新农村建设中土地流转的法律思考

1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 新农村建设中土地流转的法律思考3 陈 驰 摘要 在新农村建设中 农村土地流转推动了农业规模化经营 并对于拉动内需 转移农村剩余劳 动力和新农村居民点的建设起到了积极作用 但是 农地流转却面临着产权界定不明晰 社会保障制度不 健全和市场化运作程度低等障碍 为此 本文认为 应当加快制定土地流转法律制度 健全农村的社会保 障制度和建立农村土地银行 代理 与农村产权交易中心等中介组织 关键词 新农村建设 土地流转 制度改革 中图分类号 F32312 文献标识码 A 文章编号 1003 7470 2009 08 0031 04 作者 陈 驰 副教授 四川师范大学法学院 四川成都 610068 3 本文系四川省教育厅重点课题 宪政的成本分析与节约型社会的构建 编号 SA 06022 的部分研究成果 一 土地流转有利于新农村建设 随着新农村建设和城市化的推进 农村将有大 量劳动力转移出来 这样 原来农产品的生产者变 成了农产品的需求者 一方面 减少了农产品供给 另一方面 增加了农产品需求 农产品价格也会提 高 农民的收入就能不断增长 因此 保障农民工 就业 促进农村剩余劳动力向城市转移与推进现代 农业建设都是新农村建设的当务之急 而这两方面 都需要通过土地经营权流转来实现 首先 农村土地流转是农业规模化经营的需要 家庭联产承包责任制的最突出特点就是小规模 分 散化的家庭经营方式 这种方式把土地划分为极为 细碎的小块 而其最为不足的方面也有五点 一是 家庭经营的抗市场风险能力非常弱 二是严重浪费 农业生产资料 因为包产到户 家家户户都要花钱 购买相同的生产工具 既是重复建设 又是闲置浪 费 尤其是农闲的时候 三是不利于先进的设备 技术和管理方式的推广和运用 四是土地闲置和短 缺的弊端同时并存 一方面 一些有土地的农民没 有愿望或能力从事农业生产 另一方面 有愿望和 经营能力的种田能手或公司却没有土地可供使用 五是不便于提高土地使用效率 正是存在上述问题 传统的家庭联产承包责任制下的分散化土地制度已 经不适应农业现代化的要求 即农业要素市场化 农 业经营集约化 农产品加工和销售产业化 规模化 经营可以将整个农业生产的各个要素和环节都纳入 到市场自由竞争的框架下 通过规模化的运作和现 代化的管理 达到农业资源的优化配置 实现农业 产业结构的升级换代 从根本上实现农村现代化 然 而 所有这些现代化的转变都关系到一个最根本的 生产要素 土地 它是 三农 问题的核心 也 是社会主义新农村建设的关键要素 可见 土地的 流转不仅是农业规模化经营的需要 也是解放农村 生产力的关键 其次 农村土地流转是拉动内需 转移农村剩 余劳动力和新农村居民点建设的需要 就目前而言 我国的发展 拉动内需是关键 而在城市需求相对 饱和的情况下 农村的需求还存在很大的空间 可 以说 扩大农民需求的根本办法就是将巨大的农民 群体由原来的生产者转变为消费者 这是最直接有 效的办法 而流转土地是实现这个目的的前提条件 除此之外 扩大内需的另一个办法就是大力发展小 13 农村经济2009年第8期 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 城镇和鼓励农民集中居住 将农民由原来分散居住 转变为以中心村 镇为基础的居民点居住 这样既 便于集中统一管理 又便于集中修建道路 商店 学 校 医院以及水 电 气 光纤 通讯等公共设施 的配套 让农民真正享受到改革开放的成果 这一 系列的工程都可以极大地拉动内需促进发展 农村 居民点的统一规划和建设 不仅提高了农民的居住 质量 实现了乡风文明 村容整洁的新农村要求 而 