讲义《城市规划管理与法规》.doc

城市规划管理与法规 讲义第一章 管理学知识3第一节 行政管理学的有关知识31.1.1 行政和行政管理的基本概念（了解）31.1.2 行政机构和行政领导的基本概念（熟悉）41.1.3 行政沟通的的基本概念（熟悉）61.1.4 提高行政效能的方法（掌握）7第二节 行政法学的有关知识81.2.1 法律的概念和行政法渊源（了解）81.2.2 依法行政的意义（熟悉）101.2.3 行政行为的内涵及效力（熟悉）101.2.4 行政法治原则的基本内容111.2.5 行政立法的基本概念（了解）121.2.6 行政法律责任（掌握）131.2.7 行政法制监督（掌握）141.2.8 行政复议的概念、原则及程序（掌握）15第三节 城市规划管理的基本知识161.3.1 城市规划管理的概念（熟悉）161.3.2 城市规划管理的目的和任务（掌握）161.3.3 城市规划管理的作用（掌握）171.3.4 城市规划管理的基本工作内容及其相互关系（掌握）181.3.5 城市规划管理的主要内容（掌握）181.3.6 城市规划管理决策优化及决策依据（掌握）191.3.7 城市规划管理控制及其过程（掌握）211.3.8 城市规划管理的基本方法（熟悉）211.3.9 城市规划管理的基本原则（熟悉）221.3.10 城市规划管理的基本特征（熟悉）22第二章 城市规划编制与审批管理23第一节 城市规划组织编制管理232.1.1 组织编制城市规划的主体（熟悉）232.1.2 城市规划的编制和报批程序（掌握）232.1.3城市规划的调整和报批程序与2.2.3的内容基本一致（掌握）242.1.4 编制城市规划的依据（熟悉）24第二节 城市规划审批管理242.2.1 城市规划的审核和审批主体（熟悉）242.2.2 城市规划的审批程序（掌握）252.2.3 城市规划的审核内容和审核依据（掌握）26第三节 城市规划编制单位资质管理272.3.1 各级城市规划编制单位资质管理行政主体（了解）272.3.2 各级城市规划编制单位资质等级标准（了解）272.3.3 各级城市规划编制单位承担编制城市规划业务范围（了解）282.3.4 各级城市规划编制单位资质管理程序（了解）282.3.5 各级城市规划编制单位资格证书形式（了解）30第三章 城市规划实施管理31第一节 城市规划实施管理313.1.1 城市规划实施管理的基本原则（掌握）31第二节 建设项目选址规划管理323.2.1 建设项目选址规划管理的概念（熟悉）323.2.2 建设项目选址规划管理目的与任务（掌握）323.2.3 建设项目选址规划管理内容、依据及适用范围（掌握）323.2.4 建设项目选址规划管理程序及要求（掌握）333.2.5 建设项目选址意见书（掌握）353.2.6 建设项目选址实例评析363.2.7 规划设计条件（掌握）39第三节 建设用地规划管理443.3.1 建设用地规划管理的概念（熟悉）443.3.2 建设用地规划管理的目的与任务（掌握）443.3.3 建设用地规划管理的内容与依据（掌握）453.3.4 建设用地规划管理的程序及要求（掌握）463.2.5 建设用地规划管理实例评析47第四节 建设工程规划管理（建筑、管线和市政交通工程）503.3.1 建设工程规划管理的概念（熟悉）503.3.2 建设工程规划管理的目的与任务（掌握）513.3.3 建设工程规划管理的内容与依据（掌握）513.3.4 建设工程规划管理的程序及操作要求（掌握）533.3.5 更改建设工程规划许可证内容的规定（熟悉）563.3.6 建设工程规划许可证实例评析56第五节 历史文化遗产保护规划管理613.4.1基本概念（熟悉）613.4.2 历史文化遗产保护规划管理的意义（掌握）623.4.3 历史文化遗产保护规划管理的原则与方法（掌握）623.4.4 文物和历史建筑保护单位以及历史风貌地区保护规划管理的内容与依据（掌握）633.4.5 文物和历史建筑保护单位以及历史风貌地区保护规划管理的程序及要求（掌握）63第六节 城市规划实施监督检查643.5.1 城市规划实施监督检查的概念与意义（熟悉）643.5.2 城市规划实施监督检查的任务（掌握）643.5.3 城市规划实施的监督检查的依据（熟悉）653.5.4 城市规划实施监督检查的特点与方法（掌握）653.5.5 城市规划实施监督检查的内容（掌握）663.5.6 城市规划实施监督检查的行政处罚（掌握）663.5.7 规划监督检查实例评析68第四章 城市规划方针政策和职业道德74第一节 城市建设和规划的方针政策744.1.1 城乡规划方面的方针政策（掌握）744.1.2 城市建设方面的方针政策（掌握）75第二节 城市规划行业职业道德754.2.1 城市规划行业的特点（熟悉）754.2.2 城市规划行业职业道德标准（掌握）76第一章 管理学知识第一节 行政管理学的有关知识1.1.1 行政和行政管理的基本概念（了解）1.1.1.1 行政的概念行政是一种社会组织有序进行活动的形态、社会现象和社会活动，它通过一定的形式、活动和关系表现出来。狭义行政概念：是一定社会政治意愿的积极推行、执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。