德国金融监管经验.docx

鉴德国金融监管经验 完善我国金融监管体系赴德国开展金融财务监管培训的报告 一、德国金融体系概况（一）德国金融体系的特征以银行为主导的金融体系。现代德国发达的银行业和完善的金融制度，经历了一个以银行制度为主要内容的演变过程。发展至今，德国金融体系最大的特点是以综合性银行为主体，其他多种金融机构并存。这种以银行为主导的金融体系的具体特征表现为：一是银行贷款在公司负债中占较大比例。德国公司的资金一般来源于货币市场证券、债券、股票、其他股权、银行贷款、养老金债务及对其他金融机构负债，其中，银行贷款所占比重一直保持在30以上，除了1999年至2001年“股票泡沫”年份的大部分时间，银行贷款都是德国公司最重要的融资手段。二是股票市场的规模相对较小，且流动性相对不高。与发达的银行系统相对应，德国的股票市场是OECD成员国中最不发达的之一。尤其是20世纪90年代中以前，在德国股票交易所挂牌的公司数量很少，IPO数量也较少。以1991年为例，19家公司在德国上市，而英国这一数字为116，美国为663。20世纪90年代之前，德国的股票市场市值与GDP之比仅为0.2左右。之后德国股票市场市值虽然有所提高，但仍然非常有限，2003年以来这一比例基本维持在0.4左右。相比之下，美国、法国这一比例都高于德国，分别达到1.2和0.7。可见，股票融资在德国金融体系融资渠道的重要程度相对较小。三是很大一部分家庭资产以银行存款的形式存在。德国家庭新增储蓄一般投向是现金和银行存款、债券、股票、共同基金和保险。在“股票泡沫”膨胀时期，人们将以前用现金和银行存款形式保值的资金投到了股票市场。然而2001年至2002年的泡沫破灭时期，人们从股票市场抽回大量资金，重新投入了现金和银行存款账户。2002年底，德国家庭新增存储表现为现金和银行存款的比例甚至高达79。四是金融体系的债务集中分布在银行业。2002年末德国金融体系内有约73%的负债归在银行系统，仅仅比1991年末减少了4个百分点。虽然这一比率在“股票泡沫”年份降到了70%左右，但2005年又逼近75。同时，保险业承担的负债占金融体系债务的比重一直稳定在18左右，而在其他金融机构承担负债所占比重基本在10以下。（二）德国银行体系的基本情况。1、德国银行体系的构成。德国的银行按照从事的业务种类，分为全能银行和专业银行。由于德国实行混业经营政策，故全能银行除可以从事典型的银行业务，如存款、贷款、电子银行业务等外，还可以经营有价证券、客户理财以及保险等业务。全能银行又可以分成商业银行、储蓄银行和合作银行三大类。商业银行包括大银行、地区性银行和其它商业银行、外国银行分行以及私人银行等。大银行的特点是设施完备、业务量大，并有遍布全球的分支机构，如德意志银行、德国商业银行和德累斯顿银行；地区性银行和其它商业银行各自的规模、形式和业务不尽相同，有一些较大的地区性银行也在全国范围内开展业务，比如巴伐利亚统一抵押银行和西德意志州银行、巴登符腾堡州发展银行等。储蓄银行是由三级体系构成的：乡镇储蓄所、地区储蓄银行及汇划中心，还有德意志汇划中心银行。储蓄银行是公共法人的银行。储蓄银行最初的任务是针对中小客户的存贷款业务，但随着居民收入的提高和金融业的发展，储蓄银行也发展成了全能银行。合作银行原来由三级构成：初级信用合作社、地区信贷合作银行和全国性的德国合作银行。合作银行模式可以追溯到19世纪中期的农村信用合作银行及工商合作银行。合作银行业务活动的中心是促进其成员的经营活动，它主要为中小企业及建筑公司提供中长期贷款。同时，它也吸收储蓄存款。德国合作银行是公共法人性质的机构，也是全能银行。较之全能银行，德国专业银行只能从事其营业许可证所规定的特定金融业务，包括抵押按揭银行、基建信贷联合会、投资公司和德意志清算代理处以及其他具有特殊职能的银行。