高收入者个人所得税征管存在的问题及对策调研报告

高收入者个人所得税征管存在的问题及对策调研报告（以淮南市为例）随着中国经济的快速发展，在不同的经济领域也出现了一批高收入者，然而在当前社会生活中，占有大量财富的高收入者逃税、漏税现象依然存在。个人所得税的流失，影响了社会资源的合理配置和社会公平，也违背了我国构建和谐社会的总体要求。“营改增”后，地方税主体税种不明显，税源萎缩，地税部门压力重重。加快个人所得税税制改革进程，强化自然人税收管理，特别是加强高收入者个人所得税征管成为地税部门的重要任务。一、高收入者的界定国家税务总局关于印发个人所得税自行申报办法（试行）的通知（国税发2006162号）就高收入者进行了指导性规定：“纳税人在一个纳税年度内取得各项所得12万元以上的，应按照规定自行纳税申报”。深化国税、地税征管体制改革方案规定，“自然人按照收入和资产分为高收入、高净值自然人和一般自然人，高收入、高净值自然人是指税务总局确定的、收入或资产净值超过一定额度的自然人”。每年12万元的收入，如果在中西部等不发达地区，可能算是高收入者，但如果在“北、上、广、深”等一线城市，年收入12万元也许只是一般，且未考虑物价、教育、医疗、赡养、住房、个税及五险一金等影响因素。本文对高收入者的界定参照了以上指标和规定。二、淮南市高收入群体个人所得税征管现状（一）我市个人所得税征管概况“营改增”以来，面对整体经济形势不断下滑和地方税源严重萎缩的不利局面，淮南市地税局克服双重压力，努力培植地方税源新的增长点，大力强化个人所得税征管，特别是高收入者个人所得税的征管，有效促进了税收收入的增长。2017年1-10月份，累计入库个人所得税49881万元，目前成为继契税后淮南市地方税收的第二大税种。2014-2017年淮南市个人所得税收入情况统计表（单位：万元）年度个人所得税同期增幅%地方税总收入个税占比收入位次201458990-22.83%57073110.34%第2位201549184-16.62%5663528.68%第4位201648458-1.48%46630610.39%第3位2017年1-10月4988120.51%35910713.89%第2位合计206513196249610.52%（注：2013年度我市累计入库地方各税623280万元，其中个人所得税76438万元,2016年1-10月份个人所得税入库41391万元）（二）我市高收入者整体分布状况及收入水平根据安徽省统计局2013至2016年度统计年鉴统计数据分析，我市高收入个人主要分布在采矿业、电力、电信、金融业、烟草、教育、医院、科研院所及行政事业等9个行业。电力、燃气及水的生产与供应业连续三年雄踞行业第一，采矿业也是连续三年紧随其后。2016年我市城镇非私营单位就业人数达330118人，人年均工资为56242元，人均收入位居全省第四，高于全省平均水平1103元，较前三年回落近万元，但总体来看，我市人均收入水平在全省相对较高，采矿业起了巨大的拉动作用。淮南市2013-2016年度城镇非私营单位就业人员分行业年平均工资（单位：元)年度行业2013年度2014年度2015年度2016年度收入位次电力、热力、燃气及水的产供业629058591087928850061信息传输、软件和信息技术服务业408716326972472843152采矿业750138188680236708413金融业508485809859973606924教育442564705246720570645科学研究和技术服务业491045001555477564976公共管理、社会保障和社会组织525435176650435525057卫生和社会工作389994454944878497458文化、体育和娱乐业363943929338506428069居民服务、修理和其他服务业3763132392341374170210制造业3439937536377803850511房地产业3844940191414403819212建筑业3057232817362193762813交通运输、仓储和邮政业3582539482318793658214批发和零售业2948128823330633356415水利、环境和公共设施管理业2643931517309503329416租赁和商务服务业3350635529378563112817住宿和餐饮业2222124835265142955018农、林、牧、渔业1756923673238952284819淮南市年平均工资合计54995585975921256242前4安徽省年平均工资合计44601478065089455139（注：安徽省统计局2016年度统计年鉴数据，安徽省城镇非私营单位就业人员分行业年平均工资为55139元，2017暂无相关统计数据）通过上表分析发现，我市高收入人群行业分布过窄，主要分布于电力、电信、金融及采矿业等行业，且贫富差距过大，以2016年电力行业为例，其从业人员年均收入是农、林、牧、渔业的3.72倍，是全市人均工资的1.51倍，这主要是由于行业垄断所致，不利于社会的和谐稳定发展。