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食品安全执法主体的法律问题研究引言食品安全事关公众的身体健康，事关公众的生死存亡，组织并管理好一个安全、健康的人类食物链，形成良好的食品安全体制对于保护消费者的合法权利具有不可忽视的推动作用。多年来，我国一直致力于食品安全领域的安全管理和制度建设，随着2009年食品安全法的出台，现行中国食品安全监督管理体制已经初步建立起了“监管型”的执法体系，按照生产、流通、销售等食品环节来划分食品安全相关部门的监管职责，采取以分段监管为主、种类监管为辅的监管模式。这种监管体制 体制是指国家机关、企业和事业单位管理权限划分的制度，包括机构的设置以及权利义务的分配，而主体仅仅是体制的一个部分。在短时期内起到了积极的作用，但随着食品行业的迅猛发展和食品品种的多样化趋势，现行的食品安全执法体制的不足越来越明显，苏丹红事件、三鹿奶粉事件、注胶虾事件等等给我们敲响了警钟，现行的食品安全的执法体制不能起到应有的监管作用，食品安全事故频发，食品越来越不安全了。造成食品安全事件频发的原因是多方面的，既有食品安全标准不完善的问题、食品安全风险评估制度的问题，也有食品安全执法主体的问题等等。为此学者多从多个角度针对食品安全进行全面研究，范围广，但是深度不够。而笔者以为食品安全执法主体是当前各国食品安全执法中亟待解决的关键问题，尤其是对于食品安全现状不容乐观的中国，我国食品安全执法主体之间的推拉扯皮现象直接导致了食品安全问题的屡次出现，屡禁不止。分析和借鉴国外的食品安全执法的相关经验，重新建构食品安全执法主体，实现对食品安全的从源头到消费的全过程的无缝隙的监管，从而保证食品安全，对于我国食品安全的监管而言是十分必要和迫切的。为此笔者则着眼于食品安全执法主体这一问题，通过分析论证后提出完善的建议。第一章 食品安全执法主体的现状及存在的问题在讨论食品安全的执法主体问题前，应该首先明确食品安全执法对象的范围。中华人民共和国食品安全法（以下简称食品安全法）第2条规定，“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守中华人民共和国农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”根据该法的规定，可以看到涉及到食品安全的所有物质包括食品、食品添加剂和食品的相关产品都属于食品安全执法主体的监管对象。笔者以为按照食品安全执法对象的功能不同，将其可以划分为三类：一类是可食用的食品，二类是食品添加剂，三类是食品的相关产品。食品是指满足人的自身需要，用来补充能量或营养的物质。食品工业基本术语对食品的定义是：“可供人类食用或饮用”的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。食品卫生法第54条规定，食品是指“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”两者都认为食品包括各种供人类食用或饮用的物质，但是不包括药物。而且保健食品和转基因食品因为涉及到特别的技术，笔者以为应该对它们进行单独研究。食品的相关产品的内涵在食品安全法中采用了列举式的规定，包括食品的包装材料容器、食用酒精、餐具洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。根据2006年修订的我国食品添加剂使用卫生标准（GB2760-2006）中规定，食品添加剂是指：“为改善食品品质和色香味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或者天然物质。营养强化剂、食品用香料、加工助剂也包括在内”。食品添加剂和食品相关产品是否符合各项标准与人类的健康和生命安全是息息相关的。综上所述，在本文中，笔者将重点研究除保健食品和转基因食品以外的普遍意义上的食品、食品相关产品和食品添加剂的执法主体问题。一、食品安全事故的典型案例回顾近年来，中国食品安全事件频发，给中国社会加载了巨大的经济成本，也造成了消费者心中难以愈合的伤痛。2003年底，安徽省阜阳市太和县三堂镇的农民高政因为自己刚出生不久的孩子吃了“伊鹿”牌奶粉后生命垂危，从此走上了维权之路。他的努力引起了媒体的关注，2004年4月16日，中央电视台报道了劣质奶粉的情况，立刻震惊全国。在国务院领导的高度关注下，迅速派出调查组赶往阜阳市，和安徽省省府展开全面调查，很快查清问题，是由不法厂商生产的蛋白质等营养成分严重不足的奶粉引起的，劣质奶粉共造成了189名婴幼儿营养不良，12名婴儿死亡。“中日韩重大食品安全案例”，/GB/paper3024/15191/1347207.html，于2012年1月28日访问。 2008年9月，三鹿作为毒奶粉的始作俑者，被新华网曝光，社会反应强烈。同时7名患儿的父母写下申请书，上书甘肃省卫生厅，要求彻查原因。2008年9月，经过调查初步认定，石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿问题奶粉是不法分子在原奶收购中，为了虚增牛奶的数量，拿着储存罐在奶农家收集原奶后，按照1吨奶加1斤三聚氰胺，再对水、加脂肪油， “三鹿毒奶粉事件全记录越来越逼近真相”，/bbsocon.php?board=NewsObserver&num=1100，于2012年1月28日访问。