法学毕业论文定稿.doc

Comment 园园园园1 论文编号为学 号 突发性公共事件中行政程序问题研究 专 业 法 学 班 级 053 学 号 200580214335 学生姓名 李银虎 指导教师 李 庆 20102010 年年 6 6 月月 论文编号 论文编号 200580214335 Comment 园园园园2 中文摘要和关 键词单独一页 中文摘要是摘出 论文中的要点放在论文的正文之 前 以方便阅读 所以要简洁 概括 字数 300 500 字 Comment 园园园园3 从论文的选出 的能够标示论文主要内容的专业 术语或带有专业术语性质的词语 3 8 个 中间用分号隔开 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 I 中文摘要 当前我国改革与发展进入关键时期 影响公共安全的因素增多 公共事务经常 呈现常态和非常态并存且交叉影响的状态 政府不但要承担常态的公共事务管理 也要承担非常态的公共事务管理 面对社会高频出现的突发性公共事件 凸显我国 突发事件应急管理的法律体系不够健全 加之长期以来行政执法理念的偏差 在行 政实践中 特别是在应对突发性公共事件的非常态行政时 对行政程序的漠然置之 导致行政内容不透明 行政行为不公正 行政作为不及时 行政信息不公开 行政 效能不突出等诸多问题的出现 反映出一种根深蒂固的行政管理模式 基于此 本 文立足社会现实 首先探讨了突发性公共事件中行政程序的重要意义 通过对比分 析国内外关于突发性公共事件中行政程序的立法及实践现状 运用相关法学理论对 所存在的问题进行了深入的剖析 明确了行政程序作为引导行政活动过程的原则和 规则体系 在应对突发性突发性公共事件的实践中 通过规范行政应急权 不仅能 保护人民群众的合法权益 更能有效提高应急行政效能的重要作用 强调从维护社 会公平的角度出发 行政程序制度给予公众越多的参与机会 公平的可能性就越高 公众参与行政的本质是程序正义 随着公共管理社会化 政府职能的转变 公众参 与行政成为一种必然趋势 关键词 关键词 突发性公共事件 行政程序 行政公开 公众参与 Comment 园园园园4 应按此格式做 目录页 注意目录的页码和内容 要和正文保持一致 目录一般到 二级标题即可 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 II 目 录 引 言 1 一 基本问题分析 2 一 突发性公共事件基本问题分析 2 二 行政程序基础理论 4 三 研究突发性公共事件中行政程序的意义 6 四 我国突发性公共事件中行政程序现状考察 8 二 突发性公共事件中行政程序立法及实践分析 10 一 突发性公共事件中行政程序立法现状分析 10 二 突发性公共事件中行政程序实践分析 13 三 构建我国突发性公共事件中行政程序的思考 15 一 行政程序的价值思考 15 二 行政程序与正义的思考 16 三 行政程序与效率的思考 17 四 构建我国突发性公共事件中行政程序的基本设想四 构建我国突发性公共事件中行政程序的基本设想 18 一 突发性公共事件中行政程序应遵循的原则 18 二 构建我国突发性公共事件中行政程序的若干建议 21 结 语 26 参考文献 27 后 记 29 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 III Comment 园园园园5 引言单独一页 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 1 引 言 我国处于社会转型期 也是矛盾凸显期 从 SARS 危机到汶川大地震 经济与 社会的快速发展面临着越来越多的突发性公共事件 这使得突发性公共事件应急管 理成为了各国关注的焦点 同时也引起了我国政府的高度重视 早在 2003 年 SARS 危机之后 中国就开始加速突发性公共事件应急法制建设 各级政府制定了有关自 然灾害 事故灾难 公共卫生事件和社会安全事件的应急预案 然而这些预案仅仅 停留在 行政法规 政府规章 和 部门规章 等形式的公共政策层面上 没有 上升到法律的高度 2007 年 11 月 1 日 中华人民共和国突发事件应对法 正式 实施 明确我国要建立统一领导 综合协调 分类管理 分级负责 属地管理为主 的应急管理体制 标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道 但从抗击雪灾来 看 这些法律并未起到关键作用 从行政法的角度分析 主要是运行程序上的问题 对行政程序的漠然置之 导致了诸多问题的出现 因此有必要对突发性公共事件行 政程序问题进行深入探讨与研究 在我国行政程序尚未统一立法的背景下 更多的 学者突出对行政应急能力的研究 对行政程序问题却很少谈及 然而 行政程序作 为行政活动过程的原则和规则体系 特别是在应对突发性公共事件时 对于扩大民 主参与 提高行政效能 维护人民利益有重要的现实意义 在突发性公共事件中 行政权的巨大权威无疑起了至关重要的作用 但也值得我们尤其是法律人的深思 为了在权力与权利之间寻找合理界限 突发性公共事件中行政程序问题值得也必须 引起我们的关注 Comment 园园园园6 一级标题 一 后用顿号 Comment 园园园园7 采用一 一 1 1 分级格式 其中一级标题为 小三号黑体 二级标题为四号黑 体 三级标题为小四号黑体 四 级标题为小四号宋体 正文为小 四号宋体 Comment 园园园园8 引用文献采用 页脚注释 每页重新编号 