部门预算六大缺陷 十大漏斗.doc

在预算编制和执行中存在“六大”缺陷监督财政预算是人大的法定职责，也是人民行使管理国家社会事务权利的一种体现。然而，从各地财政预算审计的情况看，政府在预算编制和执行中存在“六大”缺陷，影响、制约了人大预算监督的质量和效果： 一是预算编制内容不完整。预算案未能覆盖全部政府收支，除了列入预算的收支之外，政府及其部门还有大量预算外，甚至制度外的收支，人代会审批预算的意义因此大打折扣。如某县农发基金自1997年设立至今，一直在“体外循环”，收入在预算外设立专户存储，支出则由县领导批条实现，且有数位领导有批条权，以致出现了对同一个项目多次重复付款的怪象。同时，资金的使用也不合理，2004年该县被挪作部门或单位办公经费的农发资金支出达31%，严重违背农发基金设立的初衷。 二是预算编制指标过粗。提交人代会的预算案通常由文字报告和数字表格两部分组成，表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。而财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目、节”。 由于预算案较为宏观、粗放，人大无法据此进行实质性审查。如某区2006年的预算案中，“其他及专项支出”一项金额达5657万元，但对这部分资金的来源、具体包括哪些项目、如何使用等情况缺乏相关的明细表和说明，人大监督流于形式亦不足为奇。 三是预算编制标准不科学、合理。因对各部门人员、事业发展情况不甚清楚，财政部门编制预算时，仍然习惯于在上一年预算基础上增增减减，小调大不动，加之各单位情况不断变化，使预算不合理、不科学问题更加突出。而人大由于缺乏熟悉财政知识的专业人员，对财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，2008年有哪些收支增减因素等问题，搞不懂、说不清、不会问，审批预算时只得“接受事实”，无法保证预算的科学性、合理性。审计抽查某区2005年部门人均经费最多的为5.6万元，是该区人均经费的3倍多。 四是“缺口预算”大量存在。预算法规定地方各级要按照“量入为出、收支平衡”的原则编制预算，不列赤字，但财政部门有足够的机会和途径避开法律限制，累积大量财政赤字。特别是一些财政困难的县区，预算编制之初就留下了不少硬缺口。如某县2006年，财力硬性缺口达17,300万元。为了满足法律要求的账面平衡，财政部门或采取结转下年支出的办法拖欠，或以寅吃卯粮的形式虚增收入，或将支出放在预算盘子外留待超收入增长返还再行消化处理等。而对于以上与预算法基本精神相背离的赤字预算或虚假平衡预算行为，人大一般很难防范。从一定意义上讲，这也是预算约束软化、人大监督未能到位的重要体现。 五是预算执行随意性大。审计发现，一些地方预算执行中科目之间的资金划转调剂使用，是普遍、经常和大量的。而财政部门认为，这并非预算调整，不必经人大审查和批准。还有的地方在编制预算时，就留有相当数额的机动资金，用做政府领导下指示、开口子、批条子使用，造成各部门不在认真执行预算，改善预算管理上“下功夫”，而在打报告要指标，找领导追加预算上“动脑筋”，严重损害了预算的严肃性。审计抽查某县的9个预算单位，2006年年初预算指标为1795万元，年中执行时又追加了1150万元，占年初预算的64%，人大预算审批、预算约束已形同虚设。 六是部门预算批复过迟。预算法实施条例规定：“县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算”。但实际工作中，大部分或有相当部分财政部门无一能够在法定期限内批复部门预算，有的地方还会拖到四季度才将部门预算向下批复，致使预算执行部门无法安排调度资金，更无从向所属单位批复预算，既影响了部门事业的发展，也使财政预算执行失去了可靠的基础。 诚然，预算监督中还存在其他一些问题，但上述“六大”问题具有典型性、普遍性。对此，县级地方人大须高度重视，并通过完善制度、加强执法检查和自身建设等途径，监督政府认真研究解决，以促进依法理财、依法治财水平的不断提高。 在执行财务预算制度中，为什么一些部门和企事业单位不断被审计出问题？预算管理在编报、批复、执行等环节中究竟存在什么样的体制性或者操作性漏斗？日前国家审计部门有关人士对此进行了较为详细的介绍。十大漏斗，值得关注。 漏斗一，臆造预算数据，虚报支出预算。 如某个项目决算时只是1000万元，但原来预算却编报了2000万元。从预算编报环节来看，类、款、项都很详尽，但与真实的决算一对照，臆造预算数据的问题就立即显现出来。这就反映出在核算编报的细化问题上必须把握住两个方面，一个是类、款、项的细化问题，二是项上数据是否科学和真实的问题。 