广义的行政概念：行政是一个组织为实施自已的政策目标（一般是非赢利性的目标）而采取的活动。现代行政大体上可以分为公共行政和普通行政两大类。公共行政包括国家行政、公共事业组织行政、地域性自治组织的行政、团体性自治组织的行政、其他公共行政；普通行政包括以营利为目的的企业行政、民营非营利社会服务组织的行政其他普通行政。1.1.1.2 行政管理的概念行政管理是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施管理。为执行公共权威而展开的活动，是国家的组织活动。在行政管理中，主体是国家行政机关，客体是依法管理的国家事务、社会公共事务。核心是进行公共权力和资源的有效配置，它所追求的是高效益。它有三层基本含义； 行政管理是一种实践活动，行政管理是一种动态功能。它通过自己的各种形态的活动，通过完成自己的各种功能来执行社会公共权威，达到既定目标。行政管理同时也是一种社会活动，它产生于一定的社会，作用于一定的社会，它的活动涉及整个社会。行政管理活动构成一个有序的整体系统。 行政管理具有一定的形式，通过行政体制与组织形式，来执行自己的动态功能。 行政管理体现一种关系。行政关系有多种形式，如权威关系、组织关系、人际关系、沟通关系、行政体系与社会的关系、行政管理者与被管理者之间的关系等等。各类关系在一定的条件下都可能有不同的格式和性质，会对行政管理活动和形式产生一定的作用，影响行政管理活动和形式。从实践的意义上说，一是行政管理活动是政府管理外部各种公共事务的活动。又是政府为管理外部社会各项事务而展开的内部管理活动。1.1.2 行政机构和行政领导的基本概念（熟悉）1.1.2.1 行政机构的基本概念 行政机构的概念行政机构即执行国家行政管理职能，行使国家行政权力的机关，又称行政机关。它是统治阶级依照法定程序设置的，对国家行政事务实行执行、指挥、组织和监督等职能的组织系统。它是一个国家行使对内对外职能的主要机关，是国家机构的重要组成部分。它在行政法律关系中居于主导地位，是最重要的主体，又称行政主体。 行政机关的结构国家行政机关的结构即行政组织系统内，国家行政机关的组合方式。 国家行政机关的纵向结构，又称层级制结构。行政机关体系内是由若干层次组成的，一个层次就是一个管理层次，每一下级层次都要对上一层次负责。各层次上下之间构成领导与被领导的关系。下级层次的国家行政机关都要接受上一层次国家行政机关的领导和监督，所有层次的国家行政机关都要接受国务院即最高层次的国家行政机关的统一领导和监督。层级制的特点：层次清楚，责任明确，指挥统一，步调一致。 国家行政机关的横向结构，又称职能结构。职能结构是把国家行政机关均分为若干部门，即行政机关的每个层次都由几部分组成，每部分的管理对象都具有专业化特点，每一部分都是一个相对独立的系统。每个部门各司其职，各负其责，各部门之间是一种协调的、促进的平等关系。职能的特点：分工精细，专业管理水平高，行政首长可以摆脱繁琐的事务。 我国国家行政机关的设置原则 适应工作需要原则。国家行政机关的设置，要及时适应经济和社会发展的需要。 精简、精干原则。是要求机构必须尽其职，人员必须尽其能。 效能原则。行政管理上的效能是指行政活动的综合社会效益，核心是行政效率。 完整、统一原则。是指行政机关的设置，必须保证上下贯通、左右协调，政府各层级、各部门应是完整的统一体。机构设置的完整与统一目的在于行政指挥的统一。 依法设置原则。依法设置是指国家行政机关必须根据法律规定和法定程序设立、合并或撤销。1.1.2.2 行政领导的基本概念 行政领导的概念行政领导是行政组织或机构的管理者通过一定方式指挥影响组织内的个体或群体，从而实现一定组织目标的活动过程。行政领导有4层含义： 领导是一种行为活动的过程，旨在实现某一管理目标。 领导是一种上下双方共同行为的过程。 领导是领导者对被领导者施加影响的过程。这种影响一是来自权力的影响力；二是来自非权力的影响力。 领导活动是在特定的环境中进行的，它不能超越环境的制约。因此，领导者、被领导者和环境构成了领导活动的三个层面基本要素。 行政领导的作用 必须贯彻和体现法律、法规确定的意志和意图。 协调组织活动的中心。 影响组织活动效益的直接因素。 行政领导的职能行政领导者在整个活动中居于中心的位置。在领导组织实现既定目标的过程中，行政领导者通常行使以下几种主要职能： 贯彻执行。即贯彻执行国家的宪法、法律、法规、规章以及权力机关、上级行政机关的指示、决议和交给的各项具体任务。 计划决策。这是行政领导活动的中心内容，也是行政领导者的主要职能。行政管理者的计划决策主要表现在：一是主持制定和负责审批本地区、本部门发展的总的目标和总规划；二是对工作中的重大问题进行决策。 组织指挥。即负责计划决策的实施，以保证组织目标的实现。 协调沟通。有效的协调沟通需要正确处理组织成员之间、组织与组织之间的具体利益关系，正确处理矛盾，以求得组织成员精诚团结，行动一致，充分发挥整体功能的优势 监督控制。监督控制使领导者得以及时地了解组织活动的进展，保证组织活动按计划进行。行政领导者应注重信息的反馈，及时发现和解决问题，在控制中善于抓住控制点，并通过这些控制点来掌控全局。 选人用人。