截止2008年12月底，全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人。三聚氰胺事件的爆发，根源在于政府的监管不到位和失职，奶站处于农业部门与质监部门的职责分界点的边缘，对于收奶站从来没有明确由哪一个部门来管，如果奶站属于乳制品企业，质监部门应对其进行质量监督和卫生监管；假如奶站不属于奶制品企业，与奶制品企业属于一般的买卖关系，那么就应该有农业部门负责奶站的监管工作。农业部门不管，工商部门、卫生部门和质检或防疫部门也不管。于是奶站更加肆无忌惮地在原料奶收购环节中大肆添加三聚氰胺，提高生鲜乳检验时蛋白质的含量，形成了行业内的潜规则。2011年4月8日，沈阳市公安局皇姑分局龙江派出所接到群众举报:和平区浑河堡乡下河湾村有人生产销售有害豆芽。即刻后，龙江派出所迅速开展工作，此情况引起沈阳市打假办高度重视。沈阳市打假办调查发现，沈阳市场至少三分之一的豆芽都存在类似问题，长期食用将严重影响人类的神经系统，甚至引起癌症等问题。在专题会议上，各个职能部门各抒己见，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”，并阐述了各自的理由。工商部门认为:在现实生活中，存在未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，这种行为不能一概以“无照经营”处罚，否则就掩盖了无食品生产许可证的事实。同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。质监部门认为:如果将豆芽菜作为产品质量法调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。如果由质监部门监管，那是不合适的。农业部门认为:按照中华人民共和国农产品质量安全法规定，在农业活动中获得的动物、植物、微生物初级产品是初级农产品，由农业部门负责监管。而豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。 “沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管”，/news/2011-04-20/082422325032.shtml，于2012年1月28日访问。诸多的活生生的案例，与生产经营着的利益熏心有关，但是不容忽视的一个问题就是食品安全执法主体制度存在的诸多问题。看似非常严密的执法主体制度，为什么“政令出不了中南海”，为什么出现食品安全事件之后，各个执法机构之间经常会有推诿扯皮的现象呢？二、关于我国食品安全执法主体的规定（一）现行法律的规定2004年9月，国务院颁布了关于进一步加强食品安全工作的决定，确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，即食品安全的管理职能分散在政府的多个部门，从种植养殖到最后的销售环节都由不同的部门负责。自2008年起，国务院多次要求，“各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。并且明确县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”；还要求“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。 高玮：公共治理理论视角下的食品安全监管体制研究，湖南大学，2010年硕士学位论文。2009 年 2 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的食品安全法对我国食品安全体系建设具有划时代的意义。根据食品安全法的规定，国务院设立食品安全委员会，作为最高层次的议事协调机构，其工作职责由国务院规定；国务院卫生行政部门继续承担食品安全综合协调，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处重大食品安全事故的责任等；质量监督局、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，以上机构都各自独立、自成体系。此外，根据中华人民共和国农产品质量安全法（以下简称农产品质量安全法）的规定，农业部门负责初级农产品的监管工作，商务部门侧重于生猪定点屠宰的监管管理；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。还有一些政府机构也参与食品检验和控制，如科技部门负责食品安全科研工作。可以看到，至此我国的食品安全执法主体制度基本上确立了在国务院食品安全委员会协调基础上的，由卫生行政部门进行综合协调的，相关职能部门分段管理并辅之以种类监管的模式。（二）现行的食品安全执法体制的特点 1. 在横向配置上食品安全实行分段监管 根据食品安全法和农产品质量安全法的规定，初级农产品的种植和养殖环节由农业部门负责，生产加工环节由质量技术监督部门负责，而市场流通环节由工商部门负责，餐饮消费环节由食品药品监督管理部门负责等等。从法律规定可以看出，现行食品安全监管体制涉及众多部门，其中主要机构是农业部门、质量技术监督管理部门、工商部门、食品药品监督管理部门，这些机构分割了食品生产供应链条的各个环节，形成“铁路警察、各管一段”的格局，是一种典型的分段监管的模式。