论政府应急管理机制的完善

论政府应急管理机制的完善 胡德锌摘 要当前，我国政府应急管理机制建设取得了长足进步，但仍存在社会预警体系、综合协调机构缺乏、善后管理机制不健全等缺陷，因此，有必要进一步加强预防监测、综合协调、预警善后等应急管理机制的建设与完善。关键词完善 危机管理 机制从2003年非典疫情到2008年低温雨雪冰冻灾害、三聚氰胺奶粉事件，在应对突发事件的过程中，建立和完善应急管理机制的努力始终贯穿于我国政府工作之中。2005年1月，国家突发公共事件总体应急预案经国务院常务会议讨论通过，随后成立了国务院应急管理办公室。2007年8月，全国人大常委会通过中华人民共和国突发事件应对法，我国在应急管理方面取得了长足进步，但仍有必要进一步完善这一机制。 一、政府应急管理机制完善的意义完善应急管理体制机制，有效应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力，这是党中央在全面分析我国公共安全形势的基础上，居安思危、审时度势作出的一项重大决策，事关经济社会发展全局，事关改革发展稳定，事关最广大人民群众的根本利益。第一，完善应急管理体制机制，是践行立党为公、执政为民的本质要求。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，最大限度地保障人民群众的利益不受侵犯，最大限度地减少各种突发事件给人民群众造成的损失，是各级政府义不容辞的神圣职责。人民政府的这种性质、特点和所担负的职责、任务，决定了不仅要在常态条件下管理好经济社会事务，而且要在非常态条件下妥善应对各种突发事件，切实保障人民群众生命财产安全。这是各级政府所有工作的根本出发点和落脚点，也是对各级政府行政能力和行政水平最为直接的检验。第二，完善应急管理机制，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。实现经济社会又好又快发展，使人民群众共享发展成果，必须着力防范各种潜在风险，有效应对各类突发事件。只有完善突发事件应急管理机制，统筹搞好常态管理与非常态管理，才能抓住用好重要战略机遇期，提高趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，为全面、协调、可持续发展创造条件、提供保障。第三，完善应急管理机制，是构建社会主义和谐社会的必然要求。创建和谐社会,全面建设小康社会,必须以社会稳定和公共安全为保障。各类突发事件直接导致人民生命财产的损失，并且危及社会的安全和稳定。应对得好，就能减少不和谐因素、及时化解矛盾和危机；应对得不好，则会严重影响正常的生产生活秩序，加剧社会不和谐的程度。应急管理工作的目的，就是最大程度地减少突发事件及其危害，保障人民群众生命财产安全，营造安全、稳定、和谐的良好环境。第四，完善应急管理机制，是提高党的执政能力的必然要求。应对突发事件的能力，是党执政能力的一个重要方面，是各级领导干部必须具备的本领。它关系着党和政府的威信和形象，关系着民心得失。在我们这样一个灾害事故、矛盾纠纷多发的国家，各级领导干部尤其要注意把握突发事件的特点和规律，时刻牢记“安全第一、预防为主”的方针，提高危机决策和管理、应对各种复杂局面的能力，在关键时刻能够临危不惧、多谋善断、妥善处置。第五，完善应急管理机制，是全面履行政府职能的必然要求。由于历史和现实多方面因素的制约，当前，社会管理和公共服务仍然是各级政府工作的一个薄弱环节，特别是应急管理体制、机制、法制不够完善、综合协调机构缺乏、危机应对网络松散、社会应对能力薄弱等问题十分突出，在一定程度上制约着整个社会危机管理能力的提高。完善应急管理体制机制，既是政府有效履行社会管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设的重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。二、政府应急管理机制的欠缺我国政府一直高度重视减灾救灾工作，新一届政府又将应急机制建设上升到了国家工作全局的高度，每年都会提出工作重点和目标任务。从2003年开始，国务院周密部署，稳步推进，至今已基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署。从法规层面看，制定了一系列关于我国应急管理的框架性文件：2005年，通过了以国家突发公共事件总体应急预案为龙头的106项国家预案；2006年，发布了关于全面加强应急管理工作的意见、“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划。2007年，印发了国家综合减灾“十一五”规划和关于加强基层应急管理工作的意见。从机构层面看，2005年底和2006年底分别成立了国务院应急管理办公室、国务院应急管理专家组，各省、地、县级政府都成立了相应的应急管理领导机构。从实践层面看，国务院力推应急管理进企业、进社区、进农村、进基层单位，应急管理工作在全国各个领域、各个层面展开。但是我国的危机管理应急机制仍存在诸多问题，仍需进一步补充和完善。（一）社会危机意识淡薄2003年“非典”事件使危机走向了政府和普通民众的视野，“应急预案”这个相对陌生的词汇也变得流行起来。但是由于受历史上传统文化习惯的影响，我国公共管理者以及整个社会公民的危机理念尚待加强，不愿或者不敢直面社会主义国家也存在危机这一现实。传统的观念认为，社会主义制度是优越的，因此社会主义社会不存在公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机。在这一预设之下, 承认或是公开公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机，往往意味着对社会主义优越性的挑战，存在着高度的政治风险。因此，不论是政府官员还是普通民众都有意识的在淡化危机意识。而政府和社会民众平时均缺乏教育培训和实践演习。突发事件都是在人们毫无防备的情况下突然发生的，如果平时缺乏相关的教育和训练，危机发生时必然会惊慌失措。