文中 为 1 P76 其中 1 为注释序号 P76 代表引用内容在引用文 献中的页码 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 2 一 基本问题分析 一 突发性公共事件基本问题分析 1 突发性公共事件的界定 突发性公共事件 是我国约定俗成的名词 突发 一词 顾名思义就是突如 其来的 出乎预料的 令人猝不及防的状态 事件 一词 按照 辞海 的解释 则是指历史上或社会上发生的大事情 学术研究中的突发性公共事件是指影响到社 会局部甚至社会整体的大事件 而不是个人生活中的小事件 广义的突发性公共事 件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全 直接给社会造成严重后果和影响的 事件 目前大多数学者都是按照这种思路给突发性公共事件进行定义的 突发性公共事件从公共管理角度理解主要是指突然发生 造成或者可能造成重 大伤亡 重大财产损失和重大社会影响 是对公共安全 社会稳定 国家政权有较 大影响的突发性公共事件或状态 突发公共事件是公共应急法制的核心范畴 是应急法制研究的首要前提 在我 国现行法律体系中 突发公共事件 一词较为常见 但其具体用法却并不统一 在学术研究中它也往往与 紧急事件 危机事件 等术语混用 尽管有学者指出 突发性公共事件强调事件发生的不可预测性 紧急事件强调事件处理的时间紧迫 二者引起的仅是组织的局部破坏 而危机事件则是对整个组织的根本上的破坏 但从立法解释学角度看 作为公共应急法制的调整对象 这些表述在词语含义 和具体所指上并无差别 统一规定为 突发性公共事件 并无不妥 虽然我国当前应急法基本援用 突发性公共事件 作为应急法制启动的诱因 但是关于什么样的事件属于 突发性公共事件 任何现行应急法都未给出明确答 案 这是我国公共应急法制的重大缺陷之一 国际上 与突发性公共事件相似并被 普遍使用的感念是 Public Emergency 对之有代表性的定义为 一种特别的 迫 在眉睫的危机或危险局势 影响全体公民 并对整个社会的正常生活构成威胁 欧洲人权委员会也认为 Public Emergency 必须是现实的迫在眉睫的 其影 郭研实 国家公务员应对突事件能力 M 中国社会科学出版社 2005 郭兴旺 突发公共事件 绕不开的话题 J 中国发展观察 2005 05 薛澜 张强 钟开斌 危机管理 转型期中国面临的挑战 M 清华大学出版社 2003 韩大元 莫于川 应急法制论 M 北京 法律出版社 2005 Comment 园园园园9 三级标题 后用点号 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 3 响必须是波及整个国家 必须是威胁到全社会正常的生活继续进行 危机或危险必 须是异常的 以至于采取公约关于维护公共安全 卫生和秩序所允许的正常的措施 或限制方法已明显不足以控制局势 突发性公共事件在本质上是对原有的社会 正常秩序的破坏 并且对人民的生命和财产安全构成威胁或造成损害 在我国 国家突发公共事件总体应急预案 中 对突发公共事件的定义是 本 预案所称突发公共事件是指突然发生 造成或者可能造成重大人员伤亡 财产损失 生态环境破坏和严重社会危害 危及公共安全的紧急事件 从不同的角度 按照 不同的依据 突发性公共事件可以分为不同的类型 根据突发性公共事件的发生过 程 性质和机理 突发性公共事件主要分为自然灾害 事故灾害 公共卫生事件和 社会安全事件四类 我国现在还没有专门 统一的突发性公共事件应急法或紧急状态法对突发性公 共事件的准确范围作出立法说明 但是 着眼于未来突发性公共事件应急法制建设 和 公共应急法治 的根本目标 我们认为 一切达到前述危险程度的事件都有必 要接受法律的规制 即我国突发性公共事件应急法在整体上对突发性公共事件的界 定应当采取最广泛的含义 总的来说 突发性公共事件是指将威胁全部或部分居民 的生存或健康的局势 2 突发性公共事件的特征 现实生活中 突发性公共事件形态各异 但综观各种突发性公共事件 大都具 有爆发突然 起因复杂 蔓延迅速 危害严重 影响广泛的特点 而且相互交织 处置不好会产生连锁反应 具体说来突发性公共事件大都具有以下几个共同特征 1 突发性 突发性公共事件虽然是有一个量变的过程 但事件爆发的时间 规模 具体态势和影响深度却经常超乎人们的意料 即事件发生突如其来 其破坏 性能量会迅速释放 并呈快速蔓延趋势 如果不及时采取应对的措施 将会造成更 大的损失和危害 危急事件的突然降临 而人们完全没有思想准备与心理准备 因 而来不及对事件做出任何判断 在心理上产生恐慌 行为主体也没有应对这种突然 事件的能力准备 在行为上的表现则是反应能力的慌乱 不知所措 2 多变性 主要表现在原因 变化方向 影响因素 后果等各方面都毫无 徐高 莫纪宏 外国紧急状态法律制度 M 北京 法律出版社 1994 莫纪宏 徐高 紧急状态法学 M 北京 中国人民公安大学出版社 1992 Comment 园园园园10 二级标题 二 后无需标点符号 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 4 规则 事件瞬息万变 难以确切的预测和把握 3 公共性 突发性公共事件涉及的主体具有公共性 其影响和涉及的范围 具有广泛性 当然 突发性公共事件直接涉及的范围不一定是在普遍的公共领域 但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注 