2. 在纵向配置上组织模式多样且层级较多 （1）执法主体的组织模式有垂直管理、半垂直管理和分级管理之分分级管理和垂直管理是相对而言的。分级管理是指受到地方政府和上级主管部门的双重领导。上级主管部门负责管理业务的事权，而地方政府负责管理人、财、物，且受到同级人大的监督。而垂直管理则是指脱离地方政府的管理，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理人、财、物、事权。在该垂直管理部门中，有的部门不是从中央到地方实行全部垂直管理，而是省级以下才垂直管理，这种被称为半垂直管理。垂直管理部门有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构。该垂直管理部门是中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构），虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。 应松年、薛刚凌：“中央行政组织法律问题之探讨兼论中央行政组织法的完善，”载公法研究2002第1辑。 工商部门、质监部门曾经实行的是半垂直管理的模式。这两个部门从1999年起实行省以下垂直管理，即该部门省级以下的机构不再对当地政府负责，由省级机构直接管理人事、财务、资产等业务。但省级机构对当地的政府部门负责，中央执法机构与省级机构之间保持业务指导和管理的双重关系。值得注意的是这两大部门实行的省级以下垂直管理也不是完整的。在省级行政区域外，还有15个副省级城市“副省级市”： /view/1044.htm，于2012年1月28日访问。如青岛、大连、沈阳等仍然实行双重管理体制。省级食品安全执法机构没有直接干预副省级城市执法主体的食品监管的权力，仅可以进行业务指导，这就在某种程度上制约了垂直监管制度的实施。于是在2011年10月10日，为了适应食品安全法颁布之后的新形式，国务院办公厅出台了国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。农业、卫生、商务、环保等部门仍然按照属地管辖的原则，实行双重领导体制。双重领导是指由中央部门对地方各级相应部门实行层级的业务指导与管理关系，但是人事、财务和资产等业务都由当地政府进行管理。 （2）执法层级较多根据宪法和组织法的规定，我国行政体制的执法体制层级较多。和国际上通行的三级政府不同，我国实行“中央政府省地级市县、区乡镇”五级行政管理架构，而食品安全的执法主体也不例外。根据食品安全法的规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的食品安全状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大食品安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理”，由此可以看出，在食品安全领域，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省以及市的各级政府。三、现行的食品安全执法主体制度存在的问题我国食品安全执法体制可以概括为：“横向上分段监管并辅之以种类监管，纵向上全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调”。这是我国食品安全执法主体制度的特点，但是这也正是我国食品安全问题不断涌现的问题所在。（一）分段监管与多头执法我国的食品安全执法主体有卫生部门、农业部门、质量监督检疫部门、工商部门、食品药品监督管理部门等九大机构，主要有以下三个弊端：1. 分段监管造成权力分割食品安全是一个“从农田到餐桌”的系统工程，涉及多个环节，每个环节之间都存在一定的交叉或空白，是现实中客观存在的，缺乏法定的界定，法律难以对其进行硬性的划分。而且食品安全问题具有链条的传递性，前一环节的问题往往会随着食品链条的流动而扩散，使得食品安全问题产生乘数效应。现在几乎所有的企业既存在生产行为，又存在销售行为，广大的超市、商场、集贸市场既是销售场所，同时又有大量的从事加工、生产食品的生产者，例如市场、超市里现做现卖的蛋糕、面包、糕点和炒瓜子、炒栗子等表现为食品生产加工环节和流通环节的交叉；“毒豆芽”利用植物自然生长过程中而非法添加有毒有害化学物质的行为，表现为农业生产环节和食品生产加工环节的交叉等，到底由谁来监管就成了模糊不清的，这样既有可能造成重复执法又有可能造成执法的盲区。但我国目前的食品安全监管机构仍是“分段监管”， 将食品安全的监管权根据原料形成、加工、生产、流通到消费等环节划拨给农业、质检、工商等不同的行业部门，肢解了监管权，破坏了监管权的完整性，加之部门自身的特点导致部门间信息沟通障碍，最终造成监管权的人为割裂。诸如有学者提出，“分段监管导致食品安全监管制度碎片化。这种观点的逻辑是，碎片化的监管制度 ( 即俗称 八个部门管不了一头猪) 造成各个监管部门之间信息沟通不顺畅，协调不力” 李静: 中国食品安全监管制度有效性分析基于对中国奶业监管的考察，武汉大学学报 ( 哲学社会科学版) 2011 年第 3 期。2. 分段监管造成权责不明食品供应链具有复杂性，但是监管权分别隶属于不同部门，这使得食品监管权责在各部门间难以进行明确和合理的划分。