第二讲__公共财政支出

第二讲公共财政支出 主要内容 一 公共财政支出概述二 购买性支出三 转移性支出 一 公共财政支出概述 什么是财政支出 也称政府支出或公共支出 指政府为履行职能而消耗的一切费用的总和 财政支出是政府活动的成本 考察意义财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济生活的范围 领域和力度 也反映财政在社会经济生活中的地位 一 财政支出的分类 1 按照职能类别经济建设职能经济建设费社会管理职能2 社会文教费3 国防费4 行政管理费5 其他支出 2 按照支出的影响 以财政支出是否与商品和服务相交换为标准 可将财政支出分为购买性支出与转移性支出两类 购买性支出是指政府向企业和个人购买产品和劳务支出 包括社会消费性支出 投资性支出等价交换体现的是政府的市场性再分配活动 转移性支出是政府调节收入分配的重要手段 直接表现为资金无偿的 单方面的转移 转移性支出包括社会保障支出 财政补贴 捐赠支出 债务利息支出等 体现的是政府的非市场性再分配活动 购买性支出和转移性支出的差异体现在以下方面 1 对生产 就业和收入分配的影响购买性支出 对生产 就业起直接影响 收入分配间接影响 转移性支出 对收入分配起直接影响 对生产 就业起间接影响 2 对政府的效益约束不一样购买性支出对政府预算是硬约束 而转移性支出是软约束 3 对微观经济主体的预算约束购买性支出对微观经济主体预算是硬约束 而转移性支出是软约束 由此可知 在财政支出总额中 购买性支出所占的比重越大 政府所配置的资源规模就大 财政活动对生产和就业的直接影响就越大 反之 转移性支出所占的比重越大 财政活动对收入分配的直接影响就越大 联系财政的职能来看 购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动 执行配置资源的职能较强 转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动 则执行收入分配的职能较强 下表表明了我国不同时期的财政支出按经济性质分类的情况 3 按照支出产生收益的时间 根据财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出 这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法 1 经常性支出 经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必须的支出 主要包括人员经费 公用经费及社会保障支出 特点是 它的消耗会使社会直接受益或当期受益 补偿方式应为税收 2 资本性支出 资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出这种支出的特点 他们的耗费的结果将形成一年以上的长期使用的固定资产 所形成的成果有一部分是当期受益 但更多的是在以后的较长时间内受益 资本性支出的补偿方式有两种 一是税收 二是国债 二 财政支出规模的发展规律 发达国家在早期的资本主义经济中 财政支出总额及其占GDP的比重都是比较小的 但是 随着资本主义基本矛盾的发展和激化 以及对外殖民掠夺 财政支出日益膨账 上个世纪30年代经济大危机以来 各国加强政府干预 财政支出迅速膨胀 另外 GDP的增长 筹措财政收入的措施的加强 以及增发公债作为弥补支出的手段成为可能 也从财源方面支持了财政支出的不断增长 20世纪50年代以来 主要发达国家财政支出的绝对额巨幅上升 而且社会保障等财政转移性支出增长迅速 如下表所示 表若干发达国家政府支出占GDP的比重 注 1990年数据 1999年数据 发展中国家发展中国家在经济发展过程中 同样出现了财政支出增长的情况 为了能够早日赶上发达国家 解决本国贫困问题 政府大量参与经济方面的建设 从而使政府的财政支出规模迅速扩张 特别是20世纪80年代以来 这种财政支出增长的态势更加明显 见表 尽管发展中国家的财政支出无论从绝对量还是从相对量来说都在增长 但与发达国家相比 发展中国家的支出增长主要集中在购买性支出方面 这与发达国家转移性支出增长更快是有区别的 几个发展中国家财政支出比率增长情况 结论 尽管有些国家在有的时期出现政府支出负增长的情况 但从长期和整体看 不管是发达国家还是发展中国家 政府支出的不断增长构成了发展的总趋势 我国财政支出的变化 1990 2005年 财政支出规模扩张的理论解释 政府活动扩张论偶然事件论经济发展阶段论公共选择增长论 上述每一理论都有其合理性 但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立影响 没有一种理论能够单独解释整个现象 现实中 