造成公众心理恐慌和社会秩序混乱 产生连锁反应 4 破坏性 不论什么性质和规模的突发性公共事件 都必然不同程度的给 社会造成破坏 混乱和恐慌 而且由于决策时间和信息有限 容易导致决策失误 突发性公共事件往往具有连带效应 可能引发次生或衍生事故 导致更大的损失和 危机 在社会领域 任何一个突发性公共事件 都有可能把潜在的社会矛盾引发出 来 威胁整个社会的稳定 突发性公共事件的破坏性以人员伤亡 财产损失为标志 包括直接损害和间接损害 还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击 进 而渗透到社会生活的各个层面 5 信息的有限性 由于突发自然灾害的随机性和不确定性 很多信息是随 着事态的发展而演变的 而时间的紧迫性 使得决策者掌握的信息有可能不全面 得到的信息不及时 并且在信息的反馈和处理过程中 信息的准确性和有效性也难 以保证 导致信息失真 这是对决策者最严峻的考验 二 行政程序基础理论 1 行政程序基础理论分析 程序 顾名思义有过程和次序之义 对该名词各家解释不同 有人称谓 事情 进行的先后次序 有人称为 按时间顺序先后有或依次安排的工作步骤 英语与 程序 相近的词有 Procedure 是指事物的 过程 步骤 做法 手 续之意 从各种表述中可以看出 程序 词义应包括 事物进行的过程 事物处理的 方式 方法 事物进行的必要步骤 事物各步骤的次序 事物各步骤时间要求 相 对于自然状态描述的概念 程序 一词更有人文活动的因素 体现人们对各种事 物的控制 从客观上讲 任何事物的发展 任何活动的进行都具有一定的过程 方 中国社会科学院语言研究所词典编辑室 现代汉语词典 K 北京 商务印书馆 1983 辞海编辑委员会 辞海 K 上海 上海辞书出版社 1990 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 5 式 方法 步骤 次序以及各步骤的时间区间等状态的量 表现一定的程序性 但 是 一般意义上的程序不是消极反映这种存在 而是有目的的调整该事物程序 使 之公正 合理 行政程序也是如此 从行政管理活动的出现 便有行政管理的步骤 方式 方 法 次序及时间的存在 行政程序的发展及其法制化 是社会的民主法制发展的结 果 一方面社会事物的增多 需要扩大行政权力 另一方面 行政权力扩大需要对 行政权进行限制 以保护人民的权利不被侵犯 这就要求用实体法规定行政权的同 时 用行政程序法控制行政权的行使 行政程序的主体以行政主体为主也包括行政 相对方 行政管理中 广大人民群众的地位从管理的客体地位转变为参与一定程度 的行政管理的主体地位 这就是社会民主法治的发展 是社会的进步 现代意义的行政程序有如下特征 1 行政程序是行政主体行使行政行为的程序 2 行政程序以保障行政权正确行驶并且保护行政相对方合法权益为目的 在以行政实体法规定行政权利的同时 制定行政程序法控制行政权的正确运行 保 护行政相对方的合法权益 使行政程序符合社会的要求和广大人民群众的利益 3 行政程序包括事前程序 事中程序 和事后程序 为保障行政程序的正 确性 避免造成不可挽回的损失 各国行政程序法在规定事中程序和事后程序的同 时 一般都规定事前控制程序 如行政立法的向对方参与 征求意见等 行政管理 具有主动性 广泛性 为保证行政管理的正确进行和取得最大的效益 预防行政行 为的错误 行政程序中确定事前程序是必要的 2 行政应急程序制度分析 在突发性公共事件中 基于宪法对国家的要求 国家有义务对公民实行救助 这是毫无疑问的 但是根据依法治国的要求 国家或者政府在履行这一救灾义务的 时候 必须要遵循一个正当法律程序 这个时候就涉及到紧急情况下的行政程序问 题 所谓行政应急程序 是指在突发事件下 行政主体为了有效克服危机 恢复社 会秩序 维护公共利益 在行使应急权力时所应遵循的方式 步骤 时限和顺序 王凌燕 行政应急程序若干问题研究 J 安徽农业大学学报 社会科学版 2007 9 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 6 与常规状态下的法律运作机制相比 非常规状态下的公共应急法制具有以下主 要特征 1 行政优先性 即与其他国家权力以及一般公民权利相比 行政应急 权具有更大权威性 得优先实现 2 侵益性 在行政应急权优先实现的情况下 行政主体往往被授予 行政特权 在行政应急的执法过程中容易对行政相对人的 合法权益造成侵害 3 紧急处置性 为应对突发性公共事件 控制事态的发展 必需采取紧急处置手段 行政权的行使要求更高效 便捷 以迅速应对危机 消解 威胁 而常规状态下的复杂程序无法适应这种要求 行政主体的权力运行程序不能 像平常行政程序那样按部就班 而要使用紧急程序 即在没有针对某种特殊情况的 具体法律规定时 行政机关可做紧急处置以防止公共利益遭受更大损失 4 社会 配合性 虽然应急法对行政应急权实现规定了众多的保障措施 但是在维护行政应 急效率的同时也不能放弃对应急时期公民基本权利的保障 后者才是公共应急法治 终极性目标之所在 因为紧急权的正当性取决于其公益性的目的 而所谓公益也不 过是公众各种法定权利及利益的集合 行政紧急程序恰恰是公共应急法治这一双重 目标的集中体现 它既强调应急程序的特殊性 又注重对行政权的程序制约 三 研究突发性公共事件中行政程序的意义 我国处于社会转型期 也是矛盾凸显期 当前社会高频的突发性公共事件引起 我国政府对突发性公共事件应急管理的高度重视 但在我国行政程序尚未统一立法 