且可以将原来农民的宅基地退出来 变为新的耕地 从而有效地增加土地的存量 可见 新农村建设需 要实行土地流转制度 所以 新农村建设的起点和 落脚点都是 三农 问题 但问题的解决绝不仅限 于农民 农业和农村 而是统筹城乡两个市场 协 调农业工人与非农职业两个关系 发展小城镇和居 民点两个增长点 突破口就是土地的流转要加快实 行 总之 建立和完善土地流转制度 有利于促进 农村土地资源在经营者之间的合理流动 优化土地 资源配置 加快农村土地规模化 集约化的进程 克 服小规模家庭经营的局限 有利于促进农业结构的 调整 加快农业产业化进程 充分发挥土地的作用 有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综 合开发利用 促进农村经济的发展 二 土地流转中存在的法律障碍 首先 土地流转的相关法律规定不协调 产权 界定不明晰 从根本上损害了广大农民的流转利益 而产权明晰是所有市场交易和流转的前提 然而 我 国有关土地制度的法律规定很多 专门规定土地流 转的法规却要么不健全 要么不协调 并涉及到土 地流转的主体 期限和限制等问题 关于权利主体 问题 我国 宪法 和 土地管理法 都规定了农 村的土地所有权属于集体 即村集体 乡镇集体和 农村集体经济组织 农民只能拥有土地的承包经营 权 即土地使用权 这就是农村土地的两权分离 以 前没有土地流转这种形式 因而土地制度也没有任 何问题 但是 土地一旦流转 则出现了谁是流出 人 出卖方 转包方等 的问题 按照土地流转的 概念 应该是农民流转土地的使用权 而现实中却 是基层政府和村组织这些土地所有权掌握者拥有土 地流转的绝对权力 如何流转 流转价格和流转的 决定权等都是由基层政府说了算 农民的流转积极 性和流转权益都受到了极大的伤害 如关于土地流 转的期限问题 主要依赖于土地的承包期限 即流 转的期限只能在土地承包期限内 而且越长越有利 于流转 承包期越长 承包权越稳定 也就是说 稳 定是流转的前提 承包权越稳定 土地流转的推动 力越强 我国 农村土地承包法 中规定耕地的承 包期为三十年 物权法 也明确规定承包期届满可 以继续承包 而实践中的基层政府却经常利用 宪 法修正案 第22条 国家为了公共利益的需要 可 以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征 用 并给予补偿 来强制性地限制公民的土地承包 经营权 由于 公共利益 和 给予补偿 的具体 法律规定空缺 基层政府为了地方利益就任意扩大 征收或征用土地的范围或降低补偿的标准 从而从 根本上剥夺了农民的土地承包经营权 又如关于土 地转让的限制性规定 我国 物权法 128条重申了 农村土地承包法 第37条的规定 采用转让方式 流转的 应当经发包方同意 这实际上就限制了农 民在土地流转中的主体资格 挫伤了他们流转土地 的积极性 其次 农村社会保障制度缺乏 导致土地对农 民的社会保障功能凸显 制约了农民流转土地的积 极性 对于农民而言 拥有土地和土地经营 不仅 是一种生产方式 而且是一种生活方式 同时还是 一种积累财富和财富可以继承转让的方式 所以 土地是农民的生活内容和生活依靠 它深入农民的 血脉 是他们的命根子 从经济学和社会学看 农 民是否愿意流转农地的使用权依赖于三点 一是土 地的租金 二是土地的重要性 三是农民的观念转 变 由于土地租金的多少取决于土地带来的价值的 多少 即土地流转带来的剩余的多少 剩余多 租 金自然高 剩余少 租金就低 此外 农民放弃土 23 农村经济2009年第8期 张红宇 中国农地调整和使用权流转 几点评论 管理世 界 2002年第5期 周颂红 加快土地流转 建设好社会主义新农村 企业家天 地 2007年10月号 