北京大学公共管理学原理课堂笔记(DOC 39页).doc

目录第一讲 绪论3一、公共管理概念的内涵31、管理概念的内涵3（一）社会性：3（二）合理化：3（三）一切管理活动的根本目标：3二、管理的核心特征31、主体32、（区别于其他的管理的）特殊的权威性和强制性，以及具有普遍约束力43、公共性44、非盈利性质（？）45、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。（？）4三、公共管理学的产生和发展41、背景4（1）工业革命的影响一个核心要件（要素）4（2）现代政府职能的发展最关键的要素4（3）现代政治学（行政学？）发展的基本逻辑52、产生和发展5（一）标志：1887年 W威尔逊（美国政治学家）发表行政学之研究的学术论文5（二）1900年 古德诺（美国政治学家）政治与行政国情论5（三）科学管理时期 大致：191019305（四）行为科学 人际关系理论时期 1930s-1950s8（五）管理过程理论研究 1950s1970s10（六）20世纪70-80年代 环境视角的研究11（七）前几个阶段的总结12（八）20世纪80年代以来12第二讲 民主与公共管理的公共性121、民主概念132、民主的特征、功能13（一）根本地重塑了一个国家的政治权力结构，在政府和权力之间塑造了一种权力联动机制。13（二）民主根本的重塑了一个社会的利益关系结构14（三）民主重塑了政府的决策行为模式，塑造了一种全新的公民需求满足模式14（四）民主也根本的重塑的政府的性格143、几点评论14第三讲 行政组织15一、行政组织概念的内涵15二、行政组织结构的概念16（1）什么叫做行政组织结构？它的概念内涵：16（2）行政权力的分层化和分部化171、行政组织的分层化（纵向分化）172、行政组织得分部化（横向分化）183、行政组织结构的结构形态（具体形态）18三、行政职能及我国行政职能的改变20（一）行政职能20（二）我国政府的职能转变20（三）MPA的相关内容21第一节 行政职能概述21第二节、西方国家行政职能的演变22第三节 转轨时期我国行政职能的转变22四、行政组织分类23五、行政组织体制24（1）概念内涵24（2）首长负责制24（3）委员会制25（4）MPA相关内容（集权制、分权制）26六、组织变革问题27第四讲 人事行政管理27一、人事行政管理概念的内涵27二、干部考核制度28三、西方国家文官制度281、产生背景：282、西方国家文官制度的主要内容29第五讲 官僚制组织分析31一、官僚制组织的起源31二、核心特征321、层级化322、专业化323、制度化334、集权化33三、优势和可能的弊端34四、新公共管理改革中的相关要求内容351、官僚制组织的功能失调和目标置换352、尼斯坎南的官僚经济学与预算最大化模型353、莱宾斯坦的X无效率理论36第六讲 当代西方国家新公共管理改革分析36一、改革背景37二、改革内容38- 47 -第一讲 绪论一、公共管理概念的内涵1、管理概念的内涵管理：人类社会赖以生存和发展的一种基本的社会职能，是各种社会群体通过计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理职能的发挥和有关全体成员的共同努力以实现群体的整体目标的社会活动。（一）社会性：结群而居的社会动物人类人类的群聚需要调节各种社会关系，最基本的在于权力，利益，分工协作关系等等。而管理的最基本职能在于调节权力利益关系。当一种机构系统出现紊乱而不能有效地完成目标时，就需要重塑管理机制，确立两种关系：即支配关系或主从关系，合作关系。其中必然包括一种惩罚机制，实质为行政控制的一部分。甘特图表即工作进度表：使各项工作的进展处于严密的监察和有效的控制之下。（二）合理化：管理的发展就是管理合理化的过程。不断地追求塑造更加合理的组织结构的过程，更加合理的调节权力利益关系的方法。管理合理化是推动人类社会发展的基本动力之一。人类的分工，协作，大量劳动力的提供加上合理的管理是人类发展不可缺少的。技术+管理管理机制是将科技及其它的资源转化为生产力的手段（三）一切管理活动的根本目标：在微观的组织管理的观点上看：优先追求实现组织的整体目标（而不是局部目标、个人目标）一切管理活动的出发点和最终归宿在于照顾和实现一个群体的整体目标公共管理：作为一种具体的管理形态，公共管理是以政府为主导的社会公共组织运用公共权力，履行管理职能解决社会公共问题，提供公共产品和公共服务以保护和增进社会公共利益的管理活动。二、管理的核心特征1、主体（一）以政府为主导的社会公共组织怎么样来把握？（1）政府，狭义来说指行政组织系统；广义来说指立法、行政、司法组织系统。（2）政府在法定的权限范围内，按法律程序运作，才称得上是合法的公共管理主体。不仅要看行政管理的结果，还要注意其法定程序。（3）法律、事实、意义上主体的差异。法律上的行政管理主体和实际上的主体往往存在差异（尤其在不发达的第三世界国家），这应该是一种不正常不见刊的现象。而在中国，以党代政的现象也是这两个主体存在差异的体现。各级党委实际上成为国家行政管理的主体。