臆造预算数据，虚报支出预算的原因是：我们目前的管理从一定程度上说还是粗放型的，粗放的惯性作用还没有得到根本克服，有些预算缺少科学依据，有的甚至是拍脑袋得出来的标准；还有一些单位和部门受小团体利益驱使，就是想在预算中埋一些机动资金，有意搞模糊数学。例如住房公积金是根据工资的一定比例提取的，很容易计算，但不少单位这个数字都出了偏差。有个单位几年累积下来竟然多提取了二三亿元。 漏斗二，编报不客观的收支平衡预算。 我国目前的预算大都是收减支等于零的预算。但事实上这种预算并不一定科学。如果一个单位完全依靠财政资金办事、吃饭，收减支等于零，不余也不缺从一般意义上来说是正常的。但是对于一个有自主收入，且是自主收入较多、财政拨款比较少的单位来说，为了不体现出有盈余，它会坚持编制收支平衡预算的规定，刻意加大支出预算的编制，结果是年终结余不断增加，脱离了预算控制。这种预算就编制得不科学，也不能称得上是平衡的预算。如在审计中就发现某个单位收入一年增加十亿元左右，几年间增加至七八十个亿，但仍在年年编制零结余预算。这就不正常了。 分析编报虚假收支平衡预算的情况，主要有两种：一是在收不抵支的情况下，有些单位会刻意多列收入，或刻意少列支出。这种问题形成的主要原因之一是有的实行责任制管理的单位，每年收入均达不到预期指标要求，只好做假账应付；另一种是收大于支的情况，这种情况比较普遍，编预算时刻意把收入预算编小。这样做的结果导致国家财政对预算单位的财力估算不准。 漏斗三，财政部门批复预算存在缺陷，特别是预算的编报和批复存在着缺乏健全的标准定额。 这不是谁的过错，因为目前我们国家处在一个经济快速增长的时期，物价指数、增长的基数都很难有精准的确定，制定定额标准实际上很困难。建立定额标准虽然较困难，但是还是可以建立起来的。如建设工程标准定额就相对较为健全，每一个地区都有工程定额，钢筋、水泥、红砖的价格和工时工资都有明确的定额。 漏斗四，本级向下属单位批复预算存在灰色区域。 比如某部给某一级预算单位已经批了一个总体预算，但一级单位向本级各部门和所属单位只批总预算的90%，余下的10%没有批。为什么会存在这类问题呢？有几种可能：一是上报预算的时候就留了余地、打了埋伏；二是可能发生了一些不可抗的因素；三是为了克扣皇粮。 比较普遍的还有超预算批复，原因之一是事前对该项目的调研不足，或者是项目运作过程中又添了一些零星的事项，把项目的规模扩大了，这时只能硬着头皮追加预算。原因之二就是搞钓鱼项目，本来项目要使用两个亿，就先报一个亿，等申报项目批准下来再说。 漏斗五，在预算执行中未执行项目支出预算。 第一种情况是部分项目单位完全不执行项目预算；第二种情况是在某一个项目中部分小项未执行；第三种情况是项目跨年度未作滚动管理；第四种情况是行政事业类项目调整为日常公用项目支出；第五种情况是行政事业类项目调整不报财政部门审批和备案。 漏斗六，在预算执行中超预算支出。 一是行政类项目超支，二是基本支出超支。项目支出超支的情况比较常见，主要表现为单个项目超支，所有项目总计保持与预算平衡，这也是不允许的。这种情况，从审计角度看，是一种支出不真实的表现：A超支，B结余，C结余，D超支，再相互抵补，然后体现总体收支平衡。谁相信这种偶合呢？这也是缺少对预算各项目的细化所导致的。基本支出超支，这种情况不算多，但是也在一定范围内存在。 漏斗七，在预算执行中留有大量结余。 这种情况在事业单位较为常见，特别是有自行组织收入的预算管理单位，年初预算是平衡的，但到年终有大量的结余留下来，预算与执行结果不一致。形成这种现象的原因是复杂的。表层的原因是预算编报与预算批复的过程（一级往二级批）留下的弊端。从深层次来看，原因之一是预算管理中体制和机制不健全；原因之二是对预算法的理解和执行不到位。关于预算法执行是财政部和审计署反复强调的问题，但时至今日还有不少违反预算法的现象。在法律与单位利益发生冲突的时候，价值取向偏离是形成问题的一个重要因素。 漏斗八，预算资金管理中的不规范因素。 预算资金管理中存在以下问题：第一，集中所属单位资金，不纳入预算管理，而用于发奖金、补贴等；第二，动用事业基金作对外投资，这种情况一般发生在二级单位；第三，把事业单位收入转入关联公司，目的是避免纳税，甚至进行舞弊；第四，当年列支下年支出；第五，上年的结余未纳入预算当中来；第六，对行政事业类的项目做比较大幅度的调整；第七，有广告收入的单位，对广告收入不做收入。 漏斗九，违规处理国有资产。 以下两种情况较为多见。一是一级单位拨款给二级单位，二级单位去参股、投资，最后把股权转让，而又未经过主管部门的批准。产生这类问题的原因就比较复杂。其中既有因为不了解相关法规之人，也有明知故犯之人。