分段监管制度将无法划清的权力在不同行业间人为分割，导致的结果必然是执行过程中监管职能的缺位、越位、交叉与重叠。同时，一旦发生重大食品安全问题，难以界定、认定、追究相关机构责任。正如学者提出的，“食品供应链涉及整条食物链的无缝衔接，从供应、生产、流通、消费直至回收，各环节安全问题环环相扣、难以割裂，有时甚至难以界定，因此，分段式监管容易导致各监管机构权责不清” 王海萍: 食品供应链安全监管体系创新框架研究，广西社会科学2009 年第 9 期。加之国家食品药品监督管理局作为协调机构，在实践中难以实现对其它各部门的协调，形同虚设。这就造成了在有些环节，同时有好几个部门在管，在有些环节却没有一个部门在管。甚至有时候在某些有利益的环节有好几个部门在管，没有利益的环节不该管的不管，该管的也不去管。因此，分段监管不仅无法发挥食品安全监管的功能，反而会形成各部门围绕部门利益、争夺权力的博弈行为，最终因权责不清，执法缺位导致食品安全问题屡亮红灯。如这次引起行业“地震”的三鹿奶粉事件，根据质检总局的检测，竟多达几十个厂家上百个批次存在问题，包含了婴幼儿奶粉、成人奶粉、液态奶，而一包奶粉从生产到消费者手中，药品食品监管、农业、卫生、工商、质监等部门都具有相应的安全管理职责；含有“瘦肉精”的猪肉从生猪的饲养到消费者消费需要经过六个部门的监管，中间有多个交叉部位。没有明确的监管部门，权责不明，农业畜牧、工商、质检部门似乎都有监管的职能，而实际是哪个部门都没有去监管，造成了监管的真空，给不法分子有了可乘之机。3. 分段监管造成监管效率低下多个部门共同管理食品安全的问题，似乎加强了管理，实则不然。分段监管制度下的食品监管权被不同部门分割执行。每个部门都只关注各自部门直接或独立管理的事项，而对于横跨食品链条的需要多部门前后联系起来共同处理的食品安全问题，却没有给予关注或关注不够。如检测机构的问题，不仅一个部门从上到下都建有自己的检测机构，而且食品安全管理的其他部门争相投入巨资建立检测机构。检测部门不仅耗费了巨大的人力和财力成本，而且各部门的检测中心之间互相封闭，各自为政，检测结果之间也难互相沟通，相互承认对方的检测结果来提高效率，节省成本，造成了国家资源的巨大浪费，加大了行政监管的成本。海南日报于2006年9月18日刊登了一篇题为检查累坏企业，到底多少“大盖帽”管一块月饼?的文章，就形象的揭示出我国食品安全分段执法成本巨大的弊端。 王海萍: 食品供应链安全监管体系创新框架研究，广西社会科学2009 年第 9 期。再如如行业标准制定的问题，食品安全标准管理涉及到农业、卫生、质检、工商等多个部门，每个部门都针对自己的执法进行研究，分别由不同的部门立项、起草、审查、批准和发布，造成了生产、加工、流通标准的互不衔接，甚至是互相矛盾，没有形成统一完善的标准管理体系，导致在执法的过程中出现各种冲突。由多个部门去管，付出了更多的执法成本，但是却适得其反，没有收到良好的效果。分段监管模式导致的监管效率低下的问题暴露无遗。经济学家布坎南教授曾经指出，政府也具有“经济人”的特性。他们同样自利且追求效用最大化，所以政府一方面希望获得监管的权利，但另一方面又不想承担相应的责任。因为保障食品安全是有成本的，当存在执法困难的时候，一个“理性”的政府管理者往往存在一个最优的执法努力。诸如有学者提出，“分段监管易导致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿。在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度，同时，形成不均衡的行政权结构，引发争权夺利的冲动，并在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构，导致低效率，甚至行政权运行限于停滞” 韩忠伟、李玉基: 从分段监管转向行政权衡平监管我国食品安全监管模式的构建，求索2010 年第 2期。这种现象恰似美国学者黑勒所提出的“反公地悲剧”的特性。黑勒研究后发现，在公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有完整有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成不必要的浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。美迈克尔赫勒(MichaelAHeller)：“反公地悲剧：从马克思到市场转型中的产权”（The tragedy of anti- commons）载哈佛法律评论1998年。一旦发生了“反公地悲剧”，我们很难将各产权整合成有效的产权。在公共管理领域，“反公地”可以被看作是某一项公共权力，而这一权力被配置到多个不同的政府部门，缺少任何一个部门，都很难实现预定的目标。并且食品安全监管的任何一个环节出现了问题都会影响到整个食品安全监管体系，造成监管流程的漏洞。食品种类繁多，各种食品特性各有不同，各部门将食品分成生产、流通、餐饮、服务业等部分，暂且不论分段的科学性，仅从一个食品被分成多段后，行政部门对其监管部门要做监管研究的同时不得不对监管前后衔接环节进行研究，加重了监管部门的监管研究负担。在监管过程中，由于研究的侧重点不同，必然导致监管重叠和缺漏，造成监管效率低下。4. 协调机构形同虚设此次食品安全法的出台，立法者意识到了分段执法的问题，专门设立了国务院食品安全委员会，其职责虽然未在法律中明确规定，但让其作为一个统筹领导的协调机构的用意是显而易见的，即来解决分段管理、多头执法、各自为政的现象。