《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》政策解读

关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见 政策解读 2016 年 12 月 26 日 中共中央 国务院印发 关于稳步推进农村集体产权制度 改革的意见 以下简称为 意见 国务院新闻办公室于 2017 年 1 月 3 日举行 新闻发布会 农业部部长韩长赋 副部长陈晓华介绍 意见 有关情况 并回答记 者提问 就 意见 出台的重要意义 主要考虑 农村集体产权制度改革顶层设计 的目标方向 重点任务 推进原则 实施要求 保护农民财产权利和民主权利 改 革的重要目标 保障措施等问题 进行了政策解读 意见 是指导农村集体产权制度改革的总纲领 农村集体产权制度改革 是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一 件大事 是新形势下完善农村生产关系的重大举措 是全面深化农村改革的重大 任务 日前 中共中央 国务院印发了 关于稳步推进农村集体产权制度改革的意 见 对农村集体产权制度改革作了总体部署 这是农村管长远 管根本 深刻的 制度创新 是今后一个时期指导农村集体产权制度改革的总纲领 对于深化农村 改革 保障农民权益 形成农村经济发展新动能具有重大意义 意见 出台的目的是为了解决 两个适应 目前 我国农村集体经济组织积累了大量资产 但集体资产管理面临 两个适 应 问题 一是要适应健全社会主义市场经济体制新要求 通过深化改革 盘活集 体资产 增添发展新活力 二是要适应城乡一体化发展新趋势 推进改革 防止 农村集体资产流失 切实维护农民合法权益 让广大农民分享改革发展成果 大 量的集体资产 如果不盘活整合 就难以发挥应有的作用 如果不尽早确权到户 就存在流失或者被侵占的危险 推进这项改革非常必要 非常紧迫 意见 是系统全面深化集体产权改革的重大部署 党中央 国务院高度重视农村集体产权制度改革 党的十八届三中全会提出 赋予农民更多财产权利 2015 年部署在全国 29 个县 市 区 开展积极发展农民 股份合作 赋予农民对集体资产股份权能改革试点 2016 年 4 月 习近平总书记 在小岗村农村改革座谈会上强调 着力推进农村集体资产确权到户和股份合作 制改革 中央现在出台 意见 是对深化集体产权改革系统全面的重大部署 意见 明确了改革的目标方向 就是要逐步构建归属清晰 权能完整 流转顺畅 保护严格的中国特色社会主 义农村集体产权制度 建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制 形成 有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系 意见 明确了改革的重点任务 要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资 健全台账管理制度 从 2017 年开始 力争用 3 年左右时间基本完成 在此基础上 将经营性资产以股份或份 额形式量化到集体成员 有序推进经营性资产股份合作制改革 力争用 5 年左右 时间基本完成改革 意见 明确了改革的推进原则 主要是改革要尊重农民意愿 积极稳妥有序推进 坚持试点先行 先易后难 不搞齐步走 不搞一刀切 意见 明确了改革的实施要求 要建立省级全面负责 县级组织实施的领导体制和工作机制 地方各级党委 书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅 承担领导责任 要加大对农村集体产权制 度改革的政策支持和法治保障 营造有利于推进改革的法律政策环境 农业部门要认真落实 意见 精神 确保改革扎实推进 随着 意见 的贯彻实 施 农村集体产权关系将更加清晰 农村集体经济将焕发新的活力 农民财产性 收入将稳步增长 推进农村集体产权制度改革的三个 有利于 从全面深化农村改革的大布局来讲 农村集体产权制度改革可以说是继农村 土地 三权分置 重大制度创新之后 中央部署的又一项管长远 管全局的重大改 革 我国在土地上已经做了很多改革 前不久介绍过 三权分置 现在部署推进 农村集体产权制度改革 主要有三点考虑 第一 这项改革有利于增强农村集体经济发展的活力 农村集体经济是社会 