优秀的领导者一定是知人善任的，能否选好人、用好人在很大程度上决定着组织的成功与失败。行政领导者要讲究用人之道，采取正确的方法考察、识别、选拔和使用人才。做到人尽其才，才尽其用。1.1.3 行政沟通的的基本概念（熟悉）1.1.3.1 行政沟通的概念行政沟通，是指行政机构及其成员在行政管理中与相关部门交换、传递信息和保持联系。它的内容非常广泛，包括行政机构活动中一切有关行政信息的交换与传递。其中包括各种行政文件、资料、情报的书面往来，电话联系，会议协商，还有行政管理人员之间对某些问题的意见和看法等。随着科学技术的进步和现代化管理的发展，行政沟通在行政活动中出现了一些新的特点和发展趋势：一是行政沟通的范围越来越广；二是行政沟通的形式趋于多样化；三是行政沟通的反馈作用不断加强；四是行政沟通手段趋于现代化。1.1.3.2 行政沟通的作用从行政管理的角度而言，行政组织决策、规划、指挥、协调、控制等职能的发挥，都离不开行政沟通。在行政活动日益复杂和专门化的今天，行政沟通显得更为重要，它的作用表现在： 它是有效决策的依据。通过沟通能够了解组织内外的有关情况，获得必要信息。而这一点是管理者有效决策的必要条件。 行政沟通能增进行政人员对组织目标、工作环境的了解，促进行政人员对组织的认识和认同，从而激发其对工作的兴趣，形成一种积极的组织意识。 行政沟通能改善人际关系和组织气氛。其一，行政沟通有助于促进解决某些矛盾，减少误解，增强合作。其二，行政沟通有助于增进上下级之间感情的交流，形成休戚与共的团体意识，从而加强合作，提高工作士气与责任心。1.1.3.3 行政沟通的原则行政沟通旨在为实现某一目标而产生一定的沟通效应、速度、广度和准确度。为了最大限度地取得沟通效应，沟通时应当坚持以下三项原则： 高效率原则指某一行政信息完成沟通过程所需要的时间越少，沟通效率则越高。为了实现行政沟通的高效率原则，必须特别注意以下两个方面：一是保证沟通渠道畅通无阻，减少人为干扰和失真现象，尽可能选择最短、最直接、容量适中的渠道进行沟通。二是沟通技术现代化。 高质量原则是指行政信息在传递过程中所达到的真实性、准确性和全面性，尽可能地减少信息传递过程中的干扰和失真，注意减少与信息接收者的要求或行政决策活动无关的信息。 民主化原则就是要扩大行政人员参与决策的机会，创造一种民主、宽容、和谐的沟通气氛。1.1.4 提高行政效能的方法（掌握）行政效能，就是行政投入与行政产出之间的比值。它是行政产出的能量、数量、质量与行政投入之间的综合比值关系，是行政能率、行政效率和行政效益的合称。在城市规划管理中尤其要注重管理效益。提高行政效能应该采取综合治理，突出重点的方法，应该把重点放在改革和完善行政内部的体制、结构、程序和提高人员的素质上。把重点放在改善内部环境上，主要从四个方面进行自我改革和完善： 改革组织体制。首先，划清楚各项行政职能的内涵和外延，简改放权。其次，根据职能加效能的原则重新考虑行政机构的设置及其编制、规模。再者，优化组织结构、健全决策机构，加强信息机构和监督机构的职能，控制并适当减少过于庞大的执行机构。 提高行政人员的素质，发挥他们的主动性和积极性。首先，要提高行政人员的政治觉悟和职业道德水平。其次，要加强在职人员的知识教育与专业培训。再者，要改革行政人员的选用办法，建立优胜劣汰的竞争激励机制。最后，提高行政人员的工作效能，必须设法调动他们的积极性，发挥他们的创新精神。 完善行政过程。首先，要进一步优化决策，增强决策的科学性和民主性，减少因决策失误而导致的效能损失。其次，通过简化程序，减少中间层次和加强监控等方法消除执行和反馈中的“中间梗塞”和“信号衰减”现象，以改善上下沟通，减少效能损耗。再者，加强协调与合作，杜绝推诿扯皮以及遇事谁都不管的情况。最后，加强规划工作，科学运筹时间、人力、物力、财力等，均匀操作流程，减少临时突击。 实现行政管理方法与手段的现代化。将新的科学理论广泛应用到行政管理实践中去，以提高行政管理的科学化程度，采用电脑、图文传真设备等现代技术手段，从物质技术方面促进行政效能的提高。第二节 行政法学的有关知识1.2.1 法律的概念和行政法渊源（了解）1.2.1.1 法律的概念法律广义的概念：指国家机关制定并由国家强制保证实施的行为规范的总称；狭义的概念：是专指国家立法机关制定的在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。一般而言，法律有如下的外部特征： 法律是由国家制定或认可的。 法律是由国家强制力保证实施的。 法律是国家用来规范人们行为的。法律是一定物质生活条件决定的，统治阶级的意志体现。行政法是由法定的国家机关依法定程序制定的，对社会各项事务实施国家行政管理的法律、法规、规章等具有法律效力的规范性文件的总和。1.2.1.2 行政法的渊源行政法的渊源，又称行政法的法源，是指行政法产生的依据和来源及其外部表现形式。我国只有成文法才是行政法的渊源。由于行政法律规范不可能包含在一部统一、系统的行政法典中，因此行政法的渊源是多种多样的。我国行政法的渊源主要有以下几种： 宪法。它是我国的根本法，是制定各种法律、法规、规章的法律依据和来源。其中有关国家行政管理的规定，是行政法的渊源和特定的国家行政机关行使行政立法权的法律依据。