各级建设行政主管部门要进一步增强历史责任感和紧迫感，切实把积极稳妥地推进城镇化和为解决“三次”问题服务，作为当前和今后一个时期小城镇建设工作的中心任务。 二、新时期小城镇建设的指导思想、基本思路、发展目标和主要任务 小城镇建设工作的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十五届三中全会、五中全会精神，从促进国民经济和社会发展，加快我国向一元化社会经济结构转变的高度，积极稳妥地推进小城镇建设。 当前和今后一个时期小城镇建设的基本思路是：按照中发200011号文件的要求，紧紧围绕“三农”问题，以优化农村产业结构、繁荣农村经济、增加农民收入、改善农民生产生活条件和推进城镇化为目标，充分运用市场机制，有重点地加快小城镇建设，提高小城镇规划建设管理总体水平，逐步实现“以城固农、以城促农、以城助农、以城带农”的小城镇建设新局面。 “十五”期间，全国小城镇建设的发展目标是：优化小城镇发展布局，引导县城和重点建制镇适当加快扩大城镇规模，把300O个左右小城镇建设成为人口规模在3万人以上，经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境优美、富有地方特色的新型小城镇；加强基础设施和公共设施建设，逐步完善城镇功能，为5000万农村人口进入小城镇提供良好的条件，使全国小城镇的总人口规模达到28亿人左右。 根据上述指导思想、基本思路和发展目标，针对当前小城镇建设中存在的现行政策和体制性障碍较大、引导性政策措施不配套、经济基础薄弱、城镇规模偏小、城镇功能不够完善、规划建设管理水平较低等问题，当前和今后一个时期小城镇建设工作的主要任务是： （一）加强政府引导，有重点地加快小城镇建设，积极稳妥地推进城镇化。 国民经济和社会发展第十个五年计划纲要指出，“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”，“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，“有重点地发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，明确了新时期小城镇建设的重要历史使命和总体目标。各级政府要加强引导，不失时机地加快小城镇建设，积极稳妥地推进城镇化，进而促进社会经济结构向一元化转变。小城镇建设的各项工作，都要以推进城镇化和促进社会经济结构向一元化转变为中心，切实抓紧、抓好。 小城镇建设要与经济发展水平和市场发育程度相适应，规范撤县设市（设区）、撤乡设镇的行政行为，防止不顾条件的一哄而起、遍地开花。要把发展重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇上。把引导农村各类企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来，科学规划，合理布局，体现特色，规模适度，注重实效。尽快完善小城镇功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。坚持城镇发展与资源环境相协调，合理、节约利用土地和水等资源，加强环境建设和污染综合治理，切实保护好生态环境和历史人文环境，走可持续发展的道路。加强城镇规划、设计、建设及综合管理，形成各具特色的城镇风格，全面提高城镇管理水平。 （二）小城镇建设要立足于繁荣农村经济和增加农民收入，切实为农业、农村和农民服务。 为农业、农村和农民提供服务，是小城镇建设的出发点和着眼点，也是小城镇建设的基础和动力。小城镇建设必须深入研究农业、农村和农民问题，摸清他们对小城镇发展的实际需要和要求，并据此制定小城镇建设的计划和方案；做到有的放矢，防止出现为建设而建设的现象，切实为“三农”问题服务。 当前，小城镇建设要适应农业向公司加农户和订单农业方向发展的要求，为农业产业化创造适宜的软硬件环境，为农业生产资料交易和农产品加工、贸易、运输等提供便利的条件，充分发挥小城镇作为连结供需双方“纽带”和信息交换平台的作用。