主义公有制经济的重要组成部分 经过长期的发展积累 目前全国农村集体经济 组织拥有土地等资源性资产 66 9 亿亩 各类账面资产 2 86 万亿元 大体上全国 的村平均每个村是 500 万 东部地区的村有近千万元 这些资产是农村农业发展 的重要物质基础 30 多年前农村实行土地家庭承包 调动了亿万农民的积极性 解决了十几亿人的温饱和吃饭问题 现在随着社会主义市场经济体制的建立 深 化农村集体产权制度改革既体现集体经济的优越性 又调动个人积极性 这种农 村集体经济运行的新机制 可以更好地发展壮大集体经济 逐步实现共同富裕 第二 这项改革有利于增加农民的财产性收入 农民的收入分四个方面 一是 家庭的经营性收入 二是打工的工资性收入 三是财产性收入 四是各种转移性 收入 这项改革有利于增加农民的财产性收入 集体资产是谁的 是归农民集体 成员所有 因此农民集体成员是集体经济的主人 可以说维护好 发展好 实现 好广大农民的权益是农村一切改革的出发点和落脚点 这项改革一个重要的目 标设计和追求就是增加农民收入 现在一方面维护农民的财产权利显得越来越 紧迫 另一方面农民的增收或者持续增收越来越困难 所以改革集体产权制度把 集体的经营性资产确权到户 实现农民对集体资产的占有使用和收益分配的权 利 有利于拓宽农民的增收新渠道 让农民共享农村改革的发展成果 一些先行 地区 特别是沿海一些地区已经开展这项改革 到 2015 年底 全国已经有 5 8 万 个村 4 7 万个村民小组实行这项改革 已经累计向农民股金分红近 2600 亿元 2015 年当年就分红了 411 亿元 第三 这项改革有利于增添农业农村发展的新动能 改革农村集体产权制度 发展农民股份合作等多种形式的联合和合作 有利于激活农村的各类要素的潜 力 完善现代农业的经营体系 增添农业农村发展的新动能 应该说各地的实践 也有这方面的经验 比如上海市闵行区梅陇镇华二村通过改革 集体年收入从 2005 年改革时的 3300 万元增加到 2015 年的 8100 万元 年均增长超过 9 再 比如广东省佛山市的南海区 2015 年村组 78 万名社员股东人均分红是 5172 元 占人均可支配收入的 20 所以这项改革确实意义重大 而且也被实践所证明 相信改革可以促进农业发展 农民增收和农村稳定 农村三类集体资产的改革任务要分类施策 农村集体资产主要有三类 第一类是集体所有的土地等资源性资产 第二类 是用于集体统一经营的经营性资产 第三类是用于公共服务的非经营性资产 这 三类资产都有改革的任务 但是要分类施策 对于资源性的资产改革 中央已经 有部署 就是要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作 完善 三权分置 办 法 保持土地承保包关系的长久不变 这方面的改革正在有序推进中 对非经营 性资产的改革 主要是结合新农村建设 建立探索集体统一经营的运行管护机制 更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务 经营性资产的改革是这次改革的重点 改革要突出经营性资产这个重点 当前的问题突出反映在经营性资产上 现 在有不少的地方集体经济发展了 形成了数额较大的经营性资产 如果不明晰归 属 完善权能 盘活整合 创新机制 这些资产难以在市场经济体制下发挥应有 的作用 如果不尽早确权到户 在城乡一体化的进程中 这些资产再过若干年就 更难说清楚归属 就有流失或被侵占的危险 对此农民反映非常强烈 要求非常 迫切 经营性资产的改革是这次改革的重点 经营性资产改革重点是在清产核资的 基础上 将集体经营性资产确权到户 然后发展多种形式的股份合作制 确权到 户不是把集体资产分了 而是要明确谁有这个权利 大家来共同发展股份合作制 所以改革要开展清产核资 确认成员身份 搞好折股量化 构建集体资产运行新 机制和收益分配制度 说到底就是落实好农民的集体收益分配权和民主监督权 集体经营性资产的股份合作制改革难度不小 特别是直接涉及广大农民的切 身利益 所以需要高度重视 着力推进 这就是为什么这次文件在全面部署的同 时聚焦重点是经营性资产改革的考虑 改革要使广大农民在两个方面有获得感 这项改革重要的目标就是要保障农民的集体经济组织成员权利 农民作为集 体经济组织的成员 他的权利很多 最重要是两方面 一是财产权利 包括集体土地承包经营权 