宪法关于社会主义初级阶段国家根本任务以及各项大政方针的规定，关于国家行政机关组织、职权和活动基本原则的规定，关于保障公民基本权利、义务实施的规定等等，都是制定和贯彻执行行政法的基本准则：在此基础上，有关国家行政机关依据职权制定和颁布有关国家行政管理的行政法规、规章等规范性文件，以保证国家行政管理正常进行。所以，宪法是行政法的最根本的法源。 法律。全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律，是制定其他法规、规章的依据。其中有关国家行政管理的行政法律规范，都是行政法的渊源。 行政法规。国务院为实施宪法和法律，以完成国家行政管理事务所制定的规范性文件。它在全国范围内具有法律效力，是制定地方法规、自治条例及规章的依据。 地方性法规。地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下按法定程序所制定的规范性文件。它在制定机关所辖区域内具有法律效力，是制定规章的依据。 自治条例和单行条例。根据宪法的规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点、制定自治条例和单行条例。在自治条例中有关国家行政管理的法律规范和有关国家行政管理的单行条例都是行政法的渊源。它们在制定机关所辖民族自治地方范围内具有法律效力，是制定规章的依据。 规章。规章亦称行政规章，包括国务院部门规章和特定的地方人民政府规章。国务院部门规章是国务院各部、委根据法律和国务院行政法规，在其职权范围内按照法定程序制定的规范性文件。特定的地方人民政府是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方法规，按照法定程序所制定的规范性文件。它在制定机关所辖区域内具有法律效力。 法律解释。法定的有权解释具有法律效力，其中具有普遍约束力的有权解释才是法的渊源。 国际条约和协定。行政法是国内法，国际条约和协定则属国际法。但是，国际条约和协定的签订，对签约国具有约束力，要付诸实施，有的还要制定执行的法规。如果国际条约中涉及国内的国家行政机关的组织和作用，尤其涉及需要国家行政机关执行的以及公民需要遵守的规定，都是行政法的渊源。 其他规范性文件、决议、决定和命令。例如各级人民代表大会和县级以上人大常委会依据职权作出有关国家行政管理方面的具有普遍约束力的决议，各级人民政府和国务院所属部门依据法定职权范围制定的具有普遍约束力的决定和命令等。1.2.1.3 行政法律规范构成要素行政法律规范是国家制定的，并由国家强制力保障其执行的，调整国家行政管理活动中所产生的社会关系的行为规则。行政法律规范体现着我国各族人民的共同意志和利益，确定着国家行政管理中允许做什么、应当做什么和禁止做什么，是坚持依法行政的法律依据，是实施国家行政管理的重要工具。行政法律规范内容十分广泛，概括地讲，它包括实体方面的内容，即权利（权力）、义务；也包括程序方面的内容，即确定权利、义务的程序。所谓法律规范的要素是指构成法律规范的因素。法律规范由假定、处理、制裁三个要素构成。 “假定”。是指适应该法律规范的必要条件，它告诉人们在什么情况下才能使用这种法律规范，也就是规定了适用法律规范的空间条件、时间条件和行为条件。 “处理”。是指当某种条件或场合出现时，行政法律关系主体（即当事人）应当做什么、允许做什么、禁止做什么。也就是规定了当事人如何享有权利和履行义务。 “制裁”。在行政法律规范中通常表现为“罚则”，是规定在某种条件或者场合出现时，行政法律关系主体违反“假设”、“处理”的规定，没有作出应当作出的行为或者作出了禁止做的行为时应负的法律责任。假设、处理、制裁这三个要素紧密相联，缺一不可，否则就不能构成行政法律规范。1.2.2 依法行政的意义（熟悉）依法行政是城市规划管理的一项基本原则，是适应我国经济体制改革和政治体制改革的需要，强化国家公务员和人民群众的行政法制观念，切实有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，加强行政管理科学化、法制化建设。1.2.3 行政行为的内涵及效力（熟悉）1.2.3.1 行政行为的内涵行政行为是指国家行政机关和法律、法规授权组织依法行使国家行政权力，实施国家行政管理任务而产生的具有法律效力的行为。行政行为必须具备以下5个要件： 行政行为是行为的主体即履行国家行政管理职能的法定国家行政机关和法律、法规授权的组织及其工作人员。 行政行为是行为的客体即行政管理的对象，也就是行政行为所指向的相对方。 行政行为是行为的内容即法律、法规、规章规定要求实现的管理任务。 行政行为是行为的形式即行政行为的实施，必须以法定的形式表现出来。 行政行为是行为的结果即行政行为的实施，必定要引起一定法律关系的产生、变更或消灭。1.2.3.2 行政行为的效力 行政行为主体合法实施行政行为的主体必须是有法定职权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，并在其法定权限范围内行使行政行为，不得超越职权和滥用职权。行政行为权限合法指行使行政行为必须在一定的地域、时间、条件等方面的限度内，行政主体不能超越行政权限的限度。 