但即使在发达国家，这种差异也是不可避免的。（3）多元化（以政府为主导的社会公共组织）。在实际政治生活和宗，提供公共产品和公共服务的都是公共管理的主体。新公共管理改革运动政府退出某些已经介入的领域，交由社会组织去承担，使得公共管理的主体实现多元化，市场化和制度化。2、（区别于其他的管理的）特殊的权威性和强制性，以及具有普遍约束力以国家各种暴力机器为后盾的社会强力系统。这也是它区别于企业管理的重要特征之一。国家社会秩序的塑造者凌驾于社会之上的强力系统（军队、警察、监狱、法庭）刚性的控制手段（在民主社会、文明时代，主要表现为一种威慑性）3、公共性公共行政公共性的概念：公民授权、公民参与、公共利益（=民主性，是从民主理论中发展出来的）公共性以政府的民主性为基础，为其基本支撑点4、非盈利性质（？）领域：市场无法调节的领域，实现对社会价值的权威再分配，塑造公正合理的政治经济社会秩序。5、竞争性、专业化、制度化、规范化、全球化。（？）三、公共管理学的产生和发展1、背景十九世纪末二十世纪初在西方发达资本主义国家首先产生和发展起来的（1）工业革命的影响一个核心要件（要素）由手工工厂（手工作坊式的）转变为工厂组织制度（大规模的）不可避免的需要组织管理上的变化一开始采用放任的管理，人治，依靠经验和感觉来管理为解决矛盾提出了管理学（2）现代政府职能的发展最关键的要素19世纪70年代以前（自由资本主义时期）流行的管理哲学：亚当斯密的“市场自动和谐论”（市场万能论）自利的经济人的自利的行为在无形的手这个市场机制的调节下，经济人在满足自利的同时也会实现社会利益的最大化。因此其结论：自由经营、自由贸易。对政府的看法：小政府理论（保护自由理论、民主理论、政府民主理论）不做坏事就是个好政府守夜警察式的政府从1870年到1970年代末大约100年政府职能的扩展史。尤其是政府的经济管理和社会服务职能迅速扩展。从1870年的小政府扩展为一个庞大的政府。不但要不做坏事，还要做好事。政府效率、政府能力逐渐取代了政府控制，成为衡量政府的主要指标使追求提高政府管理效率的学科应运而生。（3）现代政治学（行政学？）发展的基本逻辑2、产生和发展（一）标志：1887年 W威尔逊（美国政治学家）发表行政学之研究的学术论文提出把宪法的执行从宪法的制定中分离出来，以效率为核心来构建政府行政系统的结构核模式，以技术方法的引入来提高政府的行政效率。标志着现代行政管理学的产生，带来了研究视角的变化，一个新的学科产生了。（二）1900年 古德诺（美国政治学家）政治与行政国情论在政治与行政这本书中提出政治与行政二分法（古德诺系统地提出了这种理论，最早其实是威尔逊提出的）政治由政治家掌握和运用，行使政治决策的功能，形成国家意志，以正义为核心目标。行政权由专业的行政管理者掌握，执行国家意志，以效率为核心目标。“所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，（认为司法只不过是行政的一小部分而已）而代之以政治与行政的二分法。”衡量后者的唯一目标是效率，行政体系也有其内在规律性和相对独立性。随着现代文官制度的建立，国家的行政系统与国家的政治系统慢慢分离。1883年以前“政党分肥制”国家的官职被看作肥缺，奖励给在政党竞选中立下汗马功劳的人。1883年以后文官制度，一拨为政治家，制定政策，部长以上为政治家，副部长（包括）一下为考试进去的，不随竞选的影响，竞选只可能会影响部长以上的官员的换动。（三）科学管理时期 大致：19101930三大代表人物：泰勒（美） 法约尔（法） 马克思韦伯（德）（1）FW泰勒（科学管理理论之父）1911年科学管理原理出版 标志着科学管理理论的产生具体内容：一、经济人假设：认为在工作过程中工人追求的是高工资，资本家追求的是高利润，都是追求经济利益的经济人，这是他们唯一的目的，最大的工作动机，劳资双方的利益并非是矛盾的对立的，完全可以取得一致，可以运用一种新的科学管理方法提高生产效率，是劳资双方都能在生产力提高的基础上获得新的经济利益。泰勒的贡献：他把这样的宏观理论运用于微观的企业管理领域之中，作为构建微观企业的企业组织管理模式的前提和基础，是经济人建设的适用范围的扩展。二、时间和动作研究1）提出在传统放任的管理体制下，效率主要依据经验感觉等主观的人的因素，而科学管理法认为体制是生产效率的决定因素，科学管理法的核心是要根据科学和？的法则来构建科学合理的体制，前提是对工人的工作时间和动作进行研究。对工人的作业过程分割成若干基本动作，用秒表对尽可能多的工人进行测量。从而选定最合适完成作业的工具、机器，决定最适当的程序，消除错误的无用的动作，找到最适宜的作业方法，使其标准化2）计算一套动作持续的时间，加上不可避免的耽误的时间，计算标准时间，从而确定作业标准。体制是生产效率的决定因素三、任务管理模式就是今天的绩效管理法如果公认的工作目标不明确，他就不会努力地工作，如果随意设定工作标准，工人也不会最大限度地努力工作，为刺激工作，提高效率，必须实行刺激工资制（？）