二是赞助费、广告、其他收入未列入预算管理，形成账外账、小金库，私存、私放、私花。 漏斗十，资金使用效益差，形成国有资产流失的合法渠道。 表现在投资亏损、或有损失。审计强调真实、合法、效益。以前真实、合法强调得比较多，效益强调得比较少，效益审计方面也缺少有效经验。但是今后要更加重视效益审计，也就是除了真实、合法审计以外，将注重审查资金使用有没有效益、有没有效果。必须引起注意的是，即使资金使用是真实合法的，但导致了重大的经济损失的时候，也可能要追究相关人的经济责任。 有关人士认为，存在以上问题的原因主要是三个方面:一是部门预算改革没有完全到位。一些部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理，使得年初预算难以细化到具体项目和单位，执行过程中随意性较大；二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额，一些资金的分配标准不统一、不透明，执行过程中监督检查不力。财政部门对各部门、各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格，缺乏深入调查和跟踪问责机制；三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强，制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。预算执行审计的根本目标，是促进科学编制预算，严格执行预算，增强预算的约束力。如报告中反映的财政部追加部门预算、部分年初预算资金未细化到具体单位和项目、预算中安排的下岗职工微利项目贷款贴息资金执行率低以及部分中央部门多报多领财政资金的问题，反映出预算编制不够科学和合理；财政部以前年度安排未用和结余的项目资金长期挂账、应缴未缴预算收入、在部门预算之外安排资金，发展改革委未报经批准调整概算、未严格执行基本建设程序，中央部门挤占挪用预算资金等问题，反映出预算执行不严格。报告中指出了这些问题的不良后果：“削弱了预算的约束力，不利于政府和人大对这部分资金的管理和监督”，“容易产生资金分配的随意性”，“影响了中央预算的完整性”，进而提出了“提高年初预算资金分配的到位率”、“按照批复的预算严格执行，增强预算的刚性约束”等建议。这样，反映问题、分析原因和提出建议的立足点比较高，有利于促进从根本上解决问题。预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计监督职能，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用，但随着我国财政体制改革的不断深入，地方预算执行审计的发展显得相对滞后，工作中还存在一些亟待解决的困难和问题上述问题的出现，究其原因主要是部分政策不完善、审计上下不联动、审计人员结构不合理和人员素质不齐，对此，提出以下建议：一、加强审计监督的宣传工作，积极争取地方领导的支持。预算执行审计是一项宏观性很强的审计工作，在指导思想上，应坚持服务于政府和人大的思想，树立大局意识，确保审计的重点是地方经济发展的热点问题。二、积极进行审前沟通、细化审计依据平时加强与财政部门的沟通，及时了解新制定的政策和各项规范性文件。三、增加审计调查深度和广度每年适当针对财政政策、财政资金运作机制，适度安排审计调查项目。四、加强上级审计机关的指导性工作、建立上下联动机制、增强审计结果的利用程度上级审计机关应及时总结各地方审计结果，并予以积极利用。同时上级审计机关应根据培训人员的实际情况交流学习，以加强培训课程的可操作性。五、建立健全跟踪整改责任主体加强地方人大跟踪整改并实行问责，明确规定不落实审计决定单位所要负的责任，更好地落实审计结论。六、建立审计长效机制、增加整体意识根据预算执行审计的内容确定外围审计单位，让预算执行审计和年度安排的审计工作相结合，实现资源共享，既可以避免不必要的重复检查，又可以提高审计工作效率，且要从宏观角度看待各类审计问题，特别是新政策的制定及落实情况，综合分析预算执行的总体情况。七、改善审计人员结构、加强学习培训，提高审计人员综合素质。一是针对经济体制改革的需要，引进部分财政和计算机业务人员，为更好的进行财政审计工作提供技术支持。二是对现有的审计人员实行系统性培训。三是对业务骨干实施重点培训，并抽调到其他地方审计机关学习，以加强经验交流。 为加强对我市部门预算执行、资金拨付及使用等过程的监控，提高财政资金的使用效益，进一步促进预算管理的公平、透明与规范，提高部门预算编制与执行的质量，近期，杭州市财政局财政监督检查局对市规划局、市民政局和市经委等三个部门的33家单位2003年部门预算执行情况进行了监督检查，并对2003年部门预算编制情况进行了跟踪。 