行政行为对象合法行政行为客体必须是法定的国家行政管理的对象。 行政行为内容合法实施行政行为必须符合法律规定的明确、适当、合法的要求。 行政行为程序合法行政行为必须依照法定程序实施，必须符合与该行政行为性质相适应的法定程序要求，符合程序的一般要求。 行政行为权限合法行使行政行为必须在一定的地域、时间、条件等方面的限度内，行政主体不能超越行政权限的限度。1.2.4 行政法治原则的基本内容1.2.4.1 行政法治原则（掌握）行政法治原则是指导行政法的立法和实施的基本原则。具体分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。 行政合法性原则是指行政管理权的存在与行使，必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。具体内容包括3方面内容： 行政职权必须基于法律的授予才能存在，要求行政主体（指履行国家行政管理职能的国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织）在其法定的权限内行使行政职权。 行政职权必须依据法律行使。要求行政主体行使职权，既不能违反行政实体规范，也不能违反行政程序规范。不履行或拖延法定职责，要承担相应的法律责任。 行政授权、行政委托必须有法律依据，按法定程序进行，不得违反法律要旨。 行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，要求行政机关合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。 合理行使自由裁量权的情况有三种：A 在法律没有规定限制条件情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，所采取的必要措施。B 法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，在不违背常规情况下所采取的具体措施。C 根据法律明确规定的范围、幅度和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。 合理性原则的具体内容有5点：A 行政行为应当符合相对方的客观实际；B 行政行为应当建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关的因素；C 平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同的对待；D 符合自然规律；F 符合社会公德。 行政应急性原则是指在某些特殊的紧急的情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，经法律授权的特定的一级政府批准，行政机关可以采取没有法律依据或与法律依据相抵触的措施，事后必须报法定国家机关予以确认。从广义上讲，行政应急性原则是合法性原则、合理性原则的非常原则，是它们的补充，是行政法治原则特殊的、重要的内容。一般而言，行政应急权力的行使应当符合以下条件： 是存在明确无误的紧急情况。 是非法定机关行使紧急权力，事后应报法定机关予以确认。 是行政机关作出应急行为应受有权机关的监督。 是应急权力行使应该适当，将损害控制在最小程度和范围内。1.2.4.2 行政合法性与合理性的关系（熟悉）行政合理性与合法性既有区别又有联系，合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性原则则适应于自由裁量权领域。通常一个行政行为如果触犯了合法性原则，就不再追究共合理性问题；而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。随着国家立法进程的推进，原先属于合理性问题，可能被提升为合法性问题。1.2.5 行政立法的基本概念（了解）1.2.5.1 行政立法的概念广义：行政立法是指国家权力机关和国家行政机关依照法定权限和程序，制定有关行政管理方面的规范性文件的活动。狭义：指特定的国家行政机关，依照法定权限和程序，制定有关行政管理方面的行政法规和规章的行为。1.2.5.2 行政立法的意义行政立法行为是实施行政行为的一种重要形式，其目的在于执行宪法和法律，实现国家行政管理职能，规范国家行政机关对社会各方面事务的行政管理行为、程序、内容和形式，是依法行政的重要法律保证。其意义在于： 建立和完善有中国特色的行政法律体系的需要； 保障和发扬民主的需要； 推进依法治国、依法行政的需要； 建立社会主义法制国家的需要。1.2.5.3 行政立法的内容包括立法主体、立法程序、立法表现形式和立法内容，我国有行政立法主体资格的行政机关有国务院、国务院各部、各委员会、特定的地方人民政府。（包括省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区政府所在地的市的人民政府；经过国务院批准的较大的市的人民政府）。立法的一般程序包括编制立法规划、起草、征求意见，协商、审查、通过、审批、备案、公布。