1）高标准的规定工人一天的任务，不论职务高低，都必须接受明确地工作任务2）提供标准工作条件，以保证标准工作量的完成3）高额的工资待遇4）工人的工资随效率的变动而变动，若工人不能完成工作任务，就必须承担责任。绩效管理法：就是给每个人都规定明确的工作任务（可操作可衡量），个人与单位签订绩效合同四、例外原理：上级经营者把权限集中在自己手中，为不被大量的详细而庞杂的文件和报告弄得心烦意乱，要尽可能地把权限委让给下级管理者和助理，自己只保留例外事项的管理权和控制权。摘抄：泰勒提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论。因此被称为管理技术学派。劳动生产力低下是工厂中存在的主要问题。解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。因此就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，及对工人在一定时间内的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。（2）法约尔 一般管理理论1916年发表著作工业管理与一般管理提出管理五职能论企业经营活动包括技术 、营业、财务、保养、会计和管理等功能，管理是经营活动中的一项重要职能。管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制计划意味着研究未来和工作计划，组织意味着建立企业的物质和人事机构，把人员和物质都调动起来，指挥意味着要工作人员去工作，协调意味着把所有活动统一和联系起来，控制意味着设法把一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容。法约尔原则：1）认为对于一个组织的工作人员来说，最重要的是技术能力，组织阶层越往上，管理能力的相对重要性增加，技术能力的相对重要性下降，两者的平衡在组织的地三四层实现，对组织的最高层领导来说，管理能力最重要。2）对于小型企业的经理来说，最重要的是技术能力，随着企业规模的扩大，管理能力要求增强，中型企业，二者应平衡，大型企业，管理能力最重要。3）十四点原则：分工、权限和责任相一致、严格的纪律、命令的统一、指挥的统一、个人利益服从整体利益、公平的报酬、集权、层级化、稳定的秩序、公正、职工队伍的稳定、创造性、凝聚力。（3）马克思韦伯（现代组织理论之父）官僚组织理论新教伦理与资本主义精神1910年经济与社会官僚制。在本书中对组织形态进行了研究，他对17、18世纪工业革命和资产阶级政治革命以来新型的资本主义工业民主社会出现的新的组织形态（军队、工厂、政府）内在逻辑进行了概括分析，最终提出了官僚制组织理论，成为现代组织理论的源头。官僚制组织理论把人类历史上政治权威形态分为了三类：1）传统（神授）的权威：领导人的合法性来源于神的授予，这是与传统农业相关联的政治权威形态是世袭的，它来自于对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重。2）超人的权威（克里斯玛型）（魅力）强人政治 转型社会是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威3）合理合法性权威来源于人民的授权 民主社会是选举产生的，它来自法律和社会契约。关键点：官僚制组织形态是在民主社会之中，与合法合理性权威相关联的一种行政组织形态。（装订笔记）官僚制组织是在合理合法性权威之下与合理合法性权威相配套的现代组织形态，是与民主政治和工业社会相匹配的行政组织形态。这个时期运用的是一种静态的研究方法，不可避免的缺陷忽略了对人的研究。摘抄：法定的权力构成官僚集权组织的基础。（书中内容和老师所讲的不是很相同）（4）摘抄 行政管理学概论这一时期研究的重点，集中在谋求行政组织的合理行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。（四）行为科学 人际关系理论时期 1930s-1950s（1）霍桑实验 1924-1932美国哈佛大学一批教授，以艾顿梅奥为首到美国一些公司进行的一些管理学实验，研究是哪些因素影响管理的效率。1924-1927 照明实验 重点研究工作环境和工作效率的关系 结构式没有关系。1928-1930 继电器装配室实验 工作形态、作息制度与工作效率的关系并不像以前那么重要1927-1932 绕线式实验 引入了沟通参与等管理方法，工作效率大大提高1930-1932 在工人工作现场进行观察，发现工人经常伪装自己的情况，存在非正式组织关系与小团体得出三大结论：1）社会人假设：在管理过程中，人并不是一个单纯追求经济最大化的简单经济人，还有社会需求（成就感、需求感），同样会成为影响工作效率的因素。工人会追求金钱的收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。