的背景下 加之我国长期以来行政执法理念的偏差 在行政实践中 尤其在应对突 发性公共事件的非常态行政时 重实体 轻程序的倾向十分突出 然而 行政程序 作为行政活动过程的原则和规则体系 特别是应对突发性公共事件时 对于扩大民 主参与 提高行政效能 维护人民利益有重要的现实意义 突发性公共事件中行政权迅速膨胀 这一方面符合了应急现实的需要 使政府 以一种社会公共权威的代表来协调多元利益的冲突 推进公共利益 提高行政效能 另一方面 行政权在应急各领域渗透的深度与广度越来越大 又使社会中个体权利 受到侵害的可能性增大 在这种情况下 既然应急现实需要迫使人们在实体法上不 得不赋予行政机关以强大的权力 那么确立一整套行政权行使的程序规则就显得至 关重要了 程序规则规定应急行政行为行使的程序 确保应急行政权力的适度行使 既有效维护社会秩序 又切实尊重和保护公民权利 程序控制方式注重对应急行政 行为过程的控制 它能够弥补立法规制应急行政行为的不足 同时程序控制把注意 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 7 力放在权力行为的时间与空间方式以及相对人的参与上 能很好的解决实体法律在 规制行政裁量权滥用方面的无能为力的尴尬局面 第一 探讨突发性公共事件中行政程序能有效提高应急行政效能 推进社会公 共利益的实现 在突发性公共事件应急过程中 行政权向社会各领域渗透 具有强大的权威性 而如何使之对社会事务的管理具有较高效率即显得十分重要 如果其办事拖沓 效 率低下 则巨大的行政权反过来成了行政应急的巨大阻力 造成社会资源的浪费 无助于公共利益的推进 因此 行政应急过程应是一个最优化的管理过程 能以较 小的社会成本获得较大的收益 而行政程序作为明确权责 合理分工的重要依据 明确各个行政主体在突发性公共事件中的程序义务 是提高应急管理效率的重要保 障 科学合理的程序在应急的全过程中都能发挥重要作用 将社会遭受的损失和解 决危机支付的成本控制在最小的范围内 还能在最大的程度上调动全社会的力量来 共同应对危机 从而有效提高行政效能 第二 探讨突发性公共事件中行政程序有利于依法规范应急行政 保护相对人 合法权益 行政应急权的行使意味着相对人权益受之侵害的可能性增大 突发性公共事件 行政应急活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程 还涉及到相对一方直接或间 接的权利义务关系 从法律上看 行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义 务的实现过程 它不仅取决于实体法上预先的规定 而且也要求程序上的正当合理 由于在应急管理过程中行政主体行使行政权具有紧急处置性 在行政过程中 处于优越地位 而相对人则明显处于不利的地位 这就需要在程序上为相对人权利 提供必要的保障 现代行政程序法的立法目的之一是保护行政相对方合法权益 行政程序法规范 行政权行使的同时 规定了涉及行政相对方的权益的行政行为的具体程序 制度化 的行政应急程序实现了利益兼顾的要求 有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发 展 可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益 国家权力与公民权 利之间矛盾冲突的一方良药 而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维 护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益 同时行政程序法规定行政相对方参 与行政行为的一系列制度 使行政相对人有权了解与自己有关的行政行为 参与行 王锡锌 行政程序法价值的定位 兼论行政过程效率与公正的平衡 J 政法论坛 1995 09 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 8 政过程 在确保国家紧急权的高效运行的同时 最大限度的保障了行政相对人的合 法权益 第三 探讨突发性公共事件中行政程序有助于完善我国行政应急法制 随着行政程序法典化的呼声越来越高 行政程序法 已被提到人大议事日程 行政应急程序作为在突发性公共事件中的特殊行政程序可谓意义重大 法定化的行政应急程序能有效促进依法治国的平衡发展 有利于弥补我国突发 性公共事件的法制空缺 在法治社会 政府和民众都必须接受法律的约束 紧急状 态也不例外 在一定程度上 政府能否在突发性公共事件中依法行政的问题也就转 化为行政应急权力能否依法定程序行使的问题 依法治国作为我国的治国方略也必 然要求行政程序的法定化 系统化的行政应急程序必将加快我国应急法制建设的进度 有利于实现公正与 效率的完美结合 国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就 它需要完善 的应急法律规范 完整的行政应急程序 规范的责任追究制度等 以公正和效率为 目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善 这对于推动 突发性公共事件中的依法行政有重要的现实意义 四 我国突发性公共事件中行政程序现状考察 1 重实体 轻程序的表现突出 依法行政作为依法治国的重要组成部分 既包括行政行为合法 也包括行政程 序合法 行政程序合法 就是说行政主体在实施行政行为时必须符合法定的方式 