同时，不断增强小城镇对农村人口的吸纳能力，积极引导农民有序转移，就地就近进入小城镇，在尊重农民意愿的前提下逐步推进农户承包地使用权流转，促进农业的规模化经营。 繁荣小城镇经济是小城镇建设的重要目标，充满活力的经济是小城镇建设和发展的基础。小城镇建设要着力于繁荣农村经济，农村人口的有序转移和农民的增收致富，着力于为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，着力于优化城乡经济结构，促进国民经济和社会健康协调发展。各地要根据小城镇的特点，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济，培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基地。积极发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜发展各类综合性或专业性商品批发市场。充分利用当地风景名胜、人文景观及其它观光旅游和休闲娱乐资源，加快发展第三产业，带动小城镇经济发展。在大力发展小城镇二、三产业的基础上，要千方百计为进镇农民提供更多的就业岗位，逐步提高农民的收入。 （三）小城镇建设要着力于完善城镇功能，增强吸引和带动能力。 小城镇建设必须紧紧围绕发展经济和提高人民生活质量，与调整经济结构相结合，完善城镇功能，增强小城镇的吸引力，形成以经济建设促进城镇建设，以城镇建设拉动经济建设的良性循环。加快小城镇基础设施建设步伐，不断提高各项设施的配套水平，要拓展小城镇功能的视野，大力发展适应本地资源条件、环境条件、区位条件和管理条件的城镇功能，积极发展第三产业，克服片面追求工业发展的狭隘眼界。对于具备条件的小城镇要开辟工业小区；制定优惠政策，加强服务，减轻企业负担，吸引民间资金向企业投资，引导农村新办企业向镇区集中；抓住国有企业战略改组的机遇，吸引技术、人才和相关产业向小城镇转移；鼓励大中城市的工商企业到小城镇开展产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动；鼓励社会力量特别是外出务工人员带资金，到小城镇上经商、办企业。逐步完善各类社会服务设施，特别是当前亟需的文化、教育设施；加快文化、娱乐、广播电视、体育场馆、学校、医院和市场等设施的建设步伐，推动小城镇的社区建设，努力为农村精神文明建设提供良好的环境。 特大城市、大城市的周边地区和城市密集地区的小城镇发展，要抓住中心城市功能重组、产业及其布局调整的机遇，加快完善城镇功能，主动接纳中心城市疏散的产业和人口，不断壮大城镇规模。在此基础上，建成一批城镇功能和生产生活组织与中心城市紧密联系、特色鲜明，人口规模在510万人左右的小城镇。 在不断完善小城镇功能、增强吸引力的同时，要制定各种优惠措施，积极引导乡镇企业向工业小区集中、住宅向居住小区集中，促进产业和人口向小城镇有序转移，壮大小城镇的经济规模和人口规模，发挥小城镇的规模效益和集聚效益。在此基础上，充分发挥小城镇作为一定农村地域经济、文化中心的辐射作用，带动周边农村地区的发展。 （四）充分运用市场机制，加快小城镇建设。 党中央、国务院明确指出，要“充分运用市场机制搞好小城镇建设”、“走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子”（中发200011号）。要充分发挥市场机制对于推进城镇化和小城镇建设的基础性作用，吸引各类生产要素向小城镇集中，优化各类资源配置。要发挥市场筹资功能，拓宽城建投融资渠道，推进小城镇土地资产经营和基础设施市场化建设，促进投资主体多元化发展。同时，要积极发挥政府的宏观调控作用，制定促进城镇化和小城镇发展的一系列政策措施，加强管理、引导和规范工作，维护市场秩序，保障城镇化和小城镇的健康有序发展。