2）提出了情绪的概念：反映的是一个组织成员在组织工作中得到的满意的程度客观机制通过工人的情绪来影响效率3）非正式组织的概念正式组织：按正式权力关系安排的合理、有秩序的组织，反映正式的职能关系，难以反映职工间自发形成的非正式的人际关系。非正式组织：非正式组织乃是正式组织中若干成员之间由于生活的接触，感情的交流，情趣相近，利益一致而未经人为设计所形成的交互行为与共同意识，并由此而产生的自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也无特形式、目的和固定结构，但是它对正式组织的目标与功能，都能发生无形的助益或阻抑限制。企业中普遍存在着经常变现为某种团体的非正式组织。这些团体有自然形成而成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响摘抄：新型的领导能力在于，要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡，即通过提高职工的满足度而激励职工的士气，从而实现提高生产率的目标。人的视角的研究：行为科学研究时期霍桑实验1社会人假设。人不是孤立存在的，而是作为某一个社会集团的成员存在，不仅需要得到高收入，还需要得到诸如友谊，归属感等等各方面社会需求的满足，使作为社会人存在的。这就改变了管理学的理论基础。2情绪概念。工资形态，作息时间都是通过态度这个中间环节和工作效率发生关联。所谓的情绪就是指人作为组织成员其社会需要满足程度的函数。组织成员的满足程度越高，情绪越高，效率越高，反之亦然。而满足主要是安定感和社会归属感的满足。提出了工人的主观选择机制的重要性。3.一个企业的经营结构包括技术组织和人的组织。前者是指物质资源的配置结构，后者分为正式组织和非正式组织。正式组织是指按照组织成员的权利关系所建立的合理的而有秩序的组织，它反映的是组织的职能配置和关系。受效率逻辑的支配。这种组织很难反映组织成员之间由于相互接触，相互作用的社会关系。而实际上组织成员之间由于这种接触会形成非正式的组织。正式组织中若干成员由于生活的接触，感情的交流，情趣的相近，利益的一致，未经人为设定而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位也无固定形式，但对正式组织的目标与工都难呢给产生无形的注意或阻碍，限制。这是组织中，不易地概念就是消极的现象，而有可能成为组织中有意义的现象，推动发展。（2）其他理论双因素理论 激励和保健因素理论赫茨伯格马斯洛动机与人格 需要层次理论（MPA书上的激励理论）a.主要内容1）人的需要是分层次的，从上到下，一共可化为5个层次的需要：生理（衣食住行） 安全（人身安全、稳定职业） 社交（朋友） 自尊 自我实现（人的潜能能够得到最大限度发挥，自我价值得到最大限度实现）2）论点核心：人的需要的实现是有次序的低层次需要的实现是追求高层次需要的先决条件3）就管理者管理模式来说，应该针对管理对象，需要的不同程度分别进行管理。管理模式应不断的调试以应对管理对象需求的不断变化，所以没有一种普遍适用的管理模式，任何管理模式都是在特定的先决条件下实现的。b.评析1）自我实现人的模式组织中所有成员的动机结构之中，都有一个最高层次的需求追求自我价值得到最大限度实现 白话就是人人都有理想。蕴藏着一种平等主义的理念（管理平等主义），与传统管理理论发生了质的变化。传统理论：只有高层（精英层、管理层）有理想平等主义是现代工业民主运动中的一个理念（核心理念、内在逻辑）目标管理法：把组织简化为目标系统始端：确定总目标、分目标、子目标（领到的工作），将目标分解，将轮廓转化为量化的目标，并将目标落实到具体的组织成员。（三段：确定、分解、归位）末端：考核 对目标实现状况决定奖惩在漫长的中间过程中，组织成员是自主实现目标的。目标管理法属于一种自主管理方法，这种方法与管理者有无自主人格，能否自主行动是有着密切联系的。所有管理者在这种分权的管理模式中的潜能得到最大限度的发挥，高度现场的分权是一中高度效率的模式，但是前提是人是有自主人格。在这种模式中，人人都是管理者，是没有管理者与被管理者之分的。ERG在批判马斯洛理论的基础上建立的理论。东方马斯洛主义。许金生动机与人格的译者成根曰：1）不同背景下，甚至同一背景下，人们的行为模式也有巨大的差异。2）马斯洛研究的人是人的行为模式背后的深层次的动机模式。运用的方法是抽象法（把人身上的社会属性抽掉，把人还原为一个抽象的人），在这样的意义上，人还是基本相似的。为什么动机模式导出了千差万别的行为模式？是环境的作用，是环境塑造了人。动机模式（环境的作用）行为模式普适性特殊性制度模式决定行为模式，要改造行为模式，不是去改造人，而是去改造制度。（五）管理过程理论研究 1950s1970s主要潮流是管理决策理论的产生和发展从动态的角度来研究分析决策过程，试图通过对决策体制、决策程度、决策方法的研究，通过对政府决策的（？）来提高政府的效率。两个主要的脉络：1）以西蒙（现代决策理论的创始人）为代表重点是研究人类决策的一般逻辑（而不是具体的企业决策等）2）另一个潮流是政策科学的产生和发展1953年拉斯韦尔提出了政策科学。