立法表现形式是制定有关行政管理方面的行政法规和规章。立法内容是关于国家对社会各方面事务的行政管理。1.2.5.4 行政立法的基本要求既要遵守我国立法的一般原则（即社会主义原则、民主集中制原则、法制统一原则、以政策为指导的原则），还要根据行政立法行为的特点，特别注意贯彻从实际出发的原则，稳定性与适应性相结合的原则，统一性与灵活性相结合的原则。1.2.6 行政法律责任（掌握）1.2.6.1 概念和特征行政法律责任是指违反行政法律规范的当事人依法应当承担的责任。 其特征有2点： 引起行政法律责任的原因是行政违法，行政违法可以表现为行政机关违法和行政相对方违法，实体性违法和程序性违法，作为违法和不作为违法等形式。 承担法律责任的主体既可以是行政管理相对人。也可以是行政机关和授权组织。只要任何一方有行政违法行为，符合应当追究其责任的构成要件，均应依法追究法律责任。 构成行政法律责任必须具备四个要件，四个条件缺一不可： 行为人的行为客观上巳构成违法； 行为人必须具备责任能力； 行为人在主观上必须有过错； 行为人违法行为必须以法定职责或者法定义务为前提。1.2.6.2 追究行政法律责任的原则 教育与惩罚相结合的原则 责任法定原则 即构成行政违法的行为，必然是违反行政法的行为，追究行政违法行为的行政法律责任，也必须严格按行政法办事。 责任自负原则谁违法谁承担法律责任。 主客观一致原则追究行政法律责任必须实事求是，坚持主客观一致的原则。1.2.7 行政法制监督（掌握）行政法制监督是对国家行政机关和法律、法规授权组织及其公务人员的行政行为和职务行为，依法作出的一种监督、检查和纠正的行为。主要从4个方面来考查和评价： 是否坚持宪法所确定的四项基本原则，是否坚持廉政勤政，努力为人民服务； 是否遵循宪法、法律、法规、规章和政策的规定，坚持依法行政，维护社会主义法制统一和尊严； 是否切实保障人民群众的合法权利和利益； 是否积极为国民经济的发展和改革开放服务。行政管理法制监督分别按监督主体、监督对象、监督的表现形式、监督的法律效力、监督的方向、监督的程序，做不同的分类。1.2.8 行政复议的概念、原则及程序（掌握）1.2.8.1 行政复议的概念 行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。 1.2.8.2 行政复议原则 行政复议的基本原则，是指由宪法和法律规定的，反映行政复议的本质和基本特点，必须在行政复议活动全过程加以贯彻的具有普遍意义的指导思想和基本准则。行政复议的基本原则，可以用来解释行政复议条文的具体含义，而且在行政复议法对某些具体问题缺乏明确规定时，可以依据基本原则体现的精神来加以处理和解决。 行政复议的基本原则有： 合法原则 合法原则是指履行行政复议职责的行政机关，必须严格地按照宪法和法律所规定的职责权限，以事实为根据、以法律为准绳，对行政相对人申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查和裁决。合法包括三项内容： 主体必须是有法定复议权限的行政机关； 复议过程要依法定程序进行； 复议决定适用法律正确。 公正原因 公正原则包括公平和正确两个方面。公平要求复议机关的行使复议权时应公平地用一个标准对待双方当事人，不能有所偏袒。正确，则要求复议机关认定事实、适用法律都要正确，不主观臆断、不徇私舞弊、贪赃枉法。 公开原则 公开原则是指复议机关在行政复议过程中，应充分透明，不搞暗箱操作。除涉及到国家秘密、个人隐私和商业秘密外，整个过程应当向行政复议申请人和社会公开。 急时原则 急时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定。这一原则是对复议机关工作效率的要求。 便民原则 便民原则是指行政复议机关在行政复议程序中应当尽可能为行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要的便利，从而确保实现行政复议的合法、正当的目的。尽量减少申请人在人力物力上的耗费，减轻申请人的负担。 有错必纠原则 有错必纠原则是指行政复议机关对被申请复议的行政行为进行全面审查，不论是违法还是不当，也不论申请人有否请求，只要有错误一概予以纠正。这是行政复议不同于行政诉讼的重要之处。 保障法律、法规实施原则行政复议不同于行政诉讼，其目的不仅在于解决行政争议，更主要的目的是在于保障法律、法规的实施。 司法最终原则 司法最终原则又称救济原则，是指行政复议机关的复议决定，一般不是最终发生法律效力的决定。复议当事人对该决定不服的，除少数法律规定行政机关有终局裁决权的以外，可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。人民法院经审理后作出终审裁决才是发生法律效力的终局决定。1.2.8.3 行政复议程序第三节 城市规划管理的基本知识1.3.1 城市规划管理的概念（熟悉）城市规划管理指城市规划管理应是组织编制和审批城市规划，并依法对城市土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。从以下两个方面把握： 要充分理解城市规划管理是城市政府的一项行政职能。