宅基地使用权和集体收益分配权 是农民集体成员才有这个权利 二是民主权利 包括对集体经济活动的民主管理权利 比如说他有知情权 参 与权 表决权 监督权 也就是说 这一次改革要使广大农民的物质利益和民主权利两个方面都有获 得感 改革中保护农民财产权利和民主权利各有两个要点 在集体经营性资产股份合作制改革中 保护财产权利有两个要点 一是完善股份权能 赋予农民对集体资产股份占有 收益 有偿退出以及抵押 担保和继承的权利 2015 年 在 29 个县 市 区 开展了这项改革试点 从一年多 的情况来看 应该说试点还比较有效 农民也比较满意 下一步就要总结可复制 可推广的经验 并且将试点成果尽快转化为政策法律 二是实行严格保护 为防止外来资本的侵占 现阶段开展的农村集体资产股 份合作制改革 要严格限制在集体经济组织内部 农民所持有的集体资产股份流 转要封闭运行 不能突破本集体经济组织的范围 在集体经营性资产股份合作制改革中 保护农民民主权利有两个要点 一是要保障农民的选择权 要尊重农民的意愿 发挥农民主体作用 把选择权 交给农民 由农民选择 而不是代替农民选择 涉及成员权利的重大事项都要实 行民主决策 比如说成员身份确认 资产股权的设置等问题都得由农村群众来民 主讨论决定 不是干部决定 是农民自己决定 二是保障农民的知情权 参与权 表达权和监督权 不论是改革方案的制定还 是具体组织实施 以及改革之后建立管理制度 都要维护农民集体成员的监督管 理权利 总的来说 要真正让农民成为这项改革的参与者和受益者 改革必须加强领导 周密设计 精心组织 这项改革和全国行政村和村民小组都有关系 也关系广大农民的切身利益 农村集体产权制度改革是涉及农村生产关系的进一步调整和完善 涉及广大农 民的切身利益 涉及农村长远发展和社会稳定 另外我国地区差别也比较大 情 况比较复杂 这方面工作必须加强组织领导 周密设计 精心组织 为积极稳妥推进这项改革 中央对地方党委政府提出了明确要求 各地要建 立省级全面负责 县级组织实施的领导体制和工作机制 特别是地方各级党委的 书记尤其是县乡党委书记要亲自挂帅 承担领导责任 要层层分解任务 落实工 作措施 提出具体要求 要创造保障条件 确保这项改革事有人管 责有人负 作为农业部门怎么来实施这个改革 意见 明确 在中央层面农村集体产权制 度改革这项工作由农业部和中央农办牵头实施 作为牵头单位 农业部和各级农 业部门要切实负起责任 要通过多种形式来广泛宣传中央的改革政策 包括今天 新闻发布会 也希望新闻界的朋友们帮农业部门共同学习领会和解读好中央的 改革政策 要抓好对地方党政领导 基层干部的培训 农业部准备组织一批农业 部门特别是搞政策的干部到基层去调查研究 指导改革 提高他们的政策水平 增强各级干部做好改革的自觉性 主动性和创造性 要抓紧制定农村集体资产清 产核资方案 指导地方开展清产核资 夯实改革基础 要继续开展试点 在已有 的 29 个县 市 区 的基础上 准备再选择 100 个县 市 区 来扩大改革试点 还 要考虑推动完善支持农村产权制度改革的政策法律 要清理废除阻碍集体经济 发展的不合理规定 还要开展改革的督导检查 要层层传导压力 督促落实改革 责任 确保改革有序推进 取得实效 防止侵犯少数人及妇女权益是改革的重要问题 体现公平和效率是解决好这个问题的一个重要方面 在农村的改革实践中 一些地方确实存在多数人侵犯少数人利益的问题 为了防止这样的情况出现 这 次文件特别提出 成员身份确认既要得到多数人认可 又要防止多数人侵犯少数 人权益 并且特别提出要注意切实保护妇女的合法权益 这些年中央对此高度重 视 在土地的问题上已经有明确的政策规定 在法律规定上也有明确要求 实践 中 不少地方都采取措施来防止妇女的权益受到侵犯 比如 在近期开展的土地 承包经营权确权登记颁证过程中 为了保证妇女的土地承包权益 明确在登记的 时候 要体现共有人 也就是说 妇女在财产权益的名单上要有记载 要得到落 实 同样 进行股份合作制改革试点 确定经营性资产股份收益的时候 也强调 以户为单位来确定 这样有利于更好地保护妇女的权益 实践中 基层都在积极 探索 不断寻找解决办法 这一项改革要确定每个集体的成员 概括的讲就是成员必有份 只要是这个 集体经济组织的成员 集体资产确权到户 量化到户 肯定你这家是有份额和权 利的 第二 谁是成员 农民公认 是成员必有份 谁是成员 由农民群众民主决 定 