（三）我市个人所得税税源结构特征1、从行业结构看我市个人所得税收入行业分布范围过于集中，主要分布在采矿业、金融业、电力热力燃气及水生产和供应业、居民服务修理和其他服务业、房地产及建筑业等6个行业（以下简称“六业”），从2014年至2017年10月份， “六业”的年均占比高达74%以上，以2016年度为例，“六业”累计入库个人所得税38262万元，占年度个人所得税总入库数的78.96%，为历年最高，其中采掘业一个行业占比就高达24.81%，而其他13个行业合计才占21.04%，比例严重失衡。横向比较看，我市个人所得税的行业分布结构有待进一步优化。随着税收信息化建设的不断加强，我局有效实施信息管税和分级分类管理，建立健全自然人征管信息数据库，不断强化重点行业和重点税源监管，深入推进医院、学校、行政事业单位机关团体及其他社会组织等行业（单位）个人所得税全员全额扣缴申报工作，公共管理、社会保障和社会组织行业收入大幅增长，2017年1至10月份已累计入库个人所得税1293万元，较2014年增收1131万元，翻了近8倍。淮南市2014-2017年个税分行业入库情况统计表（单位：万元）序号行业门类2014年度2015年度2016年度2017年1-10月1农、林、牧、渔业669238542采矿业191931269112019124383制造业30152463234326234电力、热力、燃气及水产供业42014737482851385建筑业32773676397035996批发和零售业27172271141215237交通运输、仓储和邮政业6684205478668住宿和餐饮业5234022231509信息传输、软件和信息技术服务业45644547936010金融业678481608920783711房地产业383834144955491212租赁和商务服务业560929771922173913科学研究和技术服务业70635947281014水利、环境和公共设施管理业5661415居民服务修理和其他服务业642952253570410616教育36543886589417卫生和社会工作88111911005146818文化、体育和娱乐业9573745719公共管理、社会保障和社会组织1621448101293合计589904918448458498812、从税收品目看劳动所得项目税收贡献率远大于非劳动所得，比例严重失衡。通过下表分析，我们发现从2014年至2017年10月份，工资薪金所得项目入库的个人所得税平均比重都在73%以上，连续多年稳居各项目第一，其中2014年竟高达78.36%。利息股息红利所得、财产租赁、财产转让所得、偶然所得等非劳动所得项目收入比重偏低，以2017年为例，7项合计仅达12.57%，非劳动所得个人所得税征管有待进一步加强；由于二手房市场的快速发展，房屋转让个人所得税增长较快，年均收入都在2000万元以上，位居各项目第三；个别项目个人所得税收入几乎为空白。受国家“放管服”等宏观政策和其他征管因素的影响，我市个体工商户生产经营所得税收比重偏低，且税款流失严重，目前正常生产经营的国地税共管户约有40000左右，其中地税部门核定月营业额（起征点）30000元以上的仅有460户，个体税收征管亟待加强。淮南市20142017年10月份个税分品目入库情况统计表（单位：万元）序号年 度品 目2014年度2015年度2016年度2017年1-10月2017年1-10月占个税总收入比1工资薪金所得4622036319322583713774.46%2个体户生产经营所得21521513147015173.04%3企事业承包承租经营所得15641756197315393.09%4劳务报酬所得15212025312530926.20%5稿酬所得0.060.030.10.00%6利息、股息、红利所得32703191317618803.77%7个人房屋出租43551441020.20%8其他财产租赁所得8888938507471.50%9限售股转让所得53176351.27%10房屋转让所得19971827226522344.48%11其他转让所得4251142224400.88%12偶然所得3272943482340.47%13其他所得5111622552770.56%14滞纳金28102726400.08%15罚款395232970.01%合计58990491844845849881（注：工薪所得2014-2016年入库个税占个税总收入比重分别为78.36%、73.85%、66.57%）3、从年所得12万元以上自行申报纳税情况看自行申报所得项目及行业分布不均衡，相对集中，与全市个人所得税整体税源结构特征基本一致。