通过多学科交叉学科的研究来研究政府的决策，来提高政府的决策能力，产生了一个科学：政策科学 Policy sciences霍布特西蒙：有限理性决策理论1）1947年管理行为2）1975年管理决策新科学 在这本书中，他把人类的决策过程分为三个过程：情报活动 设计活动 抉择活动3）与组织理论家马奇合著了一本教材（公共行政学教材）4）人的模式提出关于人的动机行为的假设有限理性决策理论（一）对传统型学进行了系统的批判，认为传统行政学有基本的缺陷1）传统的行政学主要是对正式组织权力的结构和制度的研究，是一种静态的研究，而且本质是动态的过程，因此传统行政学没有反应本质2）传统行政学是由一系列的原则构成的，虽简单但未经科学论证，无法形成系统，其内部原则之间也经常冲突，因此这些原则充其量只能算是“行政谚语”3）传统的行政管理，它只重执行的研究，而不重视执行过程的决策，实际上决策和执行有同样重要的作用，其实执行活动本身也是决策，提出大胆论断：管理就是决策。决策过程贯彻管理全过程。4）传统的行政管理对组织的说明主要限于组织权力的分配、正式的权力结构，而不注重研究其他的组织。提出：通过一张组织图表，既看不到权力配置是否适当，也看不出权力分配到了哪里，因此很肤浅。需要对组织情况有一个科学和明确的语言，什么人做什么决定，以及受什么的影响，要对这些进行分析，这样才能知道权利的配置。5）好的行政行为本质上是指有效的行政行为，而决定效率的最简单的方法就是看组织成员决策的理性化程度（改变了传统的效率观）6）行政活动总是用大多数人的力量去完成某种目的的活动，就需要发展一种运用组织力量的方法行政程序，其中最重要的是决策程序划分每一个成员该做哪一部分程序，因此就提出了有限理性决策理论。（二）概念的体系最重要的概念：决策人做选择的行为。多种可能行为中选择其中一种去付诸实施的行为，这种选择不一定是理性选择行为，也可能是条件反射、本能行为等非理性行为，他因此提出对决策概念进行分析。把握以下三点：1、西蒙提出决策就是人做选择的行为，决策的本质就是选择，某种程度上说，决策=选择；2、从一个过程的角度，决策从动机出发，从动机（到）决策目标选择过程结果。决策理论重点研究过程的内在规律，所以可以把其归为一种动态分析方法；3、人类的决策行为，既包括理性的行为，有明确目标、具体方案，每个方案的收益也可计算，因此最后可以找到一个最好的方案去实施。这是一种理性的选择，除了理性选择之外，也有非理性选择可以归为决策的范畴。（盲打习惯行为，长期理性选择积淀的结果）一句话决策的本质就是选择。（三）提出了有限理性决策理论认为传统的管理学是一种纯粹理性决策理论，他认为这种模式只能是一种理想的状态，现实中是达不到的。这种选择要求有三个条件：1、决策者能考虑所有事实上存在的一切行动、备选方案（包括未被发现的）2、决策者知道所有方案在无限的时间空间和各种价值系统上产生的结果3、决策者能估计各种价值，并在此基础上选择最优方案。所以决策者的理性是有限的1）众多方案中人们只能考虑到一部分2）纯粹理性模式要求人们了解全部行动后果，实际中人们即使对一部分方案也只能了解结果的一部分。决策是一种事前行为。3）即使对每个方案的结果都有了正确的了解，但在决策之初，对一个方案的价值的估量也未必会与实施后实际的价值相一致，可能会发生价值流动价值标准会发生变化。决策前提不仅包括事实前提，也包括价值前提。4）即使每一个方案的价值流动也考虑到了，从决策成本上讲，也可能是不合适的。而且决策时机也是一个很重要的问题。因此，人类的理性是有边界的！西蒙的理论替换了最优选择模式，而变成了满意模式。（六）20世纪70-80年代 环境视角的研究研究重点是环境视角一系列理论：1）林茨伯格的战略管理理论：核心就是要研究组织，组织战略间的关系，要根据组织内外的环境的实际状态来确定战略，并根据环境变化来调试决策。用六个字解释“环境、组织、战略”2）1936年高斯提出的环境生态学(与行政发展理论的基本内容相似)。里格斯60年代时使其变得系统。因为美国二战后成为霸主，所以美国成为了世界学习的对象，而美国模式在发展中国家行不通，因此行政发展理论应运而生，提出：不是制度的问题，而是环境的问题，发展的环境变化了。3）系统管理理论 戴维斯伊斯顿政府（黑箱）社会（输入需求和支持）输出产品（政策）反馈大环境系统和环境间不断交换者信息和能量，系统也要适应环境的变化。4）权变理论：根据适当情况做决策（七）前几个阶段的总结从1887年到19世纪末再到20世纪二三十年代，公共管理学的发展经历了以下几个时期：1、制度视角研究，研究制度（正式的权力结构、组织制度）2、人的视角的研究3、动态的分析，过程视角的研究4、环境视角的研究管理学的理论逐步趋于成熟（八）20世纪80年代以来核心特质、主要潮流：新公共管理理论的发展与过去100年的主要区别：100年发展的逻辑前提：政府是一个合理的存在，是一个配置资源等等的良好的工具，在此前提之下，研究如何改良政府的运转，提升政府的效率白话来说：政府是不错的，我们来研究怎么来使它变得更好新公共管理理论完全超越了这种理论，它把政府放到了整个社会的大环境中，有众多的工具（政府、市场、社区、宗教、家庭），在众多治理工具中，政府在提供什么物品和服务？