步骤 顺序和时间 但是 当前行政实践中 特别是在应对突发性公共事件的非常 态行政时重实体 轻程序的倾向十分突出 不仅缺乏必要的行政程序法律法规 而 且行政主体对行政程序漠然置之 一定程度上制约和影响了依法行政的顺利实施 突出表现在 一是行政内容不透明 公开原则作为依法行政的一个主要方面 要求 行政主体将行政权力运作的依据 过程和结果向行政相对人和社会公开 但在现有 的绩效考核体系下 政府主管部门不得不再三权衡自己的利弊得失 一些地方政府 往往是尽量 捂盖子 报喜不报忧 多报喜少报忧 揣摩领导意图讨领导喜 好 二是行政行为不公正 遇重大突发性突发性事件 往往是有利益各部门拼命抢 有责任却相互推或往上推 对危机事件处理分析浮皮潦草 三是行政作为不及时 突发性公共事件发生时需要行政机关积极行使权力 认真履行职责 及时为公众提 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 9 供良好服务 但现实生活中 行政主体在法定时间内推诿扯皮 被动应付 消极不 作为的事例屡见不鲜 这不仅助长了官僚主义作风 影响到行政效能 而且直接影 响到公众的切实利益 甚至造成一些严重后果 四是行政信息不公开 目前的信息 管理体制基本是复制于行政管理体制 逐级管理 对上负责 随意性强 共享性低 这种体制与应急管理的要求不合 是发生信息瞒报 缓报 漏报现象的体制性原因 五是行政效能不突出 由于惯常官僚作风和形式主义的影响 很多基层地方政府落 实应急工作要么迟钝不力 要么简单粗暴 要么徒具空文 其次缺乏独立和常设性 危机管理协调体制 特别是现行行政管理体制条块分割 缺乏协调 效率低下 2 我国突发性公共事件中行政程序法制落后 许多突发事件应急立法的可操作性不强 表现为内容上较为原则抽象 缺乏具 体的实施细则 办法相配合 尤其是应急行政程序规范严重不足 多数突发事件应 对处理立法给应急机构配置应急处置权的同时 却忽视了权力控制和对应急行政权 造成严惩后果的救济途径 突发性公共事件应急管理的法律体系不够健全 突发公共事件爆发后 至少要 相距几个月 法律法规才出台 并且有些 预案 仅停留在 行政法规 政府规 章 和 部门规章 等形式的公共政策层面上 还没有上升到 法律 的高度 可 见立法显得相对滞后 从抗击雪灾来看 突发事件应对法发挥的作用不大 此次雪 灾中 现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织 协 调和防范作用 并没有完全发挥出来 真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一 元化的党政领导体制来完成 灾情发生后 相关应急预案似乎没有及时启动 不少 应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况 灾害现场的公共服务 十分有限 而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中 又不包括雪灾 这次 雪灾之所以造成如此大的影响 除了雪灾本身超出常规以外 还适逢春运 两者叠 加就把消极影响扩大了 然而目前不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类 应急预案 都只针对特定突发事件 而 复合性突发事件 应急预案并未涉及 3 缺失公众参与机制 我国政府在应对突发性公共事件时没有挖掘民间组织在突发公共事件治理的功 能 我们传统的救灾抗灾方式仍处在 强政府 弱社会 模式之下 只有自上而下 的政府纵线 而缺乏自左向右的民间横线 因而不能形成一张有效的救灾之网 不 仅救助的有效面积有限 也因为缺少必要的牵制力量而使得救灾缺乏成效 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 10 社会广泛参与应对机制的不健全使得突发公共事件管理中的社会自我动员能力 相对不足 危机意识有待提高 公民自发地组织和行动起来防范突发公共事件 应 对突发事件以及事后的恢复和重建的主动性和积极性不足 公众缺乏自救与互救能 力 我国的公民社会组织在突发公共事件管理中 不能很好地在事先 事中和事后 三个阶段配合政府开展工作 这都严重地制约了公民社会组织力量的发挥 二 突发性公共事件中行政程序立法及实践分析 一 突发性公共事件中行政程序立法现状分析 从 20 世纪中后期各国的立法实践来看 针对突发性事件发生时各种紧急情况 的行政法治需要 在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款来规范紧急行政行 为 是一种比较普遍和有效的做法 从具体内容看 这些国家的行政程序立法大都 一方面规定行政方可根据实际情况采取紧急行政应对措施 另一方面也对之做出条 件性 限制性 时效性和保障性的程序规定 以便将紧急行政行为纳入规范化 制 度化的轨道 如 葡萄牙行政程序法典 第 84 条规定 行政机关 如恐防不采取 临时措施将对有关的公共利益造成严重或难以弥补的损害 而此顾虑系属合理者 则在程序中的任何阶段 可主动或应利害关系人的申请 命令采取显属必要的临时 措施 行政机关如 命令采取或更改任何临时措施的决定 应说明理由 并定出 该措施的有效日期 废止临时措施 也应说明理由 对临时措施提出的必要诉 愿不具有中止效力 但有权机关另有规定者除外 通过许多国家的危机管理实践可以发现 危机管理行为实行法律保留原则 政 府机构所制定的政策 