淮南作为一个以煤炭产业为主，其他产业为辅的资源型城市，经济形式较为单一，经济总量较小，直接决定了高收入行业的多寡，从而影响年所得12万元以上高收入人群的数量。从全省来看，我市自行申报人数位次偏后，全省自行申报排名前1000名纳税人中我市仅有6人。从项目划分来看，以2016年度为例，当年年所得12万元以上自行纳税申报共计8008人（8846人次），缴纳个人所得税税款17977万元（含补缴数），占年度个人所得税总入库数的37.10%，也就是说不到3%的高收入者缴纳了全市将近四成的个人所得税。2016年度年所得12万元以上自行纳税申报分项目统计表（单位：万元、人次）序号项 目申报人次年所得额应纳税所得额应纳税额已扣（缴）税额应补税额1合计8846167298.52119083.3517976.7217777.7201.442个体工商户生产经营所得135893.47482.5137.5637.563劳务报酬所得3436413.244229.31731.82731.8204稿酬所得50.540.380.030.035利息、股息、红利所得4803656.553220.17647.34639.387.966股票转让所得52869.792841.31568.26568.267个人房屋转让所得13.253.250.650.658偶然所得277930.45930.45184.83184.839其他所得15269.83269.8353.8651.432.4210工资薪金所得7706147248.53107093.2715749.815561.16191.0611财产转让所得72885.92857.43571.49571.49（注：2016年度我市个人所得税月均明细申报人数约30万人左右）从行业划分情况来看，年所得12万元以上人群主要分布在金融业、采矿业、电力热力燃气及水的产供业等3个行业（以下简称“三业”），申报人数分别为1873人、1548人、1320人，合计占到年度自行申报总人数的59.20%，三业合计入库个人所得税10077万元，占年度自行申报入库个人所得税的56.05%。2016年度年所得12万元以上自行纳税申报分行计表（单位：万元、人）序号行业申报人数年所得额应纳税所得额应纳税额已缴（扣）税额应补税额1合计8008167298.5119083.417976.717777.7201.442工业343470843.9647600.817670.87633.6537.153采矿业154828523.4719087.013283.873270.7713.14制造业56617545.069628.11520.671496.7723.95电力、热力、燃气及水产供业132024775.4218885.72866.252866.110.146建筑业3187825.516192.351175.241174.760.487交通运输、仓储和邮政业771460.111122.65146.75146.758信息传输、软件和信息技术服务业1103919.653376.34592.94592.949批发和零售业2204425.762967.57536.73536.070.6610住宿和餐饮业6242.98216.5815.7715.610.1611金融业187337909.2428205.414010.613940.3670.2512房地产业2428457.624675.11752.98701.3951.5913租赁商务服务业3075443.443817.89498.11466.5231.5914其他142126770.2620908.642576.792569.659.56从职业类别划分情况来看，高收入人群主要来源于企业中层以上领导人员、工程技术人员、金融业务人员、经济营销人员和具有一定规模个人独资企业、合伙企业以及个体工商户投资者（业主）。（四）强化高收入群体个人所得税征管的探索实践1、常抓不懈，深入推进全员全额明细扣缴申报管理。一是提高认识，强化领导。积极引导系统广大干部职工充分认识做好此项工作的重大意义，强化市、县（区）、科股（所）纵向领导，层层分解任务，压实工作职责。二是克难攻坚，常抓不懈，做到工作的常态化，连续多年把此项工作作为所得税年度一项重点工作，抓紧、抓实、抓好。三是积极采取多种形式，就个人所得税相关政策和申报流程开展内外宣传辅导，提升服务质效和业务水平，提高申报质量。四是坚持“老户维持、新户必进、只增不减、严格考核”的既定工作原则，按月稳步推进，不断扩大申报覆盖面，提高申报率和申报数据正确率。截至2017年10月份，全市已有20455户扣缴单位实现了个人所得税全员全额明细扣缴申报，申报率达99.93%，高于全省平均数0.24个百分点，申报准确率达100%。2、创新举措，积极开展个人所得税汇算清缴工作，为做好高收入群体个税征管“锦上添花”。