但是该机构不享有真正的权力，食品安全委员会真正有效领导协调食品安全监管工作还存在障碍。而且在食品监管的相关部门中，农业、卫生等部门隶属地方政府管理，地方政府有权制定规章和标准，也有更加关注本地经济发展等方面的利益的考虑，而工商、质监等部门属于垂直管理，必须接受上级垂直管理部门的统一指挥，这样就更加大了统一协调管理机构的协调难度，也加大了行政成本；此外，我国采取卫生部门统一负责来进行综合协调的分段管理方式，这些部门之间的协调配合以及各自的部门利益都会影响整个食品监管体系的有效运转。但是卫生部与农业、质监、工商等都是政府的一个部门，是同级的机构，不可能顺畅地指挥、支配其他部门，统一协调的职责难免力不从心。所以就有了上述两个案例的结果，还是出现了“六个部门管不住一头猪”的尴尬，“各吹各的号，各唱各的调”，很难实现部门之间的协调一致，这说明我国食品安全执法工作缺乏正规化、程序化、科学化。（二）多级执法与执法层级低根据我国行政诉讼法的规定，中国执法以违法行为发生地为基础，以县级管辖为管辖的起点。根据司法解释的规定，违法行为发生地是指违法行为的实施地、经过地和结果的发生地。而随着时代的发展，物流运输的发达，食品销售跨省甚至是全国性的，所以违法行为地涉及到全国的很多地方，这样也就意味着一个违法行为如果发生在某一县级地方，但这个行为可能涉及若干省、市、自治区，而且在全国造成一定影响，涉及众多地区受害人，那么这个行为的管辖权和行政处罚权的执法主体就是全国各地的相应的食品安全执法部门，他们具有共同的管辖权。但是我国行政诉讼法为了解决执法冲突，对于共同管辖作出了明确的规定，由最先立案的执法机构进行管辖，也即在大多数情况下仍然是县级执法机构进行执法。这样造成的弊端有以下两个：1. 造成执法资源浪费和执法不力如前所述，中央政府与地方政府之间不只是一层代理关系，县级以上政府还包括着省、市各级政府。这样就分散了政府掌握的大量行政资源。有一级政府的设置，相应地就有一级执法机构的对口设置，形成了一支宏大的“吃皇粮大军”，而多层次执法机构的存在，势必会造成行政执法的多头管理，运行成本巨大，造成不必要的浪费。 韩志红：经济法程序法，天津师范大学，内部资料。食品从农田到餐桌的一系列过程可能发生在不同的政府行政区域和不同食品环节中，而根据行政诉讼法的管辖权的规定，由违法行为地的执法机关进行管辖，所以就出现了执法机关共同管辖的问题，根据法律的规定应由最先立案的机关或者是指定的机关管辖。但是这样导致的问题：一是有管辖权的机关因为要承担所有的成本，却没有得到所有的收益，没有执法的积极性；二是即使有管辖权的办案部门有积极性做好工作，也会遇到诸多障碍。因为跨行政区域的违法行为事实的调查和处理是需要各地执法机构配合的而我国各地执法机构并没有隶属关系，无法得到真正的保障。比如办案机关在查处危害结果发生在多地的涉众型违法行为时，因本身受到人力、物力、信息等诸多的限制，与外地执法机构协同调查沟通程序繁琐，办事方法等方面容易发生分歧等，在收集证据和追赃时存在较多困难。正是因为地域方面和部门职能存在限制，导致发生在某一领域的和某一环节的食品安全问题由其他地区的执法机构不能有效快速的解决，执法效率勂，可能波及到食品链条中的其他环节，甚至造成食品安全问题的损失进一步扩大。 2地方保护主义现象 法律意义上的地方保护主义，是指地方政府和执法机关为了保护地方利益，超越法律权限，滥用权力，损害国家整体利益，影响国家法治统一的不当观念和行为。 马怀德：“地方保护主义的成因和解决之道”，载政府与法制2004年第3期。在我国，食品安全执法工作是由国家和地方政府的执法机构共同负责，卫生部、食品药品监管局、农业部从中央到地方均为分级管理，且在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构都有自己的具体部门和管理范围。中国目前食品安全的地方执法部门和上一级政府大多不是垂直管理关系，而是双重领导关系。这就造成地方执法部门的财政经费和人事任免受制于地方政府，使得地方执法部门不得不看地方政府领导的“脸色”行事。公共选择理论认为，政府和企业都是理性的经济人，因为中国目前采取“分灶吃饭”的财政体制，地方政府有了独立的经济利益，地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体。这样中央政府和地方政府就有了自己的目标追求。对于中央政府而言，为了维护全国人民的利益，要求各级地方政府部门要顾全大局，严格执行中央的政策。但是对于地方政府而言，一个地区的经济发展状况如何，就业率的高低，是考核地方政府官员政绩中举足轻重的一项。因此地方政府为了显示政绩，其主要目标就是扩大地方的就业情况，促进经济增长。而不合法的食品生产企业不仅仅能增加当地总产值，提供税收支持，还同时能解决很多的就业问题。面对着私人利益和公共利益的选择，地方政府领导者的政绩观就往往会出现偏差，在盲目发展地方经济意识的支配下，会以衡量地方经济利益和个人工作业绩最大化为出发点，就不会冒着使经济总产值大幅度下降的风险去大张旗鼓地打假，也就不再严格执行国家的标准，成为被执法企业的俘虏，执法的不作为间接地为当地的劣质食品生产企业充当了保护伞，使得不合法的企业更加肆无忌惮。地方政府对食品安全监管问题疏于管理，玩忽职守，有些执法机构及其官员甚至受利益驱使，积极寻租，在出现食品安全问题时，不依法执法，还帮助其掩藏信息，处理善后事宜。