还有特殊职能银行，比如复兴信贷银行、出口信贷公司等。德国还有一些准银行机构的财务公司，比如保险公司、租赁公司、信用卡公司、投资顾问公司等；还有由非银行机构主办的提供融资服务的公司，如大汽车公司主办的汽车银行等。2、德国银行体系的基本特征。（1）银行及其分支机构的数量逐步下降，银行体系分散。截至2006年8月，德国有2062家银行，其中绝大多数是全能银行，业务范围较广。然而，这一数字是20世纪90年代早期的约一半。目前，德国银行数量下降的趋势仍在继续，虽然从2003年底之后下降幅度减小：2004年，德国银行的数量减少了89家，而在2003年减少了139家。德国国内的银行分支机构和办公网点的数目同样在20世纪90年代经历了大幅缩减。在过去的10年间，银行办公网点的总数减少了三分之一。相对应的，自2003年底开始，这一缩减趋势也有所减缓。随着德国银行业务的日趋国际化，直至2003年德国银行的国外分支都呈稳步上升趋势。这种趋势在2005年被逆转。大量银行战略上的重新定位以及对核心竞争力的更多关注使他们减少了在国外分支的一些业务这种现象多数出现在国外有大量分支的大银行身上。即使整合的趋势持续，和大多数国家相比，德国银行体系仍然高度分散。截至2004年底，5家最大的银行占全国银行业总资产的比例，德国仅为25%，与其他欧洲国家比相当低。在另一端，占全国银行业总资产75%的2000多家德国小银行的市场份额仅为20%。（2）银行的盈利点偏重于净利息收入。德国银行体系中，非营利性金融机构占很大的比例，以盈利为目的的银行资产只占所有银行资产的不到30%，它们包括大银行，一些小型全能银行、地区性银行和一些专门服务于富有客户的私人银行。储蓄银行等在法律上被要求支持地区发展，而胜过盈利。占银行资产总量略小于20%的合作银行多数将宗旨放在服务于其顾客和所有者，而不是谋求盈利。将德国所有银行计算在内，除了“股票泡沫”年份，银行的收入比较稳定，其中，净利息收入占到银行收入的70%以上，也保持比较稳定的状态。近些年来，德国银行的手续费收入占全部收入的比例有所增加，传统业务通过压缩成本取得了一些盈利空间，但与欧洲其他国家的银行相比，德国银行的盈利能力并不高。二、德国金融体系的监管架构德国是西方国家中银行监管制度较完善，监管效果较理想的国家之一。严格谨慎的金融监管，保证了德国金融业的稳定发展，避免了过度的价格竞争，也促进了市场经济的增长。（一）德国金融监管体制的演变。1961年联邦银行法实施之前，德国没有专门的金融监管机构，央行集货币政策与金融监管职能于一身。1961年在联邦银行法颁布的同时，成立了隶属财政部的银行监管局，负责对银行业的监管。2002年4月22日，统一金融服务监管法通过以后，在合并原来银行监督局（BAKred）、保险监督局（BAV）、证券监督局（BAWe）三家机构基础上，于5月1日正式组建成为联邦金融监管局（BAFin），负责统一监管约2700家银行、800家金融服务机构和超过700家的保险公司。德国坚决推进金融监管体制改革，有着独特的战略打算。主要有以下原因：一是适应混业经营和全能银行发展的监管需要。在德国，人们对银行、金融服务和保险业务整合金融产品的需求越来越大，使得金融机构不得不主动适应市场需求，建立跨行业的金融集团，以便于有效整合和设计金融产品。在银行、保险、证券业务融合程度越来越高的情况下，金融业对统一监管标准，改革德国分业监管的格局提出了要求。一个综合的权力机构和全方位的市场监管视野，使新的监管机构能更加有效地进行监管，从而维护德国金融的稳定。二是提高监管效率。成立统一的金融监管局负责监督全部市场参与者，新的组织框架更容易相互协调，更高效率的运用监管人员的知识和经验，对于交叉业务产品和金融集团的监管更加有效。而且，统一监管可以避免浪费时间，有效处理监管当局之间的协调问题，也可以改善监管服务，减轻金融机构负担，节约监管成本。