积极创新工作举措，在我市首次开展私营独资企业、私营合伙企业及查账征收个体工商户等高收入群体2016年度个人所得税汇算清缴工作，应汇缴对象565户，自行汇缴面达100%，补缴个人所得税18.73万元。在做好自行汇缴得基础上，有效实施风险管理，认真开展所得税复核评估工作，抽调市局所得税人才库和部分业务骨干，组织9个评估小组，按照不低于5%的评估面联合开展交叉复核评估，共评估入库地方各税151.11万元，其中个人所得税2.46万元。3、明确目标，强化重点行业和高收入人群税源监管，为促进收入增长“添砖加瓦”。（1）加大力度，认真开展个人所得税代扣代缴情况专项评估检查工作，有效实施动态监管。针对采矿业、金融、电力、电信、烟草、房地产及建筑业等高收入重点行业，开展个人所得税代扣代缴情况专项评估检查，同时与企业所得税征管工作结合起来，对企业所得税税前扣除工资薪金与个人所得税明细扣缴申报数据进行分析比对，发现问题坚持做到“双向处理”，加大查处力度。2016年至2017年6月份有288户扣缴义务人存在申报不实问题，依法予以严肃处理，共转非、终止申报人数1694人，责令补申报6725人，补缴入库个人所得税111.21万元、企业所得税92.68万元。（2）分步实施，深入推进党政机关等行政事业单位个人所得税全员全额申报工作。按照先在部分县、区试点，逐步在全市推广的工作步骤，到2018年在全市实现无缝隙全覆盖；组织财税人员共赴阜阳市学习调研，借鉴先进经验；印发淮南市地方税务局关于加强行政机关和事业单位个人所得税代扣代缴工作的通知，为工作提供制度保障；组织人员登门现场办公，开展上门辅导，提供业务和技术支撑，做好后续服务。截至2017年10月份，我市已有540户行政事业单位、机关团体及其他社会组织共21747人实现了个人所得税全员全额明细扣缴申报，明细申报覆盖面达94.66%，累计入库个人所得税1730.87万元。（3）强化“两处或两处以上取得所得”高收入人群个人所得税自行申报工作“任重道远”。积极借助信息化+，充分利用金税三期征管信息管理软件，定期推送至各首推管理机关，提高工作效率；采取走进“行风热线”、印发宣传材料等方式，强化宣传辅导，积极引导广大纳税人主动及时自行申报纳税；积极拓展网上申报、上门申报、手机APP申报多种申报途径，实现指间办税，开通“绿色通道”，方便纳税人申报纳税，同时做好涉税信息保密工作，有效提升纳税人满意度；上下联动，强化动态监管、考核，做到工作常态化。从2016年度至今年10月份，我市已处理“两处或两处以上取得所得”11305人次，补缴入库个人所得税270余万元，加收滞纳金2.42万元，核实作“不推送”处理10736人次。(4)健全机制，强化自然人股权转让个人所得税征管“硕果累累”。坚持政府主导、强化部门配合，突出风险管理，积极构建“五项机制”，自然人股权转让个人所得税的征管工作成效显著。从2014年至2017年10月，我局从工商部门共获取股权交易相关信息2600余条，依法对898人次补征、追征股权转让个人所得税1607万元。一是建立“制度保障”机制，促进工作顺利开展。先后研究出台了淮南市人民政府办公室关于加强征收股权转让个人所得税的通知（淮府办201412号）及淮南市地税局关于加强自然人股权转让所得个人所得税征管有关问题的通知（淮地税发201422号）两个指导性文件，为股权转让个税征管提供了政策依据和制度保障。二是建立“信息共享”机制，强化综合利用。建立与工商、国税、财政、民政、国土、房产等部门的信息共享机制，强化信息增值利用，堵塞征管漏洞，提高征管合力。三是建立“以查促管”机制，加大查处力度。连续四年在全市范围内开展个人所得税专项检查工作，特别加强对高收入行业，年所得12万元以上的高收入人群，利息股息红利分配、股权转让，财产租赁与转让等非劳动所得和两处以上取得所得的涉税行为进行检查，以查促管。四是引入“中介鉴证”机制，防范税收风险。严格要求对知识产权、土地使用权、房屋、探矿权、采矿权、股权等合计占资产总额比例达20%以上的企业，净资产额必须经中介机构评估核实，有效防范税收风险。五是建立“绩效考核”机制，强化工作落实。把各单位股权转让信息利用情况和工作成效纳入目标责任制考核和绩效考核，促进工作有效落实。三、当前我市高收入群体个人所得税征管存在的主要问题（一）依法纳税的意识淡薄，纳税遵从度不高从淮南市高收入者申报情况来看，仅就已建档管理的高收入个人来说，其向税务机关申报的主动性与预期目标还有差距。近年来，全市个私经济迅猛发展，企业并购、整合乃至转让，股权转让、财产转让所得数量众大，房地产行业交易火爆，上述行业和个人虽然申报人次有所增加，但缴纳税款比重较小，依法纳税的遵从度不高。