统筹城乡发展和统筹区域发展是 中共中央关于完善社会主 义市场经济体制若干问题的决定 中提出的五个统筹兼顾的要求之 一 是实现小康社会和促进经济可持续发展的重要举措 统筹城乡 发展的最终目标是要使农村居民 进城务工人员及其家属与城市居 民一样 享有各个方面平等的权利 均等化的公共服务和同质化的 生活条件 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 地 意味着有另外的收入来源或者放弃土地所得到 的补偿足够高 因此 要想让农民流转手中的土地 必须使他们有足够高的土地流转租金或者土地流转 之后有可以替代土地收入的其他的生活来源 否则 就只有一条路 那就是转变农民的观念 让他们放 弃土地到城市去 但是 目前我国的城乡二元化结 构 严格区别城乡居民的身份地位 城市居民有稳 定可靠而且门类齐全的社会保障系统 而农民除了 土地则一无所有 所以说 土地是农民的最后依靠 和全部保障 一旦失去土地 他们就会处于既失去 农村又被城市所不容的两难困境 只有把农民全面 纳入和城市一样的社会保障系统 剪断农民与土地 的脐带 放开农民进城工作和生活的所有的限制 农 民才会自愿地流转土地 第三 土地流转的市场化运作制度不健全 市 场化运作制度包括这样几个方面 一是土地流转的 中介服务组织不健全 人员素质有待提高 目前 正 在四川省和重庆市试点建立的农村土地流转中介组 织 如农村产权交易中心 农村土地银行等机构就 既没有健全组织章程和程序 又缺乏专业化的人才 而且从全国来看 中介组织的建立健全也需要一个 很长的时期 二是土地流转的信息不畅通 有关流 转的土地其使用者 位置 性质 肥瘦 参考价格 等都是影响土地流转的重要信息资源 必须及时 准 确 合法的公开 三是土地流转的估价问题 目前 我国还缺乏农村土地价格评估的权威机构和评估标 准 各地各自为政 主要在基层政府的领导下 参 照当地的经济发展水平来弹性地给农民的土地定 价 相当程度上伤害了农民的利益 四是缺乏一整 套科学有效的土地流转运作机制 包括土地流转的 登记制度不落实 土地市场 主要是二级市场 的 建立不完整 土地市场的交易规则和监管机构不明 确 土地金融机构不健全和融资渠道不畅通 土地 流转程序不明确 流转形式不规范 如口头流转协 议等 三 对今后土地流转的制度改革 首先 明晰土地产权关系 界定土地的所有权 与使用权的区别 明确土地流转的流出主体是拥有 使用权的农民 并将之上升为国家意志 此外 还 应该进一步增强承包人流转土地的自由度 取消转 让土地应当经过发包方同意的规定 物权法 既然 已将土地承包权归于物权 按照物权法的一般原理 作为物权的土地承包经营权 权利人可以按照自己 的意愿自由处分而排除他人的干扰和阻碍 同时 转 让需得到发包方同意 实际上是将土地转让过程的 终极处分权赋予了发包方 现实生活中更容易被发 包方用作借口 限制土地流转 不仅如此 明确农 民的土地流转主体资格 还有利于防止地方政府将 农用的耕地变为建设用地 按照 土地管理法 的 规定 集体土地建设用地的获得必须来自现实的建 设用地而非规划的建设用地 农地要转为建设用地 必须事先经过论证和权力机关的两次批准 第一次 批准是将农地转化为规划的建设用地 第二次批准 是将规划的建设用地转化为现实的建设用地 法律 规定如此严格的程序 就是要保护有限的耕地 如 果将规划建设用地作为流转对象 纳入流转范围 那 么 大量非法用地行为便会在土地使用权制度改革 加快小城镇建设 增加农民收入等口号下 名正言 顺地得以实施 在目前有关法律制度不完善的情况 下 其结果必然是加快农地向非农业建设用地转化 的速度 耕地保护将遇到更大的挑战 可见 加 快制定土地流转制度的法律势在必行 其次 明确政府角色 将政府由原来的土地流 