影响财政支出规模的因素经济性因素影响财政支出的经济性因素主要指经济发展水平 经济体制 政府的干预政策 物价水平 征税能力等 政治性因素政治性因素对财政支出的影响主要体现在来两个方面 一是国家的政局是否稳定 二是政体结构的行政效率 社会性因素人口的素质和数量 教育 就业 医疗卫生 社会救济 社会保障 环境污染 城镇化等因素 都会在很大程度上影响财政支出的规模 增大财政支出的压力 财政支出增长的影响因素 如何控制财政支出扩张 控制财政支出规模的制度安排预算监管制度政府采购制度 预算监管制度财政预算是由政府编制 经立法机关审批 反映年度内财政收支状况的计划 预算原则完整性可靠性公开性年度性预算程序编制 审批 执行 决算 政府采购制度指政府以公开招投标方式 从国内外市场上购买商品和服务的行为 政府采购原则 公开 公平 公正政府采购程序确定采购需求选择采购方式审查供应商资格签订采购合同履行采购合同验收与结算 二 购买性支出 一 社会消费性支出 二 投资性支出 一 消费性支出 特点 社会消费性支出是国家执行政治职能和社会职能的保证 是非生产的消耗性支出 它的使用并不形成任何资产 它所提供的服务可以为全体社会公民共同享受 具有明显的外部效应 因此 在财政支出中 应该首先满足这些项目的必要支出 而且 随着经济的不断增长 政府还必须逐渐增加社会消费性支出 保证各项社会事业的不断发展 以促进经济社会的可持续发展 在国家财政支出项目中 属于社会消费性支出的有行政管理费 国防费 文教科学卫生事业费 工交商农等部门的事业费等支出 1 行政管理费 行政管理支出是财政用于国家各级权力机关 行政管理机构和外事机构行使其职能所需要的经费支出 它们向社会提供的是纯粹的公共产品 因而行政管理支出属于社会公共消费支出 行政管理支出按用途划分 分为人员经费和公用经费两部分行政管理支出是国家的一项基本支出 支出应该按照 保障供给 和 厉行节约 的原则来安排 我国行政管理费的过快增长 从纵向来看 我国行政管理费的过快增长 从横向来看 第一 政府机构过于庞大 1 政体结构 从中央到地方有四大班子 2 政府机构设置庞大 3 从官民比例来看汉朝 1 7934唐朝 1 3927 明朝 1 2299 清朝 1 911 建国初期 1 294 1978年 1 50 1997年 1 30 现在 1 26 日本官民比例为1 236 美国1987年官民比例为1 83 中国的官民比例为日本的近8倍 为美国的近3倍 臃肿的机构导致官僚主义与行政效率低下 我国行政管理费的过快增长 原因 第二 财政管理体制不完善 管理不统一 财政预算被分为预算内和预算外两块 管理乏力 支出约束不强 缺乏成本效益意识 财政资金使用的激励与约束机制不健全 管理不严 支出秩序混乱 公共财政 阳光财政政治程序的科学化和民主化立法控制 我国行政管理费的过快增长 控制 2 社会文教费 世界经济发展的历史证明 单纯依靠经济领域的活动来寻求经济的发展 是十分狭隘的 只有大力发展科 教 文 卫等事业 满足劳动者能力提高和精神文化生活等方面的要求 才能达到预期的目的 文教科学卫生支出属于社会公共消费支出 虽然这些财政资源没有直接投入物质财富的生产 但是 它对社会生产力的发展和再生产的正常运行有着十分积极的作用 第一 科学技术是第一生产力 是经济发展的重要推动力量 第二 教育是生产力发展的基础和源泉 第三 文化 医疗 卫生 广播 电视 体育等事业的发展 有利于提高劳动者的身体素质 丰富劳动者的精神生活 使他们能够有更加强健的体魄和饱满的精力投入每一天的工作 3 国防费 二 投资性支出 1 投资与经济增长乘数效应凯思斯认为 投资是经济增长的推动力 投资对于经济增长具有乘数效应 即投资会导致国民收入成倍的增长 加速原理加速原理说的是收入变化如何引起投资的变化 如果说乘数是表示投资增加会引起收入增加到什么程度的系数 那么 加速系数正好与之相面 它表示的是收入或消费增加会引起投资增加到什么程度的系数 在发展中国家 由于科学技术在经济发展中所起的作用还不大 所以 投资在经济增长中具有更大的作用 二 投资性支出 2 政府投资的影响因素一国社会总投资从宏观层次上可分为政府投资和私人投资 后者又包括企业 除国有外 个人投资 这两部分在社会总投资中所占的比重取决于两个因素 1 经济体制的差异 市场经济国家 政府投资所占比重小些 计划经济国家政府投资所占比重大些 2 经济发展阶段的差异 根据前述经济发展阶段理论 在经济发展初级阶段 财政投资较大 中等发展阶段 财政投资比重减少 成熟阶段略有上升 但基本稳定在一个标准上 因此 发展中国家像我们正处于工业化初期 政府投资所占比重要比发达国家大一些 因为市场的力量还不足以承担起全部或大部分社会投资 尤其是基础设施 基础产业 高风险产业 私人投资的特点 1 私人投资的盈利性 2 