这样的地方保护主义便直接为假冒伪劣食品企业打开了方便之门。 龚伟丽：公共治理视角下我国食品安全监管研究首都经济贸易大学，2010年硕士学位论文。所以这种双重领导体制的地方执法机关，很难全面执行上级各级政府的要求，执法效果大打折扣。据悉，阜阳质检部门公布的30余种劣质奶粉，大多都是有名称、商标和地址的厂家。这些商品之所以能顺利通过当地执法部门的检验，并不是执法机构不知道人命关天，而是出现了地方利益和整体利益的错位。三鹿奶粉事件中，如果石家庄市政府不是为了地方的GDP和税收，不顾广大消费者的生命安全，暗保三鹿，如果河北出入境检验检疫局在检测出奶粉有问题后及时采取负责任的行为，及时向上级部门报告并召回问题奶粉，可能就不会产生如此恶劣的影响。改革开放30多年来看，我国制定了大量的经济法律法规，立法成果有目共睹，但经济执法问题令人担忧。地方保护主义的存在，一方面影响了法律实施的普遍性和公正性，破坏了国家法制的统一，有损法律的尊严；另一方面严重影响了我国社会主义市场经济的健康发展，损害了广大人民群众的基本权益。地方保护主义已经成为我国社会主义法治建设进程中的一个“顽症”。因此，必须重视和解决地方保护主义，尤其是食品安全执法中的地方保护主义问题。笔者认为要完善食品安全执法主体制度，就要认识到食品安全是一个辐射状的链条，为实现对食品安全的全程、全方位的监管，建议在横向上摒弃分段监管，而采用种类监管的模式，可建立一个统一的食品安全执法机构进行执法，从而减轻或避免执法机构之间的推拉扯皮。根据执法对象的不同，根据机构设置的基本原则，食品的执法机构可交由农业部门进行，而对于食品相关产品则由国家质量技术监督管理部门进行监管。在纵向上，根据溢出效应等理论，可根据食品安全案件的影响范围来确定中央和地方各级政府相应层级的管辖权限，合理划分，从而做到节约执法资源，提高执法效果的目的。第二章 建立按种类监管的统一执法机构的依据一、国外食品安全执法主体制度的立法例及其特点1. 各国关于食品安全执法主体制度的立法例自上世纪90年代以来，发达国家先后对食品安全监管体制进行了多次系统的改革，以适应食品安全发展的风险与挑战。经过近几年的变革后，发达国家大多都形成了一套比较高效的食品安全监管模式。归纳起来，目前发达国家的食品安全监管体系按职责的集中程度从高到低排列，主要有以下三种模式：（1）集中模式（单一部门模式） 该模式将所有与食品安全有关的职能统一到一个独立的食品安全机构中，由这个机构对食品的生产、加工、流通和消费等全过程进行全程监管，彻底解决部门之间分头执法与不协调的问题。这种模式的主要代表国家有丹麦、澳大利亚、加拿大、爱尔兰等。 丹麦的模式是将全国所有与食品安全相关的农业部、渔业部合并成为一个独立的食品安全监管机构食品与农业渔业部，并且从卫生部门中分立出来，由其统一对国家的食品安全进行监管，使得食品安全贯穿于从农田或海洋到餐桌的全过程。为了进行高效监管，下设执法监督和检测两大体系，监督部门管理生产企业和市场，检测部门提供技术支撑，同时监督部门又下辖三个部门丹麦兽类食品监管部门、丹麦植物食品监管部门及丹麦渔业监管部门实行分类监管，改变原来政出多门、多头执法、体制混乱的状况，权责分明，独立行动，同时又进行必要的合作，实现全程的有效管理，维护消费者合法权利，被许多国家所采用。此外，在德国食品市场上也很少发现假冒伪劣的食品，这不仅由于德国拥有健全严格的食品法律法规，更得益于完善的执法与监督体系。于2001年将原来的食品安全执法主体进行改组为德国消费者保护、食品和农业部，它的主要目标是保护消费者健康；保证食品安全；确保食品行业的公平竞争。执法一般有州政府负责，联邦政府负责立法、协调 参考秦富、王秀清等：欧美食品安全体系研究，中国农业出版社2003年版，第203页。这种模式是当前最理想的类型，对于食品安全的执法交由该部门，通过合理的体系建设，实现从源头到消费的全过程监管，职责明确，监管统一，权责一致，可以通过统一采取保护措施，统一行动，高效地保护消费者的合法权利，赢得国内消费者和外国买家的信任。（2）集中分散模式（多部门模式） 根据食品安全整个过程的特点，按照食品种类进行分工，对从农田到餐桌的供应链中涉及的监管职能进行整合，形成横向上与食品相关的监管工作主要由三、四个部门来负责，其他辅助部门提供必要的帮助的模式。美国是这种多部门模式的典型国家。美国的食品安全监管体制是由美国联邦政府、州政府、地方政府的食品监督管理部门构成，其食品安全监管活动主要由三个部门负责：一是美国农业部的食品安全检验局，主要负责国内生产及进口的肉类、家禽以及蛋制品及相关产品的安全；二是卫生与公共事业部的食品与药物管理局，主要负责农业部食品安全检验局以外的其他所有食品安全；三是美国环境保护总署，主要负责新的杀虫剂、饮用水等方面的安全，制定农药、环境化学物质的残留最高限额和有关的法规，以保护公众健康和环境免受农药的危害。此外，商务部下属的海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品；财政部下属的酒、烟与火器管理局负责监管含有酒精的饮料。其他许多机构如全国卫生研究所、农业研究局、经济研究局、教育和推广合作署、农业市场署、联邦谷物检测局、包装和储存管理局、美国法典办公室等都支持协调管理食品安全事务，形成了较为全面而复杂的食品安全监管模式。 参考秦富、王秀清等：欧美食品安全体系研究，中国农业出版社2003年版，第312页。