目前我国绝大部分地方都未建立应对突发事件的制度化的教育机制，导致民众在突发事件的来临时，缺少必要的自助与自救能力。 (二)社会预警体系不完善综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通。重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。在日常动态下信息的收集、整理、汇总方面，渠道也比较分散，难以对公共危机进行全面的监测和预警。同时，对紧急状态下如何进行舆论宣传还没有充分的准备，舆论管理的观念和方式亟待改变。在当今全球化和信息化日新月异的时代，信息传播速度之快、范围之广、影响之大前所未有，特别是网络媒体、手机短信等新型传播形式在引导社会舆论方面产生了巨大冲击，传统的“内紧外松”的宣传策略和公共沟通方式显然已不适应新形势和发展的需要。(三)综合协调机构缺乏面对层出不穷的危机事件，最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构，专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。目前，我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制，在应对突发事件中，哪些是政府的责任，哪些是社会的责任，界限不清楚。一旦出现问题相互推责、多头指挥，甚至互相埋怨的情况还较为普遍。(四)社会应对能力薄弱 危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。美国社会在“911”事件中表现出的内在有序和恢复能力，不仅仅来源于其法治化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国，紧急事务管理目前已经发展成为一门新学科，在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。从我国情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，特别是其中危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦发生危机，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应，连自身的生命保护都很难实现，灾难程度常常急剧加重。 （五）善后管理机制不健全危机善后管理对危机后社会生产和社会秩序的恢复重建工作提供必要的组织保障、对危机后不稳定的社会状态起到缓解和消除的积极作用、为进一步提高政府危机管理能力提供经验。我们在善后管理中往往注重消除社会生产、基础设施、社会秩序等方面的混乱状况，尽快恢复社会生产和社会运行秩序，而忽视危机对社会和个人的心理方面带来巨大的影响。如今年月日下午，在汶川大地震中失去岁的儿子及另外几位亲人的北川羌族自治县农委主任、救灾办主任董玉飞在其临时办公地点自杀身亡，充分说明危机后心理援助的重要。三、政府应急管理机制的完善 (一)完善应急管理的预警机制危机预警是公共危机管理的第一道防线。预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不够及时、人员财产损失比较多的重要原因。建立公共危机管理的预警机制，就是要使危机预警成为政府日常管理中的一项重要职能，对可能发生的各种危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，最大限度地减少政府和公众的损失。建立和完善公共危机管理的预警机制，是维护社会稳定，促进我国政治、经济、社会、自然协调发展的必然要求，是建立现代化危机管理体系的前提基础，也是实现我国政府从被动型应付危机向主导型防范危机转变，从“事后救火”管理向“事前监测”管理转变，从过去担任的危机发生后“救火员”角色向危机发生前“监测员”角色转变的需要。在常态管理中，政府要建立一套危机预警机制，对可能发生的危机进行预警和监控。完善的公共危机预警机制主要包括以下内容： 1、提高全社会危机意识。危机意识是危机管理的起点。危机治理首先必须进行政府观念的更新，时刻强化政府机构运作中的危机意识，政府应当树立危机理念，认识到危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是层出不穷，即使在社会主义社会也屡见不鲜难以避免。其次必须加强公务员队伍的危机管理知识与能力的培训，危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，主要是针对本国或本地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形势如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的培训，以提高公务员危机事件的应急能力。再次在我国危机治理中继续对普通民众开展危机应对教育，使民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高民众的危机应对技能，从而增进社会整体的抗逆水平。尤其是各级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识和自救、互救能力。这样，从上至下建立全民忧患意识，未雨绸缪。2、做好隐患调查和监控。地方各级人民政府应当对本行政区域内危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控；所有单位都应当建立健全安全管理制度，矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所，都应当制定应急预案，开展隐患排查；县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。3、拟定应急预案。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。