在提供哪个物品和服务商最好？如何实现资源的最优配置？政府是很浪费的，为什么政府会过度供给？（公务员无事生非，要造出很多事情）因此要重新评估政府的价值，而不是想着怎么样在原有基础上变得更好。第二讲 民主与公共管理的公共性民主是当代世界的一种制度三次民主化浪潮：19世纪末一战前后、20世纪60年代20世纪90年代中国的民主化进程：最早是梁启超，流亡海外后痛定思痛，研究了宪章、民主、共和等概念，由一个保皇派变为一个共和派。20世纪中后期以来，就是因为民主的观念深入人心，民主从政治领域慢慢扩展到了其它领域，扩展到行政管理领域，就产生了行政的民主、民主的行政。十七大搞得民主属于行政民主化范畴，不属于政治民主化。1、民主概念最经典最权威的定义：民主在于竞争+参与。美国著名民主理论家，罗伯特达尔 1971多头政体民主：指多党的、以选举为核心的、全方位的、全过程的、规范化的、公平的、有限度的政治竞争。民主=多党制+普选制竞争多党制参与普选制民主就是以多党制和普选制为核心制度安排的一种现代政治制度。一旦植入了多党制和普选制，我们就可以在最低限度的意义上把一个国家归入民主国家的范畴，但出了多党制和普选制这两个核心制度之外，构成民主的还有一系列构成复杂、精致的制度系统。2、民主的特征、功能（一）根本地重塑了一个国家的政治权力结构，在政府和权力之间塑造了一种权力联动机制。权力的概念 一个简单有用的定义：一种影响和支配他人行动的能力，任何一个主体A，无论是个人或者是组织，若它拥有一定的政治资源，并成功地把资源转化为政治影响力，对另一个主体B构成了影响和支配，我们就认为A对B有权力。人的政治资源是多种多样的，因此权力来源也是多种多样的。权力关系结构：影响与被影响，支配与被支配的结构。因此经常把组织结构叫权力结构，因此组织结构就是一个支配结构。权力在上下级之间是不均衡分配的，构成了一个等级制度结构，这是一切组织的本质特征，本质都是等级制度结构。组织文化就是组织结构的衍生物，是一种组织精神状态，因此就是一种不平等的文化。一切大规模的组织都是一种上下支配结构（向下的箭头）民主国家的政治权力结构绝不意味着否定这样的一种上下支配结构，它承认政府自上而下的控制国家的结构，但它又引入了一种自下而上的结构（向上的箭头）人类的两种政治形态：（1）单向控制结构 上级有合法机制控制下级，下级没有合法的反控能力，形成了一种单向控制的、非均衡的权力格局。（2）双向控制 对称平衡的结构，均衡的权力格局，民主就是一种对称平衡，均衡的权力格局。（二）民主根本的重塑了一个社会的利益关系结构首先根本的重塑了政府和社会的利益关系结构，塑造了一种利益联动机制。权力和利益总是密切关联的，在国家权力系统中的权力地位，直接影响甚至决定一个主体在国家权力结构中所可能获得的利益，被疏离于权力中心之外，就被疏离于利益之外，在单向控制结构中，被抛离在权力中心之外的弱势群体的利益没有得到照顾。结构性的变化带来结构性的需求 在民主政治体制下，不是统治者的恩惠，而是一种结构性的需要。民主塑造了一个开放型的利益均衡格局。詹宁斯英国议会对公共利益的概念下了定义：公共利益就是千百种集团利益的混合物在民主国家，各种社会政治集团都可以表达自己的利益要求，有通畅的管理，民主国家的政策过程就是千百种集团利益的混合过程，最后政策的结果是没有一种利益要求能够完全地实现，只能得到一定程度地实现。这也是一个社会需求民主的核心的理由，而非民主的政治最后都不可避免的滑向特权政治从利益配置格局的角度来看，所谓特权政治，在这样的政治状态中。国家的政策只优先照顾少数特权集团的特权利益，尤其是其他集团的利益与特权集团的利益冲突时，它不惜损害其他一切集团的利益，优先照顾自身利益。铁三角理论，由于公民一极的存在，社会有了良好的开放性。青木昌彦比较制度分析将国家分为三种形态：传统国家掠夺型国家 过渡形态勾结型国家 现代国家自由民主国家（三）民主重塑了政府的决策行为模式，塑造了一种全新的公民需求满足模式竞争的政治家会竞争着不断地向更多的选民提供更大限度的利益需求满足，公民利益需求能够得到表达，并能在最后的结果中得到一定程度地实现。公民需求满足模式是概括民主国家决策的重要分析工具。（四）民主也根本的重塑的政府的性格首先，它重塑了政策的性格，塑造了一种务实取向的决策特点，因为选民就是务实的。政治纲领政治承诺是务实的、具体的、现实的。政治家的个性也必然是温和亲民的。本来政党的政策与承诺应该是极化的，但在西方，政党间并不极化，而是趋同的。有一个原因就是普选的影响。3、几点评论对人类的政体进行分类：根据进入政治权力圈统治圈的人数进行分类：（1）贵族政体 我国夏商周，尤其是西周与东周800年的历史 西方古希腊、古罗马 欧洲中世纪也有浓厚的贵族色彩。特色：是贵族群龙共治的政治格局。（2）君主政体特色：以国王或皇帝为核心，以血缘关系为纽带构成的政治统治集团。个人专制 家族专制（3）共和政体欧洲17、18世纪政治革命之后建立的政体。