美国在100多年前食品安全事故频发，但是经过不断完善自身的食品安全法律制度，随便比较完备，但是并不是完美的。一是食品安全执法活动的基本权力较为分散。主要由农业部和食品与药物管理局行使，其他职责被高度分散了。美国食品与药品管理局的检查职能过分延伸，导致管理资源严重紧张。二是联邦和州的管理权限划分没有正式的制度约束。现在在很多州，食品安全管理机构沿袭了农业部或食品与药物管理局的结构，缺乏协调一致性，严重阻碍着集中的、基于食品安全风险的管理。（3）分段监管模式（分环节监管模式） 该模式由多个部门共同负责全国的食品安全监管工作，即将食品监管的整个链条进行切割，分成种植养殖环节、生产加工环节、市场流通环节和餐饮消费环节，各个执法主体是根据食品链条的这些环节进行分工管理。日本和中国是分段监管模式的典型国家。日本的食品安全管理体制是按照食品的环节，从生产、加工到销售流通等来划分有关政府部门的职责。具体包括三个部门：农林水产省，主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理，农业投入品产、销、用的监督管理，进口农产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查等；厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督和管理。两个部门之间既有分工又有合作。例如农药、兽药残留限量标准的制定工作由两个部门共同完成。为了解决部门之间的衔接不足，于2003年在内阁成立了食品安全委员会，专门针对农林水产省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。 参考日本特别关注食品安全，FAO,WHO,Strenghening official food safety control services,第二届全球食品安全规制者论坛，2004年，1214页。但是这种模式导致各部门之间协调程度差，管辖权方面易造成职责分工不明的空白或者重叠，法规缺乏一致性，执法活动缺乏前后的衔接性，重复执法，浪费执法资源等等。日本最近连发多起食品丑闻，原因就在于各部门之间存在职责的交叉或者空白，执法体制比较混乱，执法效果不好。为了克服分散式监管的弊端，一些采用分段监管模式的国家开始进行评估并重构监管体制。2. 各国食品安全执法主体制度的发展趋势（1）从分段监管到种类监管的转变食品的链条不是一条长绳，而是一个辐射网，我们无法根据各个环节进行明确的划分。因此分段监管导致的执法模糊地带就不可避免了，各个国家都逐渐地认识到了分段监管带来的种种弊端，并逐步地进行改革，朝着按照食品种类进行分类监管的模式发展。丹麦和美国的食品安全执法主体的特点就是根据食品的类别进行分工，以保证对每一种食品都能实现从“农田到餐桌”的全程监管。这种方式通过明确的分工，减少甚至避免了机构间的扯拉扯皮，是一种集法规、标准、政府管理和消费者利益于一体的新型管理体系。（2）食品安全执法主体从分散到统一的趋势 目前世界各国的食品安全监管主要以单部门主导模式居多，食品安全监管机构体系的发展呈现出由分散到统一的趋势。比如加拿大食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门，这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题，所以1997年3月通过了食品监督署法，在农业部之下设立食品安全执法监督机构加拿大食品监督署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投人品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残执法、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。 杜治琴：“加拿大食品监督管理体制简介”，载中国卫生法制，2003年第4期。又如德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。 闻哲：“德国的食品安全监督体制”，载中国药品监督管理，2003年第3期。因为各国普遍认识到食品从农产品的生产到最终用于消费是一个有机的连续的过程，不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理方面。 徐楠轩：“外国食品安全监管模式的现状与借鉴”，载民商法2007年第2期。 二、解决我国食品安全中分段执法问题的依据 1.理论依据（1）行政效率原则行政效率原则是处理依法行政和保证国家行政管理有效性相互关系的基本准则。效率一词，原来指的是机械工程方面的效率，即指输出量与输入量的比值，是一个数量概念。学者把这种效率观移植到执法活动上来，以此衡量行政效率高低。行政效率原则是指行政机关及其工作人员要以尽可能少的时间、人员和经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会经济效益。因此，对于行政效能的衡量有两个标准：一是数量的比较，即用最少的人办最多的事情，提高行政效率，尽一切可能使得每件工作用最少的成本。二是质量的比较，行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，这些行为的后果，在很多情况下是难以用数量来衡量的。