各地要制定相应的优惠政策，吸引企业、个人及外商以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，逐步走上主要依靠社会资金建设小城镇的轨道。对民办公助的各类设施和项目，要明确产权，通过股份合作形式建成各类经济实体，推进小城镇公共资产的经营式管理。 小城镇建设要积极争取各有关部门的资金支持。要主动配合金融机构特别是国有商业银行，采取多种形式，逐步增加对小城镇建设的贷款数额，开展对有稳定收入的进镇农民在购房、购车和其他消费方面的信贷业务。要抓住国家在农村电网改造、公路、广播电视、通讯等基础设施建设方面的机遇，改善小城镇的基础设施。要积极争取上级政府的财政支持，用好城镇建设维护税和存量建设用地有偿出让收益，加快小城镇基础设施建设；全面提高小城镇的人居环境水平。 （五）深化改革，从体制和政策上推动小城镇建设。 要从推进我国向一元化社会经济结构转变的高度，积极探索，加大改革力度，消除阻碍城镇化进程的体制性、政策性障碍，打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，从体制和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。改革完善城镇用地制度，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，引导农民宅基地的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。适当调整行政区划，逐步扩大重点镇和中心镇的规模。改革投融资体制，改善小城镇建设的融资环境。 加快制定促进小城镇建设的引导性政策措施，吸引企业和人口向小城镇集聚，积极稳妥地推进城镇化。针对近年来小城镇对农民进镇和乡镇企业进镇吸引力下降的问题，重点要在社会保障、进镇优惠条件、农民宅基地和承包地等方面出台相应政策，确保进镇农民和企业的现有利益总体上不受损失或者有所增加，充分调动他们的进镇积极性。 三、主要工作 （一）加强综合协调；形成合力，促进小城镇健康发展。 各级建设行政主管部门要充分发挥在小城镇规划建设管理中综合协调职能，积极与有关部门进行协调，制定政策措施，改善小城镇建设的政策环境。当前要重点研究“集体土地流转”、农村人口转移和“小城镇建设资金渠道”等小城镇发展中迫切需要解决的问题，加强小城镇规划建设管理体制研究，完善小城镇规划实施的监督和管理机制，与有关部门共同制定包括小城镇建设用地、建设标准、行政区划、户籍管理、社会保障、资金支持、劳动就业等方面的政策措施。加大工程质量、勘察设计、房地产和基础设施建设等方面的工作力度，逐步完善小城镇的基础设施，提高规划设计水平和工程质量，规范房地产管理。要加强集体所有土地上房屋产权管理，引导进镇农民原有房屋的有序流转，逐步解决“双重占地”问题。 要充分利用各种社会资源，共同推进小城镇建设。做好小城镇建设的宣传工作，提高社会的关注程度，充分调动各方面力量关心和支持小城镇的建设与发展。各级城乡规划行政主管部门要协调行业内的各方面资源，主动联合有关部门，积极推动和参加科技、规划、设计“三下乡、五服务”活动，并作为系统精神文明工作的重点，全面推进文明小城镇的创建工作。大力推广供水、污水处理等小城镇建设的适用技术，会同科技等有关部门抓好“科技示范小城镇促进工程”和“星火示范小城镇”等工作，引导小城镇规划、建设、环境保护协调发展。根据实际需要，整合现有各类“奖励”和“授牌”资源，研究制定激励机制，实施动态管理。 要充分运用市场机制，开辟小城镇建设资金的稳定渠道。发挥民间投资的作用，吸引国内外的企业集团和乡镇企业在中心镇集中建设，吸引农民务工回流资金建设小城镇，多渠道筹集小城镇建设资金。探索小城镇基础设施建设资金的稳定来源，研究争取将试点县（市）的城镇建设维护税提高一个百分点。总结推广小城镇基础设施市场化建设和经营管理方面的经验。要收好用好土地收益资金，城镇原有建设用地的土地有偿使用费，应主要用于城镇建设和土地的再开发，不得划转或挪作它用。