城市规划管理是城市管理工作的一个重要组成部分，具有行政管理的性质，必须遵循行政管理的一般原则，负有行政责任。 要正确把握城市规划管理与城市规划编制的关系。城市规划管理主要包括三方面的工作： 城市规划的组织编制和审批； 城市规划实施管理； 城市规划实施的监督捡查。1.3.2 城市规划管理的目的和任务（掌握）城市规划管理有以下4方面的目的和任务： 保障城市规划建设法律、法规的实施和政令的畅通； 保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展； 保障城市各项建设纳入城市规划的轨道，促进城市规划的实施； 保障公共利益，维护相关方面的合法权益。1.3.3 城市规划管理的作用（掌握） 组织作用组织城市规划（包括总体规划、分区规划、详细规划）的编制、报批和实施。包括组建和健全相应的城市规划管理机构，以及具体组织各种调查、评议、论证、审议活动和咨询、检查、评比等活动。 计划作用根据城市规划设想，结合当地当时社会、政治、经济、科技与自然的实际情况，在空间方面提出城市建设的实施计划和分期实施计划及其估算。实质上规划本身就具有计划的含义。 引导作用拟定一系列方针政策和法规（包括法律、行政法规、部门规章、地方法规和规章）、制度，引导城市建设按照城市规划的要求，有计划、有秩序、有步骤地进行，使各项建设尽可能合理布局、节省用地、节约投资、提高效益。 协调作用深入了解各部门、行业、单位的基本情况、要求和发展前景，综合考虑，协调各方面的关系，统筹安排各项建设。包括调节各种矛盾和解决各种有关的问题，调动群众支持，参与城市规划管理的积极性，保证城市规划实施。 控制作用采用行政、法制、经济的方式对各种城市建设项目直接和间接的制约，如控制支持小城市发展，保护文物古迹名胜和美化环境，使城市建设有计划并留有发展余地，发挥有利条件，限制不利因素，避免损失和浪费，使城市发展建设遵循健康的轨道进行。 监督作用随时监督与检查城市规划实施情况，查看和了解建设单位是否按照城市规划要求施工，及时纠正一切违反城市规划和法规制度要求的行为，坚决制止违章占地和违章建设现象发生。运用行政手段奖优罚劣。 服务作用城市规划管理工作，是为各项当前建设和建设单位提供有效的服务，并保护他们的合法权益。所谓“超前服务”、“寓服务于管理之中”等，正说明管理也是超前服务。 决策作用城市规划管理更重要的在于为城市政府提供城市发展建设的科学决策方案和意见，使城市政府拍板定案、审查批准、发号施令时心中有数，科学、正确、失误少。在城市规划管理部门职权范围内，对建设用地、各项建设的审批和对各个规划设计方案的确认，同样是决策的体现。1.3.4 城市规划管理的基本工作内容及其相互关系（掌握）城市规划管理系统是城市规划管理的基本工作内容。 决策系统。即城市规划组织编制和审批管理，制定城市规划； 执行系统。即城市规划实施管理； 反馈系统。即城市规划实施的监督检查管理； 保障系统。法制保障，城市规划法律规范的制定。上述四系统相互联系，相互影响，形成一种网络状态，循环关系。1.3.5 城市规划管理的主要内容（掌握） 对城市规划实施管理，主要是指按照由法定程序编制和批准的城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市规划法规和具体规定，采用行政、社会、法制、经济、科学的管理方法，对城市的各项建设用地和建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市的各项建设事业有计划、有秩序、有步骤地协调发展，保证城市规划的实施。通俗地讲，就是通过有效手段，按照城市规划，依法安排各项建设用地和各项建设活动，把城市规划落实到城市土地上，变为现实。1.3.5.1 建设用地规划管理城市的土地利用是城市规划的核心内容，城市土地利用的规划管理，是实现城市规划的基础。城市土地利用得当与否，直接影响到城市合理布局、环境质量和以及社会经济的发展，是城市规划能否顺利实施的致命点。如果城市规划行政主管部门不对城市土地的利用进行严格控制，城市规划就难以落实，当然就更谈不上按照城市规划实行统一建设；因此，城市建设用地的规划管理是城市规划实施管理的首要任务和极其重要的内容。城市规划是确保城市土地利用科学合理的唯一法律依据城市建设用地规划管理，就是在城市规划的指导下，运用法律赋予的控制手段，保证城市土地利用的科学合理和节约原则的实现。为城市土地的征用、规划和具体使用提供依据和创造先决条件。城市建设用地规划管理的重点是要严格控制与城市规划有关的各类建设的选址、定点，使之符合城市规划。主要制约手段是由城市规划行政主管部门核发的具有法律效力的建设用地规划许可证。也就是说，凡与城市有关的各类建设，必须由城市规划行政主管部门负责选址定点，并按法定程序核发建设用地规划许可证，否则不得以任何借口使用土地进行建设活动。概括地说，城市建设用地规划管理的具体内容包括两方面：一是参与法定的国家基本建设审批程序，对于国家确定建设的、与城市有关的大、中型建设项目的选址、定点提出具体要求，使其符合城市规划，这类项目计划任务书的报批，必须附有城市规划行政主管部门提出的选址意见书；二是根据法定的管理审批程序，在城市规划区内使用土地，包括临时用地，进行的各类建设项目，有关单位和个人必须持国家批准的有关文件，向城市规划行政主管部门申请选址定点，由城市规划行政主管部门依据城市规划确定其用地位置和界限，提出规划设计条件，并核发建设用地规划许可证。