因此检验行政管理的标准，还应该有质的因素。行政管理中的质包括两部分内容。一方面应该是这一行为本身的质的好坏，另一方面应该是这一行为是否完满地达到了预期的对社会有益的目标，或者是否在质的方面做得更好，否则，再快的速度，再高的数量，不仅无益，反而更糟。所以衡量行政管理的标准，应该是数量和质量的统一，功效与价值的统一。没有质的量是一个无用的量，反之，只求质而不顾量，质也就不再存在。 应松年：行政管理学首都师范大学出版社2004年版。因此现代行政管理不仅要求依法行政，还要求尊重科学、按科学办事。行政机关进行行政决策和实施行政管理都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和一定的成本效益分析，尽可能给国家、社会和行政相对人带来益处和尽可能避免对国家、社会和行政相对人利益的损害。具体到我们食品安全的执法活动中看，这就要求：在确定食品安全执法主体的立法中，要贯彻精简统一精神，避免机构重叠和人浮于事。机构臃肿，人浮于事，必然导致办事相互推诿，相互扯皮，效率低下。确定食品安全执法主体的执法程序立法时要制定科学的管理程序，使行政执法程序即严谨又高效，有利于行政效率的提高， 李希昆、陆志明主编：行政诉讼法学，重庆大学出版社2003年版，第19页。从而实现在食品安全的执法活动中数量、质量和社会效益的统一。（2）权责统一原则权责统一原则，是指赋予行政机关义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。该原则有两重含义。第一，行政机关的职权与职责是统一的，这与公民的权利是不同的，公民对其权利有“自由处分权”，除非法律有限制。行政机关对其职权没有自由处分权，只能依法履行，既不能失职，也不能越权。第二，责任与权力是统一的、对等的和相平衡的，是一个有机的整体。行使权力是承担责任的基础，承担责任是行使权力的保障，责任与权力必须保持高度一致， 李金云、叶清华：“监理工作实施中的权责一致问题”，载建设监理（专题论述）2004年第2期。拥有什么样的权力，就负有什么样的责任，确保没有权力不受监督，没有权力不受救济。行政机关如不依法履行职责，损害公民权益或公共利益，就要因此而承担相应的法律责任。有权必有责。有权无责，将导致滥用权力，有责无权，将导致逃避责任。 应松年：行政法，北京大学出版社和高等教育出版社2010年版。权责统一原则是由公权的性质所决定的，是依法行政原则的要求。公共权力和私人权利的运行规则有着明显不同：对于私人权利来说，法不禁止即自由，对于公共权力来说，法不授权即禁止。之所以存在这样的区别，是因为私人权利和公共权力的本质属性不同。私人权利从本源上说来自于社会本身，是由人作为社会本体的地位所决定的。法律规定的权利即公民的法定权利，是人类应有权利即人权的一部分。那些没有转化为法定权利的人权仍然为人类所保留。但公共权力来源于人权，是人类为了克服人权社会自发现实的阻碍而建构起来的系统。这种权力不是本源的，而是由公民权利和人民权利所诞生出的。 周佑勇：行政法基本原则研究武汉大学出版社，第166168页。“人民是权利的唯一合法泉源”和“原始权威” 【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：联邦党人文集，程逢如译，商务印书馆1980年版，第257页。它来源于特定政治共同体的授予，特定政治共同体的人们之所以向公共机构授予公共权力根本目的在于保障和充分实现他们的人权。由于这种委托性质的公共权力本身具有异化可能性，因此，它必须被限制在一定的范围内，法律便是限制权力的适当工具。在真正的法治社会公共权力的直接来源便是法律。法律授予的权力才是正当的公共权力，在法律授予之外，公共权力便没有存在和行使的正当自由。 司久贵：行政权正当性导论，武汉大学博士学位论文2001年版。所以“每一个行政官员必须特别授予一种固定任务。在这种情况下，行政的成败取决于行政官员自身的才能和智慧。为此，必须配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。” 参见美怀特：行政学概论中译本，商务印书馆1947年版，第6970页。权责统一原则也是政治学和法律的要求。法律是以权力与义务为主要内容的，社会主义法最基本的特点之一是权利和义务的一致性。每个公民和法人对自己的行为后果承担责任，公民或法人在享有宪法和法律规定的权利的同时，必须履行义务，拒绝履行义务或违法必须受到法律制裁，绝不允许只享受权利而不尽义务的行为。从实践中看，哪个领域走上了权力与责任、权利与义务一致的轨道，哪个领域的问题就能得到较好的解决。 王放放：“论权责一致原则”，载广东行政学院学报第12卷第4期。要使得各种专门的国家机构和工作人员，在享有国家权力的同时，要确保掌握权力的人正确行使，不仅要靠政府官员内在的道德自觉，更要靠严格的责任体制与监督。权责一致原则也是现实的需要。民事诉讼法修正案草案中规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。按照现行的我国食品安全的执法主体的规定，似乎上述各个部门都应当有职责，因为“毒奶粉”已经走过了所有的生产流通环节，最终侵害了众多消费者的合法权益。但是按照现行的食品安全执法主体将会导致民事公益诉讼形同虚设。而将食品的监督管理的各个环节交由一个机关进行执法，这样当该食品出现损害消费者的问题时，