我国现在就可以叫做共和制国家特色：是社会精英共治，国家的权力在精英人物之间高度分散着。议会政党政治，是精英治理的工具，是标准的共和制的工具（治理的过程就是合作、斗争和博弈的过程）以上三个政体都有一个共同的特色：社会的下层都被排斥在政治权力圈之外。（4）民主政体真正实现了社会的全民共治，所有群体都通过一定的管道被纳入了权力圈。 19世纪中后期才发展起来。做以上分类，首先是想说我们过去所批判的资产阶级民主根本就不是资产阶级民主的政治制度，而是近代的共和制度、共和政体。资产阶级民主这个概念本身就非常荒谬，一个社会的民主性和阶级性是完全对立的。民主就等于平等（28分拿到手）真正的民主是没有特权的，民主不以特权为基础。今天的西方国家，说它是自由民主国家，民主政体是可以的。但最准确的语言是：宪政+民主+共和政体亦即法制+大众参与+少数精英治理=多元复合型政体这是19世纪中后期以来随着普选制的推行才真正实现的。民主=公民参与（28分）民主纯粹的来说，就是普选制，就是公民参与。第三讲 行政组织行政学：组织、人事、决策一、行政组织概念的内涵组织：按特定的结构形式（总体与部分之间，各部分彼此之间的联系与连接形式）和运动规律（整体与部分间、各部分彼此之间、以及组织与外部事物间在信息、物质、能量等方面所做的交换与相互影响的方式）所结合起来的一群事物的总称。行政组织：从静态角度看，就是指国家的行政组织机关体系，以及在其中的工作人员，共同构成了一个国家的行政组织。从动态角度来说，就是指国家行政机关及工作人员运用行政权力，履行管理职能，执行政务所进行的行政管理活动。从以下四个角度把握：1、结构视角的理解：行政组织就是一种行政权力和行政责任有效配置所形成的一种有系统的结构体系，其中最关键的要素权力（师兄的笔记：关键在于责任和权力的配置）2、功能视角的理解：国家行政机关及工作人员为完成政务，实现国家职能或管理具体的行政目标所结成的一个活动着的有机体。以上两个视角是最重要的两个角度3、环境视角的理解：行政组织总是在特定的生态环境下存在和发展的，组织内外的环境对组织的构成，组织的运作有重要影响，组织不断适应组织内外环境间的变化，【不断进行着组织本身的调整和变迁，】组织与环境间有密切的联系。4、精神视角的理解：行政组织就是组织人员内在精神的一个结合体，具有【组织人员的责任心、】组织意识、团体观念、合作态度、【服务精神、】对组织的认同感等精神要素。它也构成了组织无形的要素，构成了组织的灵魂。行政组织就是国家行政系统。MPA相关内容：第三章 行政组织第一节 行政组织概述一、行政组织的概念行政组织是静态组织结构和动态组织活动的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。为了理解行政组织：1、行政组织与政党组织的区别2、行政机关与权力机关的区别我国的行政机关由权力机关产生，对其负责并接受监督，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。（不同于三权分立）3、行政机关与司法机关的区别4、行政机关与社会团体的区别为理解行政组织，还必须注意非正式组织的存在。在当代西方行政理论中，对非正式组织的研究起源于霍桑试验。二、行政组织结构的概念（1）什么叫做行政组织结构？它的概念内涵：1、就是行政组织内部的各种要素，如权力、利益、义务、目标等各种要素以一定的方式排列组合所形成的相应的组织结构形态，【尤其是行政权力的要素在不同主体之间进行的配置。因此也叫做行政权力结构。行政组织结构的具体形态是无穷无尽的。】这叫做组织结构。在各种要素之中，最关键的要素就是权力。“做管理，玩的就是权力”权力的核心特点：排他性组织结构就是权力这个要素，就是权力这个被看作是硬块的东西，以一定的方式在组织各个成员间进行分割，进行分配（配置）所形成的结构权力人权、财权、事权. . 人权用人、培训、考核、退休. . 用人选举、人才. . 又会被分为处级、厅级、科级等小细块2、【组织结构体制创新的可能性也是无穷无尽的。 但也有几种基本模式：直线型模式，职能型，直线职能型，矩阵形态，网络型，事业布置性】MPA相关内容第三章 行政组织二、行政组织的构成要素1、组织目标是组织赖以建立和存在的出发点和前提2、职能范围组织目标的具体化确定了行政组织行使职权的活动和作用范围3、机构设置是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体是行政组织的核心，是决定行政效率的关键4、权责体系实质上是行政体制问题，关系到机构设置，关系到行政效率5、职位设置使权力的流动成为可能6、人员构成组织是人际关系的体现。行政人员是行政组织的主体7、运行程序8、规章制度这是正式组织与非正式组织最明显的区别它的健全程度，标志着行政组织的健全程度（2）行政权力的分层化和分部化1、行政组织的分层化（纵向分化）将一个行政系统从纵向上分为若干层次，又叫行政组织的纵向分化。每一个下级层次对上一层次负责，接受上一层次的领导和指挥，每个层次的领导者所管辖的事务范围和性质相同，管理的范围和领域随着管理层次的降低而变小。