检查表明，各单位基本能围绕本部门（单位）2003年度的工作任务，根据本系统的实际情况和工作职责，制订有关的内控制度和财务管理规章，项目管理也较规范。但通过检查，部分单位在部门预算编制、执行以及财务收支、会计核算中也存在一些问题： 1、预算编制方面：个别单位未按实际人数编制支出预算；部分收支未纳入部门预算；部分项目预算编制依据不规范，且项目预算编制过粗，不符合专项经费预算的编制要求；部分收入未纳入财政专户管理。 2、预算执行方面：部分单位专项经费未按规定上缴市财政；专项业务费未按规定用途使用；部分项目预算未及时实施，检查中发现某些单位的项目经费使用很少，或者有些项目没有实施，造成资金的闲置浪费；部分项目超预算支出；财政性结余资金管理不规范，科目的使用不正确；其他收入未作收入反映，有的单位将其他收入计入 “预收账款”科目处理，有的计入“其他应付款”或“其他应收款”科目反映。 针对发现的问题，根据有关法规，我局提出了相应的整改意见,并对预算管理提出以下意见： 1、要加大管理力度，确保部门预算编制的完整性和合规性。各单位要真实、完整地反映单位收入和支出，对各项收入、支出预算的编制做到不重复不遗漏。加强对有关编制基础信息的管理力度，如实反映单位人、财、物等基本情况，使基础数据真实、准确、可靠。加强对申报项目的可行性及所需费用的考察和管理，提高资金使用效率，防止专项资金的大面积结余。 2、严格预算管理，维护部门预算执行的严肃性。各单位应严格按照财政部门的批复，按规定项目和渠道执行支出预算，不得随意变更支出内容，确保项目资金专款专用，以维护部门预算执行的严肃性。 3、进一步加强单位财务管理，保证资金的安全、完整。各部门（单位）要根据行政单位财务规则和事业单位财务规则的有关规定进行核算和管理，及时对各种往来款项进行清理、结算，以保证资金的及时周转和安全、完整，避免资金的积压、呆滞。 4、进一步加强单位财务决算审核，保证财务决算报表数据的真实、完整、准确。各单位要根据已制订的各项财务规章制度的有关规定，对年度决算数据、预算执行情况进行认真审核和分析，并严格按照行政事业单位财务决算的有关专项经费结余处理的规定上缴财政专项经费结余。一、部门预算编制中存在的主要问题 部门预算是非常科学精密的预算管理方式, 特别是在实行政府收支科目分类改革后, 更彰显了部门预算的科学和规范。但在编制过程中还是存在一些问题, 主要体现在: 1. 约束力不强, 部门预算编制数与实际执行数相差太大。部门预算编制数与实际执行数的差距是在财政工作中普遍存在的一种现象。预算定额是根据各项事业发展及当年的财力来安排的, 尤其是受财力制约, 定额很保守, 只是满足其最基本需求。而在实际工作中, 由于预算单位的公用经费较低, 很难满足业务需求, 因此, 在执行中需要追加的项目较多。追加的因素也呈多元化趋势, 有政策性因素, 有根据财力变化进行的调整, 同时还存在人为因素。 2. 预算定额过多过杂, 有的偏离实际需要。预算定额是编制预算的主要依据, 在确定定额时, 不仅要考虑保障机关事业单位的正常运转, 而且还要考虑法定支出的增长比例以及本级财政的承受能力, 这就造成需求和供给之间的差距。目前, 各项事业快速发展,资金需求量很大, 行政成本在不断加大, 刚性支出有增无减, 与此相比, 基层财力的增加则相对滞后。这些都无疑增加了预算定额的确定难度。 3. 苦乐不均的现象难以改变。实行综合预算的一个重要目的是要解决各行业和各单位之间的苦乐不均问题, 取消预算内外之分, 把所有政府性资金统一规范管理。但非税收入有其特殊的一面,把它和财力资金等同管理还需要做许多工作。非税收入的弹性较大, 而且时刻面临着政策的变化, 一刀切的管理模式难免会顾此失彼。所以, 只能根据每个单位的收费情况确定一个财政和单位都可以接受的基数。这样,必然会造成有能力的单位可以轻松获得财政的分成收入, 而收入困难的单位就是使出浑身解数也难以维持, 苦乐不均的现象难以改变。 二、改进部门预算编制方法 实行部门预算是财政改革的方向, 也会逐步带来好的效果。在宏观调控环境越来越好的情况下,部门预算会越走越好, 它会使财政资金的使用更公正、更透明、更科学合理、更有效。当前, 部门预算编制在以下几个方面仍需改进。 1. 建立部门预算编制和管理的分离机制。从目前情况看, 财政部门是部门预算的编制者, 也是部门预算的执行者, 这种体制很不利于部门预算的管理, 也会影响预算的约束力。如果编制和执行分开,就会大大改变这种随意性。笔者认为, 各级人大应该在部门预算管理上发挥更大作用。这样做有几个好处: 一是可以提高人大的权威, 使其真正成为权力主体, 编制部门预算就是这种权力的最好体现。