采取的措施须有议会的立法作为根据 这有利于保证突发事 件应对处理措施的正当性和高效性 多数国家都有比较统一的紧急状态法律 通常规定宣布紧急状态权力的行使主体 程序 对公民权利的限制以及权利救济等 内容 它是突发性事件应急法制中的 基本法 如美国 1976 年的 国家紧急状态 法 法国 1955 年的 紧急状态法 加拿大 1985 年的 危机准备法 和 危机法 等等 统一的紧急状态法或者危机管理法能够在由于复杂原因产生的紧急状态中有 一个统一的指挥机制以及程序规范 既可以加强应对突发性事件的效率 及时应对 莫于川 国外应急法制的七个特点 J 中国应急管理 2007 06 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 11 突发性事件 使受到严重威胁的经济与社会秩序迅速恢复常态 有能够避免因为法 律的漏洞而使政府随意扩大紧急行政权力 从而公民权利保障有一个底线 不至于 造成公民权利在紧急状态时期遭受公共权力的随意侵害而无法获得有效的法律救济 例如加拿大国会在 1985 年制定了 加拿大危机准备法 和 加拿大危机准备法 这两部法律规定了从危机的预防 危机的准备 危机的应对到危机的恢复的一个完 整的体系 使加拿大的危机管理在行政上形成了一个有效运转的系统 另外 由于 应对突发性事件涉及到政府和人民之间的关系 政府机关之间的关系 没有法制的 保障 应急权力的运行可能会造成对人民权利不适当的损害 从而破坏民主政治 这在民主国家是不能允许的 加拿大的危机立法正是从政府与人民之间 国会与行 政机关之间的关系入手 一方面保证行政机关有足够的应对突发性事件的权力 另 一方面 又严格的规范应急权的行使 使其符合法治的基本要求 除了统一的紧急状态法以外 各国都针对各种具体的紧急情况制定了单行法或 由行政机关制定紧急状态基本法的实施细则 例如在美国 据统计曾先后制定了上 百部专门针对自然灾害和其他突发性事件 紧急状态的法律规范 且经常根据情况 变化进行修订 从总体上看 我国在构建突发性公共事件应急法律体系方面已经取得了一些成 绩 这主要表现在 针对一些易发性的突发性事件类型 都由全国人大及其常委会制定了相应的法 律加以调整 保证突发性事件应急有法可依 如 安全生产法 矿山安全法 传染病防治法 防震减灾法 防洪法 消防法 水污染防治法 针对一些重要的危险程度高的突发性事件的类型 不仅有概括性质的法律得到 规制 还及时地制定了相应的行政法规 使其更加具体 更加具有可操作性 如 防洪法 与 防汛条例 传染病防治法 与 传染病防治法实施办法 等 针对一些发展具有不确定性的突发性事件的类型 不仅规定有一般的紧急状态 下的应急措施 还制定了特别紧急状态下的应急措施 如 传染病防治法 与 突 发公共卫生事件应急条例 防震减灾法 与 破坏性地震应急条例 等 但是 这种分散的立法体系也导致了许多的问题和不足 目前突发性公共事件 类型繁多 分别立法的模式虽然考虑到了突发性事件的具体情况具体分析 但难免 给人以零乱的感觉 同时 对于一些下级立法 如果没有上位法的存在 容易导致 立法冲突与矛盾 许多立法在内容上较为原则 抽象 又缺乏具体的实施细则 办 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 12 法相配合 致使可操作性不强 一些领域的法律仍不完善 如恐怖性突发事件法 在我国至今仍是空白 在应急过程中重视应急措施的实体性规定 忽视应急程序制度 我国至今尚未 统一行政程序立法 更没有专门的应急程序法律或条款 对突发事件下的应急行政 行为的程序规范主要零星分散在一些应急法律中 而且不完善 例如突发事件发生 后的信息报告 通报及公布程序的不明确 在 突发事件应对法 中 第十条 第 五十三条都规定人民政府及其有关部门应对突发事件的决定 命令 突发事件的事 态发展和处置工作信息应当及时公布 但是信息公开的方式步骤却没有规定 政府 采取具体行政应急措施所应当遵循的程序不明确 又如 突发事件应对法 第十二 条规定人民政府及其有关部门为应对突发事件 可以征用单位和个人财产 这条规 定很抽象 没有明确行政主体在进行行政征用时是按照常态下一般的征用程序还是 应该可以灵活运用一些特殊程序 在常态下 我国的行政征用程序是非常复杂的 如果遵循复杂严格的程序去征用可能就会贻误时机 影响危机处理效率 但是不要 程序又会导致行政权力滥用的可能性 再如在 传染病防治法 中第 25 条对征用 措施也仅仅以 必要性 加以限制 既没有规定征用的程序 也没有规定相对人的 权利 整条规定的精神主要在于确保行政权的实现 提高行政效率 忽视了行政相 对人权利的保护 这对于规范和控制应急行政权的行使 保护公民基本权利是非常 不利的 依法治国核心和关键是依法行政 我们讲依法行政 既包括依照法定权限行政 也包括依照法定程序行政 目前 行政程序方面的立法很不健全 特别是缺乏一个 统一的行政程序法规 已成为影响依法行政的一个瓶颈 2008 年 湖南省行政程 序规定 出台 这是中国首部系统规范行政程序的地方规章 同时也是一部填补中 国行政程序立法空白的地方立法 湖南省行政程序规定的制定 根本目的在于依法 行政 让权力在阳光下运行 就是要解决行政决策随意性的问题 就是要解决行政 管理中暗箱操作 不公开 不透明的问题 增强政府工作的透明度 就是要从多个 方面扩大公众参与 保障群众合法权益 促进科学行政 就是要规范行政行为 防 止权力滥用 尤其是能够加强对自由裁量权的控制 减少行政执法的随意性 就是 要解决办事拖拉 