主要依靠自身积累的利润和社会筹资为投资提供资金 3 投资领域受到一定的限制 一般局限于投资规模较小 资金周转快 投资回收期较短的短期投资项目 政府投资的特点 一 政府投资的公共性和基础性 二 政府投资的开发性和战略性特点 三 政府投资的社会效益性 另外 由于我们是以生产资料公有制为基础的社会主义国家 政府肩负着对为数众多的国有企业的投资 但这只是作为资产所有者 一个理性投资者身份 而不是以社会管理者身份进行的投资 因此 这类投资遵循私人投资的资金运行模式 三 转移性支出 转移支出主要包括补助支出 捐赠支出和债务利息支出 从数额上看 补助支出占此类支出份额最大 从经济影响上看 也是补助支出最为重要 补助支出从其对市场相对价格结构影响来看可分为社会保障支出和财政补贴支出 一 社会保障支出概述 社会保障的概念 是国家向丧失劳动能力 失去就业机会以及遭到其它事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障 社会保障的特征 一 保障性 二 普遍性 三 公平性 四 鼓励性 五 互济性 六 储存性 社会保障的内容1 社会保险社会保险指的是由于国家依法强制实施 运用保险方式 对劳动者遭遇年老 疾病 失业 工伤等特定社会风险而暂时或永久失去工资收入的 提供一定程度的经济补偿 使他们仍能保证基本生活水平的一种制度 社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划 它要求受保人和其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用 同时政府在保险计划出现入不敷出时给予一定的补贴 社会保险是现代社会保障制度的核心内容 社会保险的主要内容 养老保险 失业保险 医疗保险 伤残保险 工伤保险等 社会保险不同于商业保险 它具有强制性 互济性 社会性和福利性等特点 2 社会救济社会救济是由国家和社会向因残疾 自然灾害或意外事件等不可抗拒的力量而使维系生命所需要的物质来源中断的那部分社会成员提供物质帮助的一种形式 社会救济的主要内容 对残疾公民提供的部分生活资助 对残废军人和军烈属的抚恤和照顾 对灾区和部分生活困难居民的资助等 与社会保险不同 社会救济具有两个显著特点 一是不以接受者预先支付一定费用作为受助前提 资金全部由政府财政拨款或由社会捐助 二是受益人的选择性 即只有经过一定形式的经济情况调查被证明符合救济条件的个人或家庭才能得到救济 3 社会福利社会福利资金大部分来源于国家预算拨款 社会福利是由国家 地方举办的以全社会成员为对象的福利事业 属于高层次的社会保障措施 社会福利的主要内容 老年人福利 儿童福利 残疾人福利 优抚安置 灾害救助 流浪乞讨人员救助 社会互助等社会救助 公积金制度 经济适用房制度 廉租房制度等住房保障制度 二 社会救济 1 农村的贫困状况及反贫困措施 图我国农村绝对贫困人口地区分布 2004年 农村的反贫困计划1978 1985年间 主要借助经济增长推进 1986年开始 中国政府实施农村反贫困计划扶贫贷款发展资金以工代赈 2 城市的贫困状况与反贫困措施城市贫困问题的大量出现直到1990年代初期 城镇贫困的严重性都远远小于农村 1994年以后 国有部门的大幅缩减 导致大规模的城镇失业问题 中国城镇贫困人口规模按亚行专家组 2001 估计采用人均收入贫困指标 1998年城镇贫困人口1470万 贫困率为4 73 采用人均支出贫困指标 1998年城镇贫困人口3707万 贫困率为11 87 按纳入城市最低生活保障制度的贫困人口估计截至2003年3月31日 为2140 3万 城市居民最低生活保障制度的确立1993年6月1日 上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度 1997年8月 经试点推广之后 城市居民生活保障制度正式确立 我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面 见下图 图我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面 1997 2006年 三 社会保险 商业保险和社会保险商业保险由个人向保险公司支付保险费 在受到某些损失时得到补偿 社会保险由国家依法强制实施 运用保险方式 对劳动者遭遇年老 疾病 失业 工伤等特定社会风险而暂时或永久失去工资收入的 提供一定程度的经济补偿 使他们仍能保证基本生活一种制度 表我国城镇职工社会保险项目 2006年 不同社会保险项目的共同特征参加的强制性 它是通过国家立法形式 强制实施的保险制度 凡在法律规定范围内的劳动者 都必须参加 受益资格和受益水平部分取决于职工以往的缴款 只有在某些可确认的事件 如失业 疾病和退休等