二是有利于加强人大对财政工作的监督, 认识到财政工作的细节,使监督更加有的放矢。三是通过互相制约、互相监督, 可以增加部门预算的透明度, 使部门预算更加科学公正。四是可以缓解财政部门的压力。在财力比较吃紧的地区, 财政部门面临的压力很大, 各种矛盾都集中在财政部门。有了人大的参与, 就可以有效地缓解这种压力。五是有利于依法行政。人大负责监督编制的部门预算具有法律约束力, 财政部门作为执行机关必须要按其标准严格执行, 这是依法行政的最好体现。 2. 建立财政为主、单位为辅的编制流程。在目前的体制下, 要改进编制方法, 财政部门要发挥更大的主导作用。两上两下的模式在实际工作中意义不大。必须建立以财政为主、单位为辅的工作模式。财政部门依据财力水平来制定定额标准, 并且依据这个标准来完成部门预算。因此, 财政部门在布置部门预算时就要拿出分档定额, 各预算单位依据自己的定额标准来编制本单位的年度预算。 3. 简化定额, 体现单位的各自特点。财政部门要切实改变不考虑每个单位业务特点的统一模式, 最大限度简化定额, 给每个单位一定的空间。在财政专管员和单位财务人员测算出该单位公用经费总数后, 要按分类科目填列财政认可的公用经费总额, 财政部门不再限定每个项目的定额, 各单位可依据自己的业务特点安排本单位的经费, 财政只控制总额。这样既可以控制部门预算的总体规模, 也节省了大量的人力物力, 使每个单位有一定的灵活性, 财政部门才可以真正成为部门预算编制的主体。 4. 合理确定编制时间, 提高工作效率。目前, 我们每年从7、8 月开始编制下个年度的部门预算, 到来年的3、4 月份下达, 时间太长, 效率不高。几年来的实践证明, 经过大半年的艰苦工作, 部门预算到最后下达时已经和当初编制的部门预算数相差较大。当然, 造成这种结果的原因是多方面的。所以,不能急于编制没有依据的部门预算, 在很多政策、增支因素未定的情况下编制的预算是没有意义的。笔者认为, 每年的12 月初是编制预算的最佳时间,因为全年的人员工资基数和实际执行数已成定局,下个年度的财力状况也大致明晰, 在这个时间编制的部门预算也最贴近实际。 5. 建立必要的公示制度。为增加财政工作的透明度, 遏制冒领财政资金的行为, 财政部门要对一些敏感的问题, 如单位人员构成、级别( 职称) 、住房面积、因配偶原因需要本单位支付费用的等一些需要财政负担经费的情况, 要在该单位进行公示。这样做的好处是保证财政资金分配的公平和公正, 也是接受社会监督, 杜绝虚报冒领财政资金行为。 6. 加强宣传, 强化监督, 树立执法新形象。财政部门不仅担负着为人民当家理财的重任, 而且还拥有维护财经纪律的特殊职能。在日常的工作中, 我们通常重视前者, 在财力十分紧张的情况下千方百计筹措资金, 为各项事业的发展做出了有目共睹的贡献。而对于维护财经纪律这项职能, 却常常被忽视。因此, 财政部门要加大这方面职能的宣传力度,这同时也是社会的需要。笔者认为, 要在以下两个方面加强工作: 一是要把财政执法工作写进政府预算报告, 作为一个重要内容向人代会报告, 每年监督检查的成绩都要在报告中体现; 二是要通过媒体宣传监督检查工作, 并及时曝光一些典型案件, 扩大财政部门的影响力。这样, 才能树立财政部门的执法新形象。2004年5月下旬，市人大常委会预算工作委员会在市财政部门的配合下，对市人事局、市计划生育委员会2003年部门预算管理和执行情况进行了调研，调研采取听、看、座谈的方式进行，现将基本情况综合如下：一、预算管理和执行方面的基本情况在预算管理方面，两部门各有特色，综合起来有以下几点：一是坚持部门预算集中统一管理。两部门都将部门所属二级单位的财务集中统一管理，集中财力办大事。市人事局近几年集中全局财力偿还了历年基建欠款的绝大部分。市计生委集中财力重点向基层计生部门倾斜，效果都非常明显。二是清理收费项目，降低收费标准，坚持预算外资金纳入专户管理，严格收支两条线。市人事局在清理收费项目上将原来的30多个，减至19个，预算外收入2002年减少85万元，2003年减少135万元，今年预计减少50至80万元。市计生委将外来人口计生管理的收费项目和标准进行了清理和精减，预算外收入逐年呈下降趋势。同时两部门坚持一个窗口对外收费，预算外收入全部进入专户管理。三是坚持民主理财、财务收支透明公开。两部门都坚持每季向主任（局长）办公会议和科室报告和通报财务收支情况。市计生委还坚持每季对科室财务制度执行情况进行点评。在支出管理上，除坚持审批一支笔，明确审批权限外，还对招待费实行定额标准管理。在支出审签上严格实行报批制和报帐单据领导汇签制，有效地杜绝了不合理的开支。同时，市人事局还将机关司机和保卫职位面向社会公开招聘，减少了机关支出成本。