1.3.5.2 建设工程规划管理城市建设工程规划管理，是指为了保证城市规划区内的各项建设活动符合城市规划，城市规划行政主管部门根据法定的审批程序，对于各类建设活动进行规划管理。这是城市规划行政主管部门一项大量性的日常管理工作，也是城市规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说，城市建设工程规划管理的具体内容就是：任何单位和个人在城市规划区新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持按照国家规定的有关批准文件，向城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门根据城市规划提出具体的规划设计要求，并审查有关规划设计文件和图纸，核发建设工程规划许可证，确定其建设活动的合法性。按照建设项目的类型和期限不同，城市建设工程规划管理可以分为建筑管理、道路管理、管线管理、临时建设管理等几大类。各地城市规划行政主管部门要根据不同类型的建设项目的特点和城市的具体情况，制定相应不同的规划技术要求和审批办法。临时建设工程必须经城市规划行政主管部门批准并核发临时建设工程许可证后，方可施工。1.3.5.3 城市规划实施的监督检查城市规划实施的监督检查是城市规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分。它的主要内容是：充分发挥行政监督检查和群众性监督的作用，对于各项进行中的建设活动进行定期的和不定期的严格监督检查，及时制止和依法处理城市规划区内出现的违法占地和违法建设行为，保证城市规划实施的监督检查贯穿在建设项目从立项（选址）、定点、用地，直到建设申请、施工、竣工验收，以及使用的全过程中。1.3.6 城市规划管理决策优化及决策依据（掌握）1.3.6.1 城市规划管理决策的优化 优化决策结构决策结构包括信息系统、智囊系统和决策系统三部分。 信息系统A 规划管理人员尽可能获得有关决策事项的更多、更准确的情况信息；B 规划管理一定要建立尽可能完备的城市规划资料，历史档案资料以及其他相关资料的信息库，从依靠个人智慧经验转向集体智慧系统。 智囊系统其组织结构大致有4种情况：A 各种专家学者直接到行政机构中工作；B 行政机构聘请专家担任顾问；C 由行政机构拨款成立“思想库”；D 由专家组成学术团体为决策提供咨询。 决策系统一般采取两种原则：A 首长负责制；B 委员会负责制。 提高决策技术 决策硬技术是指在决策中所运用的数学化、模型化、计算机以及相应的信息系统和数据处理系统。 决策软技术是指具备与规划管理相关的专业技术知识并提高决策水平。 决策的民主化、科学化与法制化1.3.6.2 城市规划的决策依据有规划依据、法制依据、经济技术依据和计划依据。 规划依据前一个管理阶段或环节的决策就是后一个管理阶段或环节的决策依据。 法律规范依据 经济技术依据经济技术定额指标和经济技术规范；地方性经济技术规范文件；城市规划行政主管部门提出的经济技术要求等。 计划依据根据不同的规划管理范围、管理阶段或管理环节确定相应具体的决策依据。1.3.7 城市规划管理控制及其过程（掌握）1.3.7.1 城市规划管理控制 城市规划管理需从三个方面加强控制 系统内部的控制，如机关内部管理、制度建设、队伍建设； 外部系统对管理系统的控制，如行政监督、人大监督、社会监督； 管理系统对管理对象的控制，如一系列规划管理活动。 城市规划管理调控的作用 指导作用； 弥补作用； 监督作用。1.3.7.2 城市规划管理调控过程规划管理必须根据管理过程分别实施事前控制、事中控制和事后控制。 1.3.8 城市规划管理的基本方法（熟悉）主要有行政的方法、法律的方法、经济的方法和咨询的方法。 行政的方法是城市规划行政主管部门依靠行政组织被授予的权力，运用权威性的行政手段，采取命令、指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等行政方式来组织、指挥、监督城市规划的编制、城市建设土地使用和各类建设活动。行政方法的原意是通过职务和职位而不是通过个人能力来管理。 法律的方法城市规划管理采取法律的方法，要加强立法、执法、守法和司法工作。城市规划法规是调整城市规划、建设和管理中各种社会关系的总称。法制建设是由立法、执法、守法和司法相互联系而构成的统一体，其中主要是立法。城市规划管理严格执法，要贯彻执行“法无授权不得行，法有授权必须行，行政行为程序化，违法行政必追究”的原则。 经济的方法就是通过经济杠杆，运用价格、税收、奖金、罚款等经济手段，按照客观经济规律的要求来进行规划管理。通过各种经济手段，从物质利益上来处理政府、企事业或集体、个人等各种经济关系。 咨询的方法是指城市规划管理部门采用咨询的方法，吸取智囊团或各类现代化咨询研究机构中专家们的集体智慧，帮助政府领导对城市的建设和发展，或帮助开发建设单位对各项开发