三是提高金融国际竞争力。以往监管当局分离，三家监管部门加上联邦银行分别从自己的角度考虑银行、保险、证券业务的发展，而不能综合考虑金融业发展的需要及金融机构在国际金融市场的定位，对全能银行和金融集团的发展十分不利，德国金融业在与美、英、日等金融强国的竞争中处于不利地位。突出表现之一是其四大商业银行（德意志银行、裕宝银行、德累斯顿银行、德国商业银行）在全球的排名呈现下降趋势，银行业整体盈利水平低下，普遍低于英、美、法等国家。因此，德国金融监管局确定了首要目标是制定金融业整体发展规划，确保德国金融体系稳定和提高国际竞争力。（二）德国金融监管的主体联邦金融监管局。联邦金融监管局的地位及职责由联邦银行法、信贷法、证券账户管理法、联邦保险法等40余部法律赋予。总的来说，法律规定联邦金融监管局有权监管所有金融机构，包括银行、金融服务机构、保险公司等，并且可以依法对被监管对象进行处罚。2002年5月，联邦金融监管局脱离联邦财政部，成为一个独立的法人机构，收支完全独立，不受联邦财政预算的影响。其经费全部来源于监管对象的缴费，支出仅接受联邦审计院的审计监督，业务工作接受联邦财政部的督导。联邦金融监管局最高管理层为理事会，由财政部、司法部、内政部和银行、保险公司等机构的人员组成。理事会一年召开三次会议，主要讨论监管局的财务收支问题。联邦金融监管局内设三个专业管理部门及众多交叉业务管理部门，分别监管银行、保险、证券业务，并负责处理交叉领域的问题。其监管的目标是保证金融机构业务经营的合规性和安全性，防范金融风险，保证保险投资者和债权人的资产安全。其主要职责，一是参与相关法律、政策的制定，向联邦财政部提出金融监管的法律建议。二是负责市场准入，对境内新成立金融机构及增设机构进行资格审查，并发放经营许可证。三是检查金融机构的日常经营，对金融机构风险大的经营环节等进行审查，这种审查一般在委托社会审计机构审计的基础上进行。根据审查结果，联邦金融监管局可直接对发现的违规行为作出罚款、提出起诉、撤销董事会有责任成员的任职资格、吊销营业执照等处罚。联邦金融监管局目前拥有员工1400多名，办公地点分设在波恩和法兰克福，除此之外无任何分支机构。（三）其他金融监管机构。1、联邦银行。联邦银行和联邦金融监管局对银行业的监管既有明确分工，又有紧密合作。联邦银行法并没有赋予联邦银行对银行的监管职能，但根据信贷法的规定，联邦银行必须参与对银行的日常监管，如收集信息、分析财务报表、分析月度资产负债表、分析大型贷款报告等。联邦银行在德国9个州都有分支机构，利用自身网点优势负责每天向联邦金融监管局传送各银行集中的数据，为联邦金融监管局更好行使监管职能提供依据，但它并不直接参与监管工作，也不具有行政处罚权。如前所述，德国银行系统集中程度低，在各地都有很重要的银行。因此，在各州没有分支机构的联邦金融监管局很难开展日常监管工作，需要与联邦银行合作履行其监管职能。在监管职能上，联邦银行法对联邦银行和联邦金融监管局有一个明确的界定：主管权属于联邦金融监管局；在制定有关条规和做出重大决策（如对大银行业务的处理意见）之前，联邦金融监管局必须同联邦银行协商并取得一致认识；联邦银行必须对信用机构进行经常性的监督，并对信用机构的年报和其他报告进行分析：在联邦银行研究涉及联邦金融监管局业务事项时，联邦金融监管局局长有权参加联邦银行的理事会；联邦银行和联邦金融监管局共同合作，相互间信息共享，除涉及内部人事变动情况外的各类信息、数据互不保密。2、联邦审计院。联邦审计院作为最高政府审计机关依据有关法律规定，对金融机构经营状况的合法性、经济性和效益性进行审计。审计的出发点可能是出现的亏损、相关暗示（如在新闻界）、议院讨论的焦点问题或经济审计公司审计报告中引人注目的问题等。具体审计题目可能涉及金融机构领导层是否按规定进行了工作，是否在适当的时间经济而节约地承担了工作，是否合理地对组织结构和工作程序做出了规定。