分层化是区分管理的领域和范围。分层化的特点：1）纵向各个层次之间是上下统属（统辖）关系，形成了一种严格的命令服从的组织关系，下一层次必需对上一层次负责，接受领导指挥，构成了一种严格的层级节制的组织系统。白话：上级管下级，一级管一级，上级不能越级指挥，下级不能越级报告。分层化构成了行政组织的骨干。2）行政事务交给工作单位去处理各单位主管的事物在性质上是相同的，随层级降低，管理范围缩小。优势：权力集中、组织严密、责任明确，各个层次管辖的业务性质相同，所以人员调动很方便。县委书记：百头神兽分层化。是指行政那个组织的系统从纵向分为若干层次。每一个下级层次对上一级行政层次负责，接受上一级行政层次的领导和指挥。各个层次之间所管辖的业务性质相同，管理的范围和领域随着层次的降低而不断缩小。具有以下特点：纵向的各个层次之间是上下同属关系，形成命令服从的权力关系。下级官员必须对上级官员系统负责，构成行政系统的主干；行政事务交由若干层级制的工作单位去处理，每个行政单位的业务性质是相同的。优势：权力集中，指挥同意，责任明确，容易提高效率；各个层次管理者的管理业务的性质相同，管理者的升迁容易顺利实现。问题：容易造成上级部门的专断，阻碍下级的积极性和个性发展。2、行政组织得分部化（横向分化）在一层内部平行设若干部门，各部门管的事务在性质上是不同的，但在领域上是相同的。主要是为了适应现代化、行政管理专业化的去趋向。分工越来越细，专业化程度越来越高。分工过于细密带来的问题：有很多部门管辖同一事物，造成功则相争、过则相诿、职责不清、互相扯皮的现象，严重制约国家的有效管理。存在这样的问题，绝不是废止分工的理由，而是成立虚体机构，加强沟通，加强宏观调控。分层化与分部化构成了纵横交错的组织系统。2、分部化之横向上平行设置若干部门。每个部门所管辖的业务在性质上部分的，不完全的，在领域上是普遍的，完全的。特点：部门之间分工精细，各司其职，可以有效地提高效率。缺点：部门间分工过于精细容易衍生职能交叉，职责不清，功则相争，过则相诿。容易产生本位主义，容易以部门利益代替组织利益来制定政策3、行政组织结构的结构形态（具体形态）组织结构的具体形态是多种多样的。直线组织：纵向分化所形成的一种形态。单纯的分层化或者是分部化是不可能出现的，这只是理论上的一种形态。MPA P201 行政组织的纵向结构：特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制缺点：组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。直线职能制组织：（怀疑和MPA一书 P201的直线职能式结构是一样的）是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。各级政府内按业务性质平行划分为若干职能部门，它们主要对同级政府和首长负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样就形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调、纵横交错的网络型的行政组织结构体系。事业部制组织：高度分权的组织，类似于分公司制。其目的是实现责、权、利的统一，但难免会形成一种尾大不掉的情况。（怀疑和MPA一书 P201的行政组织的横向结构是一样的）：行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。优点：分工精细、能减轻行政首长的负担、有利于专业化缺点：事权分散、容易出现扯皮和推诿的现象。网络型组织（？没找到）必须要研究的一个问题：组织结构与控制幅度之间的关系。控制幅度：上级领导所能直接控制的下级部门和下级人员的数目。控制幅度受很多因素的影响，其中，在人员不变的情况下，组织层次与控制幅度之间是反比例关系，组织层次越多，控制幅度越窄，形成一种尖形组织，反之形成一种扁平组织。MPA P201研究行政组织的纵向结构，应着重研究如下两点：1）管理层次与管理幅度的关系。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级层次，及行政机关中设置多少等级的工作部门。层次过多，公文旅行，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力物力财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度与管理层次成反比例关系。管理层次越多，管理幅度就越小；管理层次越小，管理幅度就越大。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构状态的决定性因素。2）层次管理原则。一是层级节制的原则，即下一层次必须服从上层次的领导和指挥，通过这种层次节制，保证整个行政系统正常运转。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般