你是不是成员要由集体组织的成员大家来共同民主讨论确认 农业部提倡在 县域范围内 出台成员身份确认的指导性意见 最后由群众来民主决定 从实践 来看 应该说各地都有很多创造 基本上是把应该界定为成员的都界定了 包括 保护妇女的权益 群众公认了 这项改革才能健康进行 才能够保持农村的和谐 稳定 积极稳妥推进农村经营性资产股份合作制改革将主要把握两点 中国地区差异很大 农村集体资产的情况也比较复杂 所以推进这项改革总 的考虑是要积极稳妥 尤其是要稳 要稳步推进 稳慎实施 把这项改革健康进 行 保持农村稳定 从农业部门来讲 根据中央文件的要求 农业部在推进这项 改革当中主要是把握两点 第一点 坚持因地制宜 先易后难 改革要从当地的实际出发 改革首先在有 经营性资产的村镇 特别是城中村 城郊村和经济发达的村来开展 因为这些地 方集体资产多 农民改革的呼声也高 从全国情况看 目前的改革主要集中在东 部发达地区 第二点 要坚持试点先行 由点及面 农村集体产权制度改革关乎广大农民群 众切身利益 各地情况十分复杂 所以要试点先行 中央明确 2017 年在继续搞 好原有试点的基础上 进一步扩大试点范围 各省 市 区 也可以按照中央的要 求 根据本地实际自主安排一些试点 通过试点探索经验来逐步推开 文件里设定三年和五年这两个时间表 三年左右搞完农村集体资产清产核资 五年左右搞完农村经营性资产确权到户和股份合作制改革 就是考虑到这项改 革比较复杂 所以要由点到面的来实行 相信通过各地的不断试点 无论是干部 还是农民群众 都会通过实践来学会适应这项改革 并且在改革之后能够建立起 好的运行机制 推进经营性资产股权管理模式由群众最终决定 在实践中 股权管理主要有两种形式或者说两种模式 一种是动态管理 也就 是说能够在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额 第二种是静态管 理 也就是说 生不增 死不减 保持稳定 在确定管理模式的时候 很重要的就 是要由群众来选择和决定 从现在已经开展的改革和已经进行的试点来看 多数 地方或者说多数老百姓是选择静态管理模式的 不以人口的增减和变动 而随时 随意去调整股权关系 广东佛山市南海区搞股份合作制改革已经搞了 20 多年 到今天为止 仍然是限定在社区内 他们的说法就叫做 确权到户 户内共享 社 内流转 长久不变 从中央安排的 29 个县来看 有 24 个县是选择的静态管理的 模式 不随人的变动而随意调整 所以从这一点上看 应该说是多数群众的选择 同时从制度设计上来看 农民的几项基本权利应该相互衔接 农民的土地承包关 系要求保持稳定并长久不变 正因为这样 所以中央提倡不以人口的变动而随时 来调整股权 当然 是选择动态还是选择静态 那要由群众来最终决定 集体资产股份流转改革不得突破集体经济组织的范围 流转范围的确定 运行规则的制定 最为重要的就是要有利于保护农民的基 本权利 包括财产权利和民主权利 农村集体经济组织和其他经济组织有很大的 不同 按照法律规定 它的财产属于成员集体所有 同时 农村集体经济还有一 个很大的特征 就是它的社区性 主要表现在土地等基本生产资料集体所有 针 对这种特殊性 为了保护农民的利益 特别是防止外部资本的侵占 文件明确两 点 第一 改革的范围严格限定在集体经济组织内部 第二 股权的流转不得突破集体经济组织的范围 这两点规定非常重要 现阶 段也是符合农村实际的 中央明确了开展集体资产清产核资工作的三点要求 集体资产清产核资是集体产权制度改革的一项基础性工作 也可以说是前提 因为如果你家底不清 就很难来推广这项改革 也很难再来确权到户 搞股份合 作制也很难 这是一个基础和前提 正是因为考虑到这项工作的重要性和艰巨性 所以 中央提出力争用三年左右时间基本完成清产核资 为了保证这项任务的顺 利完成 中央明确了三点 第一 明确清产核资的范围 乡 村 组农民集体所有的资源性 经营性 非经 营性资产都要进行清产核资 由于集体资源性资产的清查确认工作 有的已经完 成 比如说 现在集体林地确权面积达到了 99 集体土地所有权确权登记率达 到了 97 承包地实测面积已经达到了 12 5 亿亩 确权面积达到 8 5 亿亩 整个 工作正在有序推进 因此 这次的重点主要是查三个方面 一是还没有承包到户的集体 四荒 二 是集体的经营性资产 三是债权债务现金等 要把这几个问题搞清楚 一方面是