在审计实践中重点关注以下几个方面：一是年终决算方面的审计，二是从联邦预算和欧洲复兴计划中投入的公共资金的审计，三是组织结构和经营管理情况的审计。对金融机构的审计，政府审计改变了以前主要审计资产负债表、法律形式（是否为股份公司）、安全系数以及与客户的关系等，目前要了解金融机构的市场定位、市场机会、市场风险和未来发展的重点问题等。联邦审计院的审计结果要报告给金融机构的管理部门，并且作为提交给联邦议会、联邦参议院和联邦政府的年度报告的组成部分。3、社会审计机构（会计师事务所）。社会审计机构作为独立的监督机构，依据有关法律规定，对各类金融机构的经营和核算的真实性、合规性进行全面审计。目前，德国有2000多家社会审计机构，11500多名社会审计师（注册会计师）。受联邦金融监管局等部门的委托，或根据金融机构的特定需要依法对金融机构的合规性和风险管理的有效性进行审计。社会审计机构审计结束后不仅要将审计报告提交给被审计的金融机构，而且依据联邦银行法的规定，还应立即向联邦金融监管局和联邦银行提交。联邦金融监管局若对社会审计师查出的问题有疑问或认为查出的某些问题有必要进一步审查时，可派专员或委托年度财务报表审计以外的社会审计机构进行专项审计。对社会审计机构查实的结果，联邦金融监管局有权依法予以处理。社会审计的内容：一是财务报表的审计，法律要求对金融机构财务报表的审计必须在会计年度结束后的五个月内完成。二是证券业务审计，不仅要审计报表中所反映的证券保管业务，而且要对证券交易活动的合法、有效性进行审计。三是信贷业务审计，信贷业务作为金融机构的风险性业务，社会审计机构从数量和质量两个方面进行审计。四是企业组织形式和内控制度的审计，对金融机构组织形式是否健全、有效，风险提前发现的预警机制是否健全、有效进行审计，检查金融机构经营操作过程中有无风险隐患。五是特殊业务的审计，如德国法律对洗钱进行严加控制，社会审计机构要对金融机构反洗钱法等规定的执行情况进行审计。（四）德国财政部门在金融监管中的职责。联邦财政部作为主管联邦财政和税收政策的机构，是联邦政府最重要的部门之一。该部下设若干司，其中，金融政策、货币政策与贷款政策司主要有两项职责：一是主管对内对外的货币政策以及联邦政府的债务和资本市场政策。二是主管银行、股票市场和保险政策。德国在经济管理体制上采用中央集权模式，在联邦一级，财政部从业务上监督联邦金融监管局。联邦财政部对联邦金融监管局主要拥有三方面的权利，一是提名其主席。根据法律规定，联邦金融监管局的主席、副主席由联邦财政部提名，交由内阁审定，联邦总理任命。二是监督其经费运用及业务运转情况。联邦财政部通过派出人员联合发表意见来保证联邦金融监管局的工作符合自己的意图。联邦金融监管局理事会由21人组成，其中5名来自联邦财政部。三是向理事会提交金融监管方面的法规议案。由于联邦金融监管局无权制定监管法规，只能通过联邦财政部向议会提交法规议案。（五）德国地方财政部门对所在地金融机构的管理。在上述统一监管框架下，德国州及州以下政府的财政部门并不拥有对金融机构的监管职责。但是，由于地方政府一般通过财政部门向金融机构出资，以资产为纽带，财政部门与所在地金融机构还是存在一定的管理关系。德国储蓄银行中的地区储蓄银行和汇划中心银行（州立银行）分别由地区或市政府所拥有。如我们此行考察到的西德意志州银行就是德国北威州的州立银行。州政府并没有对州银行实施监管的部门，而主要是通过派出股东代表参与银行董事会发挥其影响，北威州的财政部部长就是西德意志州银行的董事之一，通过这种安排体现州政府与州银行的投资关系。州银行管理层定期向银行董事会、股东大会报告其财务情况，同时也向联邦金融监管局、联邦银行报送财务报表，但并不直接向州财政部汇报相关情况。再如，巴登符腾堡州发展银行承担州政府赋予的任务，帮助发展本州经济。