积极争取金融部门的支持，改善小城镇建设的融资环境。在金融网点撤并、信贷规模紧缩和小城镇加快发展，建设资金严重不足的情况下，要研究探索利用好金融资本的办法，增加小城镇建设资金的有效供给。主动与相关金融机构配合，共同探讨在小城镇建设中利用金融资本的方式和途径。 （二）以县城和中心镇为重点，完善城镇规划，增强城镇功能，扩大小城镇的吸引力和辐射力。 编制城镇体系规划要确定重点发展的小城镇。各地要抓紧编制县域城镇体系规划，并认真组织实施。没有编制规划或规划已经不适应发展需要的，或者与省域城镇体系规划有矛盾冲突的，要尽快组织编制和修编；规划深度达不到要求的，要调整完善。要严把规划审批关，在2002年底前完成县域城镇体系规划的编制和审批工作，部里将对这项任务的完成情况进行抽查。各级政府要切实负起责任，行政区划调整应以城镇体系规划为依据，已经完成行政区划调整的要及时对原城镇规划进行修订。在县域城镇体系规划中坚持资源决定城镇发展的原则，对于不具备最基本发展条件的小城镇和村庄，坚决实施“资源环境一票否决制”，并提出相应的人口迁移方案。各地要高度重视各种类型的移民建镇，慎重选址、科学规划、配套建设，并随着建设的进程将移民镇纳入到正常的城镇建设管理之中。要特别重视重点风景名胜区周边小城镇的发展，吸纳核心景区内外迁的居民，切实保护好风景资源。都市圈和城镇密集地区的小城镇发展要纳入当地的城市总体规划，合理吸纳大城市外迁的产业和人口。 加强小城镇规划的编制和调整完善工作，提高规划设计水平。各地要高度重视小城镇规划设计工作，加大投入，切实提高规划质量。要端正小城镇规划的指导思想，突出小城镇建设的重点，实事求是地制定小城镇的规划建设指标。要严格地执行国家的政策法规和强制性标准规范，对于国家明确强制性退出的有重大安全隐患、浪费资源、危害环境的行业和领域不得安排规划用地。小城镇要依据经批准的总体规划，对需要开发建设的地区编制详细规划，并经县级建设行政主管部门批准后实施；没有编制详细规划的，不得安排和批准各项建设。要认真做好重点地段的景观设计和重要建筑的设计，力求体现民族风格和地方特色。 加强小城镇基础设施建设，不断完善小城镇功能，提高小城镇的人居环境水平。要突出抓好交通、给排水设施和环境建设，抓好文化教育卫生等公共设施建设，严禁安排那些不切实际的大广场、超标准的办公楼和豪华的接待设施等建设项目。要结合乡镇企业的转制，积极调整乡镇企业的产业结构和布局，促进乡镇企业的集中建设，严格控制城市污染工业向小城镇的转移，走可持续发展的小城镇建设道路。 各地要将县城和中心镇作为小城镇建设工作的重点，制定优惠政策和扶持措施，加强指导和督促。每个县（市、区）要根据实际情况选择12个中心镇重点发展。中心镇建设要着力于完善城镇功能和扩大规模，注重发挥规模效益和聚集效益。争取经过五到十年左右的努力，把县城和中心镇建设成为规模较大、规划合理、功能健全、环境优美，具有较强辐射和带动能力的一定区域的经济文化中心，少数基础较好的发展为小城市。 （三）试点引路，分类指导，加强管理，提高小城镇建设的总体水平。 要进一步推进城镇化试点县（市、区）工作，重点探索四个方面的内容：一是在县（市、区）域城镇体系规划的指导下，形成科学的城乡格局，建立科学合理的城、镇、村居民点体系；二是推进基础设施区域性共建、共享，提高配套水平；三是优化各种资源的配置，保护生态环境，实现可持续发展；四是充分运用市场机制建设和管理各类设施；加快各项建设步伐，实现建设资金的良性循环。 加强示范镇建设，突出特色，树立样板。各地要分片、分类指导小城镇根据自身特点，因地制宜地确定发展方向和建设重点，积极探索通过“返乡创业”、“城乡统筹就业”，“农业劳动力转移培训”等途径推动小城镇建设的路子。示范镇要着重在基础设施、特色民居、环境建设、规划设计和管理模式等方面取得进展，建设成为某个方面的样板，在农民市民化、农村社区化、土地国有化、管理法制化等方面取得阶段性成果和实质性推进，为全国小城镇建设树立典型。