推诿扯皮 不作为 缓作为的问题 提高行政效能 规定 的 最大亮点是确定了行政程序的两项基本原则 行政公开原则和公众参与原则 在 规定 中 公民的参与权从几方面得到了保证 一是在总则中规定了公众参与 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 13 将公众参与作为制定行政程序的一个基本原则 二是在行政决策上规定了公民可以 向政府提出决策建议 公布重大决策方案草案征求公众意见 通过座谈会 协商会 开放式听取意见等方式听取公众意见 在制定规章和规范性文件当中 也要求公布 草案 广泛听取各方面意见 三是在行政执法方面 规定了说明理由制度 陈述意 见制度 告知制度 陈述和申辩制度 听证 投诉制度等 四是设专章规定了行政 听证 包括决策的听证和执法的听证 五是规定了行政机关实施重大行政指导时 应当采取公布方案 听证会 座谈会 开放式听取意见等方式 让广大群众参与 六是规定了监督检查 绩效评估要有公众和社会各界参与评估 对违法行为 公众 可以投诉 举报等等 尽管湖南省行政程序规定不是国家立法 甚至连地方立法都不是 仅仅是个政 府规章 然而 它的意义在于首次以法律形式从程序上明确限制现实中有些政府膨 胀无度的权力 在行政程序立法方面进行大胆的探索 对行政程序法的制定是一次 重要的实践 二 突发性公共事件中行政程序实践分析 在应对突发性公共事件时 由于政府在资源掌握 人员结构 组织体系等方面 不可避免地存在着局限性 因此 不管是突发性事件的预警 准备阶段 还是在突 发性事件发生后的灾难救助阶段 都应当积极地吸纳和发挥民间力量的作用 提高 事件处理的效率 从各国情况看 无不重视民间力量的参与 如在新加坡 非常重 视民防志愿者的参与 民防志愿者有 50000 多人 而且都接受过基本的民防技术培 训 在新加坡 每个区域有其自己对口的民防志愿者小组 民防执行委员协助招募 当地居民成为民防志愿者 并根据紧急预案对有关志愿者进行培训 通过公共安全 和保障计划 民防执行委员还帮助建立一个民防志愿者网络 以处理有关紧急事务 而在瑞典 私人组织的参与也被认为是必须的 在美国 更是将政府与红十字会等 非政府组织及其他私人组织的合作直接纳入联邦应急计划 总之 应急管理 过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状 从国外情况看 危机防范意识和能力的培养 危机防范措施的改善和演习已经 走向经常化 制度化 法定化 在全社会树立正确的危机防范意识 是形成完善的 韩大元 莫于川 应急法制论 M 法律出版社 2005 03 苗吉伟 赵志坚 论外国的应急法制建设 J 哈尔滨职业技术学院学报 2007 04 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 14 危机管理体系并有效运行的关键之一 危机防范意识和能力的培养除平时的宣传教 育外 规范化 制度化 法定化的危机演习同样必不可少 日常的情景训练和危机 应对演习 对于提高危机管理效率 保持社会心理健康 减少危机带来的损失 提 高政府的威信等都具有不可估量的作用 实践证明 不论是国家工作机构人员还是 普通的社会公众 如果有较强的危机防范意识和能力 在应对突发性公共事件时就 能够减少损失并减轻社会动荡 在我国 突发性公共事件应急仍然是强有力的 迅速的国家动员 习惯性的将 整个应对突发性公共事件作为国家政治问题 淡化其法律要求 突出了政府职能 忽视了公众参与 我国政府在应对突发性公共事件时没有挖掘民间组织在突发公共 事件治理的功能 虽然在 2006 年国务院颁布的 突发事件管理条例 中规定 研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法 加强对志愿者队伍的招募 组织和培训 但是社会广泛参与应对机制的不健全使得突发公共事件管理中的社 会自我动员能力相对不足 危机意识有待提高 公民自发地组织和行动起来防范突 发公共事件 应对突发事件以及事后的恢复和重建的主动性和积极性不足 公众缺 乏自救与互救能力 2008 年湖南省在指挥抗冰救灾当中表现突出 其中 湖南省行政程序规定 发挥了重要的作用 规定 广泛运用了现代行政程序中的一些重要原则和制度 广泛运用了现代政府处理公共危机的科学理念和方法 比如说 信息公开 省委 省政府把受灾的情况 严重的程度 及时地毫无保留地向全社会公布 每天召开几 次新闻发布会 也把有关的灾害信息及时地向党中央 国务院报告 这就是行政程 序要求的信息公开 又比如 公众参与 这也是行政程序规定的重要原则 制度上 重点设计的内容 这次抗冰救灾广泛动员全社会参与 也是我们夺取抗冰救灾胜利 的一个很重要的因素 再比如 行政指导 在关键时刻 果断实行大分流 引导滞 留在京珠高速上的车辆绕道从广西 江西走 这是典型的行政指导 还有科学决策 科学应对 应急管理机制等等 可以说 湖南省委 省政府领导在指挥这次抗冰救 灾当中的现代行政理念 领导思维和科学的方式方法所取得的成功 对湖南省行政 程序规定也是一个检验 另一方面 这次抗冰救灾又是一个成功的范例 通过总结 抗冰救灾的经验 进一步完善了湖南省行政程序规定 进而完善政府的应急管理 危机处置 临机决断的政策 完善突发性公共事件的应急程序 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 15 三 构建我国突发性公共事件中行政程序的思考 一 行政程序的价值思考 