(二)收入形式多样化，税源监控体系不够完善从淮南市地税局的征管实践来看，掌握一个纳税人的收入，主要依据其在我市的代扣代缴方的申报数据、年所得12万元以上及两处或两处以上取得所得自行申报的数据，且申报数据失真，而从金融、房产等部门的数据无法完全获知，来源于外地的收入自然更无法有效掌握，这使得大量高收入人群游离于税务部门重点监控目标之外。(三)税务部门征管信息不畅、征管效率低下由于目前征管体制的局限性，征管信息传递并不准确，而且时效性很差，不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施(比如税银联网)，信息不能实现共享。目前，征管信息管理系统也不能与外省、市实现数据共享，税务部门根本无法统计汇总，出现“真空地带”，甚至处于失控状态。（四）涉税信息采集欠完善，征管基础不实地税内部涉及自然人申报的系统模块有“金三”、“辅助征收系统”，缺乏有效的关联整合，自然人信息零散。一方面由于纳税人素质参差不齐，造成基础资料填报质量不高，加上数据录入与审核工作的部分基层工作人员责任心不强，审核把关不严，在录入和审核各种数据时，随意性较大。另一方面由于税务机关与社会其他各部门之间信息不能平滑对接和共享，容易形成信息“孤岛”，直接影响到税源管理的广度和深度。(五)对违法行为处罚缺乏力度，执法刚性不强面对过高的边际税率和软弱的处罚力度，在经济利益的驱动下，许多高收入纳税人宁愿选择逃税。在高收入者被查处偷逃税款行为后，大都以对税法的理解不同而仅仅处以补缴税款和滞纳金了事，基本上没有罚款；对12万元未申报的高收入者，一般只是进行补报即可，进行处罚一般无法执行，导致税收执法软弱无力。这主要是因为在实际工作中，税收执法的刚性不强，以补代罚、以罚代刑现象比较突出。四、加强高收入群体个人所得税征管的建议（一）完善服务机制，提高纳税遵从度1、大力提高服务水平，提升依法纳税意识。积极采取多种形式，强化宣传辅导，优化服务举措，积极构筑代扣代缴和自行申报“双向申报”制度。通过纳税服务，使广大纳税人知道那些收入需要缴税、怎样缴税、如何申报，不断增强纳税人和扣缴义务人的社会责任感，提高依法纳税意识和纳税遵从度。2、建立纳税人申报激励机制。可以考虑现行税制下的各项税收支出等优惠待遇，不在扣缴义务人扣缴环节实现，而必须由纳税人年终自行向税务机关申报方可享受。在坚持以个人为纳税人进行申报的同时，允许纳税人选择夫妻联合申报，解决家庭财产租赁所得、财产转让所得的归属及其分配比例难以确定的问题。3、建立个人纳税信用制度，加强个人纳税信用的运用。将个人纳税状况作为个人信用状况的一个重要指标，使个人纳税状况和个人诸多方面利益挂钩，促使纳税人提升自身在社会交往、经营活动信用水平。建议通过法律的形式进一步明确完税证明的用途，强化完税证明办事前置功能，扩大完税证明的使用范围，如除强化完税证明作为个人办理子女出国留学、银行信贷、信用担保、购车、房屋贷款等事项的收入状况证明外，可将其作为意外伤害赔偿、国家赔偿、误工补助等个人收入补偿的计算依据，在涉及居民财产来源合法性诉讼中作为判断的参考依据等。（二）加强源泉控制，建立和完善个人收入控控体系1、规范支付方式，减少现金交易。要以金融企业为主体，采取措施，规范个人开户和支付办法。规定工资发放以及超过一定限额的收支划转只能通过银行转账，否则视为违法，给予相应的处罚，从而限制和减少现金支付的范围，压缩现金交易空间，从而使个人收入情况更为透明和可核查。2、建立个人银行收入监控系统。首先，以个人身份证号为唯一标识，为每个纳税人制定一个终生使用的专用号码，用于参加保险、银行存款等；其次，开发全国统一使用的全员全额管理软件，所有单位在支付个人收入时，都要将详细信息录入软件，并定期将个人收入信息报送主管税务机关；再次，建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台，实现一次查询就可掌握个人全部账户信息。3、建立统一税收管理信息系统。个人所得税制模式转换必然带来双向申报的扩展，自行综合申报的纳税人会越来越多。因此，开发基于同一平台，面向扣缴义务人和纳税人双重需要，覆盖税务登记、纳税申报、税款征收、资料存储、信息交叉比对等功能更强大的信息管理系统，成为迫在眉睫的任务。（三）优化征管模式，提升征管水平1、加强对高收入者个人所得监控。一是建立高收入个人财产档案，依托网络化建设和信息化，从金融机构、房产部门、车管等部门，全方位获悉个人总资产情况。对高收入个人设置税收警戒线。每年年度结束，结合其一年资产增减情况，推算出大概应缴纳的个人所得税税款数，设置税收警戒线，对缴纳个人所得税税款明显低于标准的，纳入个人所得税专项评估程序。2、对两处或两处以上所得高收入个人实行监控。地税部门一方面应强化代扣代缴方的责任，对每个扣缴义务人建立详尽的资料档案，另一方面应及时做到明细申报信息的比对，得到多处所得取得收入的准确信息。对未自行申报的，做好催报催缴，并做到工作常态化，严格执法。3、对外籍个人的个人所得