“十五”期间，要重点推动供水乡镇化、污水与垃圾处理联镇建设工程。在此基础上，我部将在适当的时候与科技、农业、环保等部门联合组织全国小城镇建设示范镇的申报和命名工作，推出一批更具典型性和带动性的示范镇。 加强对小城镇管理，大力推进管理的法制化和社会化，坚持建管并举、重在管理的原则，继续加强镇容镇貌的管理，逐步解决城乡结合部和“城中村”等问题。严格整治建设散乱和环境脏、乱、差，要一条街一条巷的整治，划定严管的街道，结合各地的情况制定严管街道达标的标准，实事求是地实现严管街道的“亮和美”，不搞“形象工程”。农民进镇建房必须服从规划，严禁随意沿公路进行建设。针对当前城乡结合部的人员结构复杂、规划建设管理滞后等突出问题，各中心城市要将所辖城乡结合部纳入规划控制范围，制定科学合理的规划，严格划定各类用地界线，加强管理机构建设，配备精干的管理人员，加大管理力度，及时解决建设管理中出现的问题，引导城乡结合部健康有序发展。近年来，广东省珠海市在解决处理“城中村”问题中，已经取得了很好的效果，各地可以借鉴他们的经验。 加强小城镇发展基础信息的统计和分析，建立工作制度，完善小城镇信息采集分析机制，长期坚持下去。初步确定采集的范围是以我部试点镇为基础的500个镇或以各省（自治区、直辖市）中心镇为基础的2000个左右镇，采集指标和采集基准时间将进一步研究确定。到2003年底，基本实现省级中心镇主要经济社会城建指标的电子报送，同时组织各省（自治区、直辖市）村镇统计及我部城乡规划管理中心和部信息中心的力量做好指标的信息采集统计和分析工作。 加强调查研究，总结推广各种类型小城镇建设的成功经验。要跟踪研究国家重大引导性政策措施，因生态及资源保护、脱贫、救灾和重大项目建设等需要而进行各种类型的移民建镇（村），农业生产组织形式调整和产业化发展，农村产业集团、大企业集团和中心城市功能性疏散等因素对小城镇建设的推动作用，加强指导，及时总结促进小城镇（村庄）集中建设和发展的经验。此外，还要挖掘和提炼基层其他各种类型的成功经验，在条件类似的地区加以推广，切实推动面上的工作。 加强历史文化名镇（村）的保护工作。部里将在近期制定历史文化名镇（村）的管理办法和评价标准，确定和公布一批历史文化名镇（村）。凡是被授予历史文化名镇（村）的，都要尽快编制和实施保护性规划，切实加强保护和管理。 （四）加快立法进度，逐步完善村镇建设法规。 从完善国家级村镇建设法规的角度，当前主要有三方面工作。一是逐步完善村庄和集镇规划建设管理法规。对村庄和集镇规划建设管理条例中没有涉及到而实际工作中又迫切需要的内容进行立法，重点是制定集体所有土地上房屋产权管理和拆迁管理以及历史名镇（村）保护等方面的部门规章制度。对村庄和集镇规划建设管理条例中已经涉及到而可操作性不强的内容，制定相应的实施细则。二是延伸现有法律法规，制定在建制镇上的实施细则。目前不少涉及规划建设管理方面的法律法规，其适用范围虽然大多都包括建制镇，但基本上都以设市城市作为调控重点，对建制镇的针对性、可操作性不强，迫切需要制定相应的实施细则，作为依法行政的依据。三是加强技术立法，完善相关技术标准和规范。修订村镇规划标准，制定小城镇基础设施、社会服务设施规划导则和县域城镇体系规划编制导则等。各地也要根据实际需要，及时制定和出台适合本地特点的地方性法规。 （五）健全小城镇建设管理机构，提高各级管理人员素质。 建立健全各级小城镇建设管理机构。小城镇建设不但要引进城市规划的编制机制，更要注重引进城市规划的管理机制，健全机构，建立岗位，建设制度，严格管理。加强基层村镇建设管理机构建设，特别是完善乡镇级村镇建设管理机构。建立村镇建设社会化服务体系，取得相应的资质和接受行业管理，为村镇建设提供技术服务，并可根据村镇建设管理部门的委托承担部分村镇建设管理职能。今年底明年初，我部将与有关部门共同组织对全国村镇建设管理机构的调研，提出对策，尽快遏止村镇建设管理机构撤并、管理人员流失的状况。 要建立村镇建设管理人员分级培训制度，加强培训工作，提高各级管理人员的业务水平。各县（