四是领导重视，特别是一把手率先垂范。两部门的一把手都不亲自分管财务，并严格遵守财经纪律。在预算执行方面，两部门都基本坚持了量入而出，收支平衡的原则。市人事局总收入完成年初预算的87.8%，总支出完成年初预算的90.6%。其中人员经费支出完成年初预算108.6%，公用经费支出完成年初预算的1.08倍。市计生委总收入完成年初预算96.3%，总支出完成年初预算的96.6%，其中人员经费支出完成年初预算93.0%，公用经费（含专款支出）完成年初预算的126.8%。二、存在的主要问题和建议1.部门预算的编制有待进一步完善和加强。一是财政部门在编制部门预算时，对每个部门的收入，特别是预算外收入和其他收入调查摸底不实，造成预、决算差距较大，预算缺乏约束力度。二是在预算的编制上未采取严格的“两上两下”制度，而是按上年的决算数加增长编制而成。三是公用经费支出标准偏低，造成预算低标准、决算高支出。2.预算外收支两条线监管有待强化。个别预算外收入未纳入预算管理，造成年初预算不实。3.因多种原因，造成部分专项资金存在着不同程度地被挤占挪用。针对上述问题，我们建议：1.强化部门预算编制的完整性、科学性和规范性。一是要进一步加大预算外收支两条线的监管力度，所有预算外收入都必须进专户，严禁体外循环。二是严格实行部门预算编制“两上两下”制度，完善和改进编制方法。三是实事求是地修定有关支出标准，特别是公用经费支出标准，使其更符合实际。2.进一步强化对专项经费，特别是本级财政专项支出监管力度，发挥财政资金使用效益。3.强化部门决算的合法性和真实性，严格决算制度。安徽省本级2004年度2005-06-1805:47:34预算执行和其他财政收支审计报告2005年6月16日，安徽省审计厅厅长桂建平受省人民政府委托，在省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议上，报告了2004年度省级预算执行和其他财政收支审计工作。省审计厅今年1月至4月审计了2004年度省级预算和9个部门预算执行情况，去年还组织开展了全省2003年度国有土地使用权出让金征管使用及国土资源部门财务收支审计调查、治淮项目和资金审计调查、城镇职工基本医疗保险基金审计、淮河流域行蓄洪区运用补偿资金审计。一、2004年度省级预算执行方面审计结果表明，2004年在省委、省政府的坚强领导下，财政等各有关部门认真落实省十届人大二次会议通过的各项决议，狠抓增收节支，推进财政改革。财政收入快速增长，收入结构进一步优化。省级法定支出增长明显，“三农”等方面的投入进一步加大。财政体制改革稳步推进，省级预算管理逐步规范，部门预算编制质量进一步提高，综合预算管理力度进一步增强，省直各部门财政财务管理制度逐步健全。完成了年初法定预算所确定的各项收支任务，为促进我省经济和社会事业发展发挥了积极作用。总的来说，2004年省级预算执行结果是好的，各部门预算执行情况也基本正常。但是仍然存在预算执行不够规范，滞留、挤占专项资金，以及设置账外账等问题。部分省级收入预算编制不够准确，年终执行结果与年初预算数相差较大，如耕地占用税收入年初预算为4000万元，全年实际实现收入35661万元。一些项目支出如部分基本建设资金、企业挖潜改造资金、科技三项费等年初预算未能细化。有关税收减免、税款缓征的审批权限下放不够规范，有些减免事项执行政策不够严格。少数单位上年结余未纳入预算，一些预算资金未能及时拨付，收支两条线及政府采购政策执行不够严格。少数单位将取得的收入挂账，或直接冲减支出，购建的固定资产长时间不入账，一些往来款项长时间得不到清理。个别单位财务统管不够到位，部分收支没有纳入单位财务统一核算。一些专项资金未能做到专款专用，存在挤占现象。二、全省2003年度国有土地使用权出让金征管使用及国土资源部门财务收支方面审计调查表明，近年来随着国家对国土资源宏观调控的进一步加强，市县政府依法管理土地的意识有所增强，国有土地有形交易市场开始建立，政府土地收益逐年增加，土地出让金征管使用制度建设取得了一定进展，国土资源部门财务管理逐步完善。但仍然存在一些问题，需要进一步规范和加强管理。1、欠收土地出让金。黄山市2003年度挂牌出让9宗土地，合同出让金总额1.51亿元，按照协议，开发商应缴纳土地出让金1.08亿元，当年实际收到土地出让金5524.8万元。滁州市政府批准天大集团等4家企业缓交土地出让金1137.65万元。2、低价协议出让国有土地使用权和减免地价。2000年8月，临泉县一私营企业以建星级宾馆游园度假村为名，要求使用1997年县委办等部门征用的4宗共18亩土地，2002年10月该企业在缴纳50万元土地出让金后，获得了4宗土地的使用权，少交土地收益409.33万元。