转关系的主体转变为土地流转关系的管理者 组织 者和监督者 具体而言 基层政府主要应做好以下 几个方面的工作 一是做好土地权属的登记 农地 所有权主体 村集体 资格由县级土地管理部门负 责登记确认并发证 土地承包使用权主体 以家庭 为单位的农民 资格由农业主管部门登记造册 土 地管理部门核实后发放使用证 农民的宅基地 自 留地 自留山 林地等的权属则由相应的房管部门 农业部门和林业部门予以登记发证 二是做好土地 资源的规划 调研和整理工作 包括土地的合理规 划 集中整理以及其用途 性质和发展方向的说明 等 尤其是要做好农田水利基础设施的投入和建设 33 农村经济2009年第8期 李延荣 集体土地使用权流转中几个值得注意的问题 法学 杂志 2007年第5期 虽然近几年我国的改革开放一直在进行 但城乡二元结构和 严重影响城乡差别的户籍制度改革却举步维艰 进程缓慢 到目前 为止 农民进城仍然面临许多制约因素 比如就业中的地区和身份 歧视 就医难以及子女就读须交赞助费 包括农民的疾病和养老保 险等都不健全或者额度很低等 甚至农民进城工作都得不到应有的 尊重 所有这些都是严重制约农民流转土地的因素 1994 2009 China Academic Journal Electronic Publishing House All rights reserved 三是做好土地价格的科学论证和权威发布工作 当 然 土地流转的具体价格应当由流转双方主体在自 愿 协商和公平的基础上达成合意 政府公布的土 地价格只能是参考价 四是组织建立有关土地流转 的中介组织 完善土地流转中介组织的服务程序和 章程 此外 还应建立相应的土地流转市场和信息 咨询 评估等服务系统 收集和发布土地流转信息 同时 政府也应培训和组织具有专业水平的中介队 伍 包括地价评估师 土地拍卖师等 鼓励并引导 农民向中介组织获取流转信息和流转土地 五是整 理土地资源 创造条件促成土地的适度规模化经营 六是宣传土地政策和法律 执行国家的土地政策和 法律以及监督土地流转过程中的违法行为 包括设 立专门的土地纠纷调解委员会和土地仲裁委员会 等 以解决土地权属和流转中的纠纷 第三 建立健全农村的社会保障制度 让农民 从对土地的依赖中解放出来 自由 自愿与合法的 流转土地 以往农村之所以社会保障制度不完善 一 个重要的原因就是没有巨额的资金来源来保障 而 现在 农民的土地就是巨大的财富 只要把这个财 富存在的方式转化为社保的资金方式则已 即是说 通过农地流转的方式 就可以既解决农民参加社保 的资金问题 又可以增强土地流转 实现土地的规 模经营 因此 应尽快建立城乡一体化的社会保障 体系 多渠道地筹措社会保障资金 尤其要引导农 民用土地折价入股或折价换社保的方式建立社会保 障制度 按照统一的市场经济原则 建立以低保 失 业 养老 医疗为主的多元化保障体系 扩大社会 保障在农村的覆盖面 提倡和鼓励 以土地换社 保 通过政府 集体和个人三方投入 健全社会保 障体系 第四 建立农村土地银行 代理 制度和农村 产权交易中心 规范农村土地流转的程序与机制 土 地银行是土地的金融中心和信用机构 它既可以为 土地市场的发展提供资金 又可以整理闲置的土地 资源 为土地的规模化经营准备条件 在具体的操 作上应将农民所享有的土地都在土地银行登记备 案 包括土地的面积 四至 性质 用途和拟流转 的意向等信息 农民可以将自己的土地先租赁给土 地银行 收取银行给予的租金 土地银行承租了土 地 经过优化整理后 或者进行规模化开发利用 只能从事农业生产 或者再转租给种田能手或农 业开发公司从事规模化经营 可见 实行土地银行 制度也包括两种操作方式 要么是农地使用权人自 己与土地银行签订租赁合同收取租金 然后由土地 银行经营土地 农民自己就不再管理土地的经营