法一般被分为实体法与程序法 所谓实体法 就是以 应当如此 的法律关系 为内容 确立什么是实体正义或实体权利义务的法律规范 所谓程序法 根据某种 传统的观点 就是规定如何实现实体法内容的手段性规范 当主体拥有某种实体性权利时 意味着他存在着某种受法律保护的利益 意味 着他对某种特定的结果有一种主张权 都必须通过主体作出一定的行为而实现 如 果主体仅仅有一种资格 仅仅对某种结果有 期待权 但却不能通过特定过程 采取必要行为实现其利益期待 则实体性权利就不能存在 从这个意义上讲 程序 性权利是 权利 概念的应有之义 相对人在行政程序中的权利与法律程序的价值密切相关 程序的价值是从静态 意义上考察法律程序所应当具有的 品质 而法律程序的静态价值只有通过程序 过程中当事人按照特定的规则进行活动 才能转化为程序的实际作用 因此从动态 意义上看 法律程序就是特定程序权利义务的实现过程 这些程序权利义务的设定 或配置 应当受法律程序价值要求的制约 可以说 法律程序价值为程序当事人究 竟应当享有那些权利义务提供了应然性指导 而程序性权利义务规则则是程序价值 得以实现的法律要素 从这个意义上讲 离开了对程序价值的研究 就无法从应然 角度探讨程序性权利义务的设置 离开了对程序性权利义务的探讨 就无法从实然 的角度讨论程序价值如何得以实现 尽管我们通常从实体利益的角度来考虑权利 但不应该忽视程序性权利的存在 及其意义 对于实体性权利的观念本身来说 程序是其一个不可缺少的方面 任何 一种利益或实体性权利都必须通过程序而实现或提供保障 我们必须从权利行使和 实现的角度来对待权利观念的另一方面 即程序性权利 程序性权利就是主体为了 行使 主张或保障其实体权利而必须具有的作一定行为的能力 在法律制度中 实 体法总是通过相应的程序法制度而实施的 实体性权利义务也总是通过程序性权利 义务而得到落实 人们具有某种程序性权利 是因为它们具有某种实体性权利 而保护或实现这 些实体性权利 正是程序性权利的目的 为了实现和保障某个实体结果 人们必须 拥有通过一定的方式 步骤 手续等而实现或保护这种结果的权利 这种程序性权 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 16 利的语境表明了程序权利功能的一个方面 即程序需要服务于一定的实体目的 但是 还存在着另外一种产生程序性权利的基础 这种基础就是法律程序的 内在价值 法律程序除了具有服务于一定实体结果的 工具价值 之外 还具 有其独立的价值 这些价值包括参与 个人尊严 理性 程序和平等 二 行政程序与正义的思考 程序正义与实体正义相对称 指程序过程的公正 程序正义在大陆法系是一个 长期被人们忽视的话题 特别是在处理突发性公共事件过程中 人们关注的是从结 果考虑每个人是否得到了他应该得到的 只要结果是公正的 也就实现了正义 至 于该项结果是以什么途径和方式实现的 实现结果的过程本身是否公正 人们并不 感兴趣 英美法系国家则对程序具有不同的认识 程序在那里首先是保护公民权利的有 力武器 程序正义作为一种观念 早就存在于英国的自然公正原则中 后又在美国 得到长足发展 程序正当过程的最低标准是 一旦公民的权利将因为决定而受到影 响时 那么在决定作出之前 他必须有充分行使陈述权和知情权的公正的机会 美 国学者罗尔斯的程序正义理论体现出来的关注程序公正 意在通过程序公正使结果 获得正当性的思想 对我们研究法律程序的价值 程序与实体的关系具有极重要的 参考价值 对行政程序法的产生和发展有直接的影响 这一理论的核心内容是通过 公正程序来保护受法律决定影响的人的权利 对权力进行制约 行政权力作为执行 公共意志的权力 它的行使将对相对人在行政法上权利义务产生直接影响 特别是 在应对突发性公共事件的应急行政时 行政机关被赋予巨大的自由裁量权 不受制 约的权力必将导致专制 对于自由裁量而言 由于行政机关具有很大的选择自由 更应受到监督与制约 社会公平要实现 不仅仅是结果要公平 而且过程也应该是 公平的 从维护社会公平的角度出发 行政程序关于行政活动的方式 步骤 顺序 过程规定的越具体 越规范 行政程序制度给予公众越多的参与机会 公平的可能 性就越高 扩大公众对行政的直接参与 让相对人在行政机关作出不利决定时陈述 不同意见 了解决定的内容和理由 是程序正义对行政权力公正行使的要求 也是 现代社会 服务行政 善良行政 的需要 在行政过程中 由于行政主体在实体法上具有强大权力及优越地位 在程序上 为相对一方提供必要的权益保障制度就是保证行政过程公正的最基本要求 对于相 中原工学院信息商务学院 2010 届法学专业毕业论文 突发性公共事件中行政程序问题研 究 17 对人权利的保障 仅仅停留在实体法上原则的抽象性要求及司法审查的事后补救是 远远不够的 行政相对人主体地位的崛起 不仅要求在实体上赋予其一系列权利 同样要求在程序法上拥有得到公正对待的权利 三 行政程序与效率的思考 效率首先是一个经济学概念 它可以从两个方面来理解 一是既定成本 使收 益最大 二是收益既定 使成本最小 在行政领域 效率的具体涵义是指行政主体 在行使行政职能时 要尽可能以最快时间 尽可能最少的人员 尽可能最低的经济 耗费做尽可能多的事情 取得尽可能大的社会经济效益 行政程序是行政主体在实 施行政行为时应当遵循的方式 步骤 时间和顺序 如果所有的行政活动都严格的 遵循所有的应当遵循的方式 那么行政活动的效率就会受到影响 因此 从这层意 义上说 行政程序和效率之间存在着矛盾和冲突 但从深层次上看 科学民主的程 序不仅能够有效的促进