来安县出让滁州金弘安米业有限公司工业用地19.7亩，该宗地评估地价为39.32万元，应收土地出让金15.73万元，但实际仅收到0.5万元。3、土地出让金征管不够规范一是多头征收。一些地方各类园区、建设投资公司及乡镇违反规定收取土地出让金。长丰县双墩、双凤、三十头等4个工业园区2003年自行收取土地出让金20661.5万元，其中已自行安排支出15063.5万元。二是以实物等抵收。濉溪县国土局2003年度以商品住宅和门面房分别抵收县金属公司、粮食局土地出让金16.7万元、26.4万元，且抵收土地出让金的商品住宅和门面房至审计时仍未入账。4、挤占专项资金。六安市裕安区国土资源局将土地开垦费、征地管理费等共27.66万元转入六安市国土资源局后，该局又分两次将此款转回到裕安区国土资源局工会。太和县国土资源局2002年至2003年收取的305.19万元土地开垦费和复垦费，上交县财政后，未用于土地开发整理和复垦。5、一些地方国土资源部门财务管理不够规范（1）未严格执行“收支两条线”规定。淮南市国土资源局收取的矿产资源补偿费、采矿权有偿使用费有305.67万元未解缴财政。怀远县矿管办2003年收取采矿权登记费等共计109.52万元，仅解缴2.5万元，直接坐支107.02万元。（2）部分支出控制不够严格。马鞍山市花山区国土资源局将市土地发展中心汇入的土地补偿款10万元，连同本局其它资金35万元另开户存储，到审计时，已从中开支招待费14.11万元，发放奖金补助14.5万元。休宁县国土局自2002年6月至2003年7月，用外购收据收取房屋租金和捐赠款4.48万元未入账。宿松、岳西等国土资源局违规发放奖金补贴、公费着装支出36.8万元。三、全省治淮项目和资金管理使用方面去年，省审计厅对全省55个治淮建设项目和资金开展了审计调查，概算总投资423184万元。审计调查表明，全省各级政府和有关部门高度重视治淮建设，注重加强项目管理和资金使用的监督，在推行项目法人制、招投标制和强化财务管理、加强质量控制等方面做了富有成效的工作。全省治淮项目建设和管理逐渐步入制度化、规范化轨道。但也存在一些不容忽视的问题，应在今后的工作中加以改进。1、部分项目执行招投标制度不够严格（1）部分项目勘测、设计未实行招投标。审计调查的治淮项目中，一部分项目勘测、设计未按规定招投标，而是由水利主管部门指定所属设计单位承担，未招标的合同金额共计9633万元。有些项目未签订设计合同，仅以批复概算中勘测设计费作为设计合同金额。（2）部分项目施工、监理招投标不够规范。一是资质把关不够严格。如六安市城西湖蓄洪大堤加固工程，中标单位霍邱县长淮工程机械施工总公司不具备水利水电施工资质。二是少数项目施工、监理未实行公开招投标。如奎濉河近期治理工程监理和一期、二期土方工程均未进行招投标。三是个别项目招投标不够规范。如荆山湖复堤工程未经批准自行组织招标，部分施工标段投标单位只有两个。2、一些单位存在不合规“劳务协作”现象。有些中标单位采取所谓“劳务协作”方式，将主体工程交给既没有营业执照也没有劳务分包资质的个体施工队。如濛洼蓄洪区堤防加固工程曹集西保庄圩、段台保庄圩项目施工中标单位北京京水建设工程公司和省水利开发股份公司，将土方挖、运、平、修路、回填碾压、清表、修坡等工作内容交给不具备资质的个人施工队。淮南市行蓄洪区堵口复堤项目的两个标段被转包给不具备资质的个体承包商，两个标段由挂靠中标施工单位的个体承包商施工，且上百万工程款由中标施工单位以现金方式支付给个体承包商。3、少数项目征地拆迁补偿未能及时兑现和存在被侵占现象。如濛洼防汛交通桥工程投入使用后，直至2005年3月才将概算计列的31.01万元征地拆迁费拨付地方政府，乡镇利用自有资金仅向农民发放3.9万元青苗补偿，农户拆迁未按时获得补偿。宿州市奎濉河近期治理项目下拨的拆迁补偿费被泗县、灵璧等县所属乡（镇）、村违规截留、转移、使用53.78万元。四、2003年全省城镇职工基本医疗保险基金管理使用方面全省城镇职工基本医疗保险制度于1999年全面启动后，各有关部门在抓好医保扩面征缴、加强医疗保险缴费基数审核、加强对定点医疗机构监管、完善医保政策法规等方面做了大量工作，为维护社会稳定、服务地方经济建设起到了积极作用。2003年医疗保险基金收入总额183090.06万元，支出总额125693.3万元。审计结果表明，全省基本医疗保险基金收支情况基本真实、合规，但在基金的征缴管理和使用方面还存在一些困难和问题。1、医疗保险没有做到应保尽保，基金收入不够完整（1）医疗保险覆盖面较窄。2003年末，全省平均覆盖率为76.90%，有的地区不足30%，如五河县参保比例仅为24.70%。大部分地区参保主体是机关、事业单位和国有企业，而属地管理的部分中央、省属单位，集体企业以及国企改制后国家不占控股地位的公司参保率低，私营企业多数未参保。