4、建立应急救援队伍。县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确立综合性应急救援队伍。政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。各单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。应急救援队伍的建设，应充分注重发挥军队的作用。目前，中国的国防动员体系具有组织领导的层次较高、连接军政两大系统、危机管理功能更加强大的特点；而应急管理体系则具有制度建设比较完善、各项保障对象落实、联动机制相对先进等优势。两大体系若能实现整合，形成一个统一的危机管理体系，则势必能够实现优势互补，最大限度地减少各自存在的薄弱环节，解决两大体系在建设和发展过程中难以解决的其他问题。因此，有必要根据国家危机管理体制建设的需要，从“双赢”的角度对两大体系进行有机整合。当前，应着重加速推进军队与国家应急管理工作的法规接轨，尽快将军队应急管理工作纳入规范化、制度化和法制化的轨道。军队常年备战，高度集中，具备快速反应能力和强大的武装手段，能够最大限度地消除危害、控制局势，发挥突击救援、维护稳定的作用，满足处置突发事件时限性强、节奏快的需要。军队参与应急管理，不仅是军事行动，更是政治行为，要坚持在党和政府的领导下，在中央军委的统一指挥下，依托军队应急指挥机制开展行动。军事机关领导要参加地方政府抢险救灾联合指挥部，负责对部队抢险救灾活动实施指挥控制。处置突发事件是政府职能部门、军队和其他专业力量的联合行动，要保持军队和其他处置力量的密切联系，建立联动机制，搞好协调配合，在组织指挥、行动方式、后勤保障等方面步调一致，形成快速处置突发事件的合力。5、健全突发事件应对保障制度。这一制度为确保应对突发事件所需的物资、经费等提供了保障。一是物资储备保障制度。国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。二是经费保障制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。三是通信保障体系。国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。（二）建立应急管理综合协调机制强化对突发事件应急管理的统一指挥、综合协调，是当代世界各国提高政府应对危机能力的一般做法和流行趋势。在战胜大规模自然灾害的过程中，往往要牵涉到跨企业、跨行业、跨省市的协同努力。这就需要一个机构来协调。如果这样一个机构总是在灾难出现后成立，其效果必定大打折扣。因此，各主要发达国家在中央政府层面均设有名称形势各异、但都具有统一指挥和协调职能的专门机构。在中国，国务院直接领导特大和重大应急管理，既符合传统又适应需要，这一条应该坚持和完善。但因为国务院主要工作还是常态管理，所以需要有一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，这就需要在国务院设立应急管理指挥协调机构，解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，强化政府的综合协调、统一指挥能力。这不仅关系到中央政府的应急管理体制、法制和预案建设，而且地方各级政府从上下对口、理顺关系角度考虑也要与之相互衔接，共同行动。加强中央政府对重大公共危机预防和处置的统一领导、总体协调职能，并在组织机构上加以落实，目前应当重点在决策、协调和信息等环节上加强组织协调机构建设，职责、经费、机构和人员应当明确，保持相对稳定。中央政府和省级政府应该建立统一的、上下衔接的机构，并且自上而下地进行调整，市、县及以下的政府可以直接建立“一元化”的应急管理机构，吸收适当数量军队人员参与，以增强应急管理的权威性、扩大应急管理的覆盖面、提高应急管理效率。这一机构的主要功能不是直接处置公共危机，也不是代替其他职能部门的应急管理职能，而是主要负责应急管理事务的日常性管理和应急管理响应行动的具体协调工作。 (三)完善应急管理的监测机制一是建立统一的突发事件信息系统。目的是为了有效整合现有资源，实现信息共享，具体包括：信息收集制度。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。信息的分析、会商和评估制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织有关部门、专门技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。上下左右互联互通和信息及时交流制度。二是建立健全监测网络。在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的基础上，适当增加监测密度，提高技术装备水平。建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统。在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时，健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。必须强调，无论是完善哪一类突发事件的监测系统，都要加大监测设施、设备建设，配备专职或者兼职的监测人员或信息报告员。(四) 完善应急管理的善后机制公共危机善后管理是整个公共危机管理运行机制中的重要环节。危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后，政府还应做好危机后沟通工作，向国民承诺政府今后的措施，表达政府的诚意，恢复国民对政府的信心，重新提升政府的形象。公共危机善后管理机制主要包括：1、危机后的恢复与重建。一是及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。二是制定恢复重建计划。突发事件应急处置工作结束后，铁路、高速公路、电网、水坝、能源供应、水源供应、通信网络、计算机网络、