该行的资金，一部分由州政府财政部注入，一部分向社会发行企业债券筹集，从资金关系看，几乎就是州财政部的下属单位。但在业务上，巴登符腾堡州发展银行仍主要接受联邦金融监管局和联邦银行的监管，只是在财务收支等方面通过州财政部定期向州政府报告情况，州财政部对州发展银行实行严格的经费控制。三、启示与建议（一）顺应形势发展的需要，积极探讨适合我国国情的金融监管模式。混业经营、全能银行已成为当今金融发展的趋势，世界各国都在对本国金融监管体制进行反思，很多国家纷纷从分业向统一监管模式转变。除德国外，英国、日本和韩国相继分别成立了金融服务局（FSA）、金融厅和金融监督委员会（FSC）等。比较德国金融体制特别是金融结构，与我国有很多相似之处，都是银行融资占绝对主导地位。因此，研究德国金融监管体制的发展变化对于探索我国金融监管体制的改革具有积极意义。从德国经验看，统一监管具有其明显优势，可以减少摩擦成本，降低信息采集成本，改善信息质量，获得规模效益，也可以减少多重监管制度对金融创新的阻碍，提高监管效率和金融竞争力。随着我国金融改革的深入以及对外开放步伐的加快，我国经济融入世界经济的程度越来越深，金融与外界的联系越来越紧密，金融业混业或综合经营之势日益明显。金融业混业经营有助于提高经营效率、管理水平和内部风险控制能力，同时也带来了跨市场、跨系统金融风险传递之隐患。目前，我国实行的是严格的分业监管模式，这种监管格局，有可能造成监管过度和监管资源的浪费。因此，改革现有的金融分业监管模式，建立跨市场、跨系统金融监管协调机制，不仅是加强监管，防范和化解跨市场、跨系统金融风险的客观要求。无论从国际金融发展大趋势，还是国内经济发展的小环境看，都必须抓紧研究统一监管模式管理我国金融业的操作性。（二）明确权责、加强协作，切实提高金融监管的效率。在德国，联邦银行、联邦金融监管局、联邦审计院以及其它机构各自作为金融监管体系的组成部分，其职责和定位都有相关的法律授权和明确的规定，有分工有合作，这既避免了职责交叉，减少了部门重叠带来的资源浪费，又防止了因职责划分不清晰所带来的部门间相互扯皮，提高了效率。在我国，监管职责划分不清、职能定位模糊的现象在金融监管领域还一定程度上存在。比如，目前我国对金融机构拥有监督检查权的部门非常多，既有银监会、证监会、保监会，又有财政部、审计署等，各个部门之间的监督检查范围并没有明确地划分，存在职责交叉；同时，部门间的协作相对较差，经常存在各部门同时对一个金融机构开展检查的情况，这既影响了金融机构业务的正常开展，又由于各部门都站在自己的角度采集信息，且相互间的监管信息互不联通，降低了监督检查效果。因此，建议通过进一步完善金融监管方面法规，明确界定现有各金融监管部门的职能，并通过建立跨部门的协调机制，加强部门间的协调和沟通，特别是监管信息的共享，力争做到职责明确，既避免监管真空，又避免监管重叠，提高金融行业监管的效率和力度。（三）利用社会力量，逐步引导社会审计机构参与对金融业的监管。德国金融业有较强的外部监管力量，有来自于政府部门的监管，也有来自社会的监督。德国的金融机构每年必须接受社会审计机构的审计，并且其审计报告直接作为联邦金融监管局评价金融机构的重要依据，这决定了社会审计在德国金融监管中扮演着重要角色。而在我国，由于监管和审计力量有限，目前我们还无法做到对所有金融机构每年都进行全面审计和检查，导致监管漏洞依然存在。同时，尽管近几年社会审计机构已经尝试进入金融领域，但是与政府监管部门和审计机关的沟通渠道还不畅通，相互之间的合作也刚刚起步，还没有成为我国金融监管体系的重要组成部分。因此，建议在加强管理、提高信用的前提下，将我国社会审计力量分阶段、有步骤地引入金融审计领域，把社会审计机构的参与作为加强对金融监管的有益补充，以增强我国金融领域的审计力度，提高监管效率。（四