个体工商户以及自由职业者、失业人员等灵活就业者参保较少。（2）缴费基数不实。一是部分地区未能严格执行缴费基数核定标准并及时调整。如蚌埠市2003年除市级行政事业单位和少部分企业的缴费基数随其工资总额的调整而调增外，其余大部分企业包括三县所有参保单位和个人的缴费仍以2001年工资总额为基数，没有及时调整。二是部分参保单位未能严格按照规定的工资总额构成和上年实际发放的职工工资总额计算缴纳当年医疗保险费，少报、瞒报缴费基数。合肥市审计调查的12户参保单位，普遍未将加班工资、奖金、补贴等计入工资总额，均没有足额计缴医疗保险费。（3）医疗保险存在欠费现象。一是部分主要依靠财政供给的单位不能足额缴纳医保费。阜阳全市综合缴费比例为60%，除阜阳市直、太和、临泉较好外，其他六个县市区缴费比例较低，大都不足50%，界首、阜南更是低于20%。而乡镇虽然医保覆盖面大，但缴费比例低、征缴率低，欠费更为严重。2003年芜湖县乡镇欠缴基本医疗保险基金145.16万元，占全县基本医疗保险费收入的26%。二是部分经济状况较好的单位自行停保。自2000年以来，在省医保中心已办理参保缴费登记的机关事业单位中，已有10户单位共5366人先后中断了缴费。三是困难企业医保常常处于时停时保的状态，不能按时缴费。蚌埠市级2003年末累计欠费8083万元，其中破产企业趸缴款欠费高达7981万元。2、挤占基本医疗保险基金。这次审计，共查出12个市存在挤占医保基金现象，金额为5333.2万元。主要是财政用于平衡预算、违规出借基金、原公费医疗欠款和离休伤残军人医疗费超支等占用以及超范围列支医保基金问题。3、部分地方仍未严格实行收支两条线管理。黄山市屯溪区医保中心将自行收取的改制企业、军转干人员医保费共计521.34万元，在其基本账户上单独核算，未纳入财政专户。4、部分定点医院、药店存在违规行为。宿州市埇桥区对3家定点医院进行调查发现，均存在违规收费现象，主要是巧立名目，自行收取入院、出院处置费，提高护理费标准等。泗县多家定点医院套取医保基金，已立案审理。阜阳市中心大药房多次被发现在其店面内违规使用医保卡出售生活用品，现已受到查处。安庆、蚌埠、芜湖等地发现大额处方、参保人员不需持处方即可在定点药店刷卡购买药品或购买非医保药品、处方上无医师签章等现象。五、2003年度淮河流域行蓄洪区运用补偿资金管理使用方面2003年淮河流域洪灾发生后，财政部批复安徽省行蓄洪区运用补偿资金55731万元。从审计情况来看，沿淮各市县对行蓄洪区运用补偿资金的管理发放工作非常重视，做到了补偿资金财政专户管理、封闭运行、银行直接发放到户。但在个别地方仍然存在管理不够严格、发放程序不够规范等问题。1、虚报冒领行蓄洪区运用补偿资金137.18万元。其中：阜南县77.38万元，淮南市潘集区、田家庵区43.89万元，六安市裕安区11.61万元，霍邱县4.3万元。如阜南县王家坝镇唐庄村、分洪村虚报农作物面积，冒领补偿资金8.87万元，六安市裕安区固镇镇苏小店村虚报冒领补偿资金9.51万元，淮南市田家庵区安成镇石头埠村村干部利用职务之便，虚报鱼塘养殖面积，骗取补偿资金6.96万元。2、超范围申报行蓄洪区运用补偿资金。全椒县武岗镇大冯村、谷费村五个村民组纳税土地面积442.17亩，申报损失补偿时，重新测量实际耕地面积为1082.07亩，并据此申报损失补偿，与计税土地面积相差639.9亩，超范围获取补偿金30余万元。3、平均分配转移补助资金，改变补偿对象，扩大补偿范围。凤阳县板桥镇山许村人口虽转移，但未蓄滞洪。按规定标准（357元9人），该村（157户785人）应享受转移补偿资金28.03万元。审计发现，该村违反发放程序，补偿金由村委会直接领回或从部分已领取补偿的农户手中收回，再按实际人口，以每人142.8元平均发放，结余3.07万元上缴板桥镇财政所。4、趁发放补偿金之机搭车清欠、收费47.05万元。怀远县、五河县、淮南市潘集区、阜南县一些乡村搞搭车收费，个别村干部甚至索要村民证件代领补偿金，或趁机扣留欠款。怀远县常坟村从补偿金中收取村民欠款5.53万元；淮南市潘集区陈郢村代扣农业税、其他欠费7.96万元；阜南县老观乡、王家坝镇通过不还欠款就不给申报或不发补偿金等手段，收取村民承包费等33.44万元。审计发现的上述问题，有的是由于历史原因形成的，有的是由于当前有关制度不够完善所导致的，也有的是由于部分单位财经法纪意识比较淡薄、内控制度不够健全所造成的。这次本级预算执行审计实施工作结束后，省审计厅按照审计工作程序分别向省直有关部门书面征求意见。目前，省审计厅正在根据各部门反馈意见，拟定审计建议书及审计决定，对审计发现的问题依法作出处理和纠正