公共资源管理

公共资源管理,第一节 公共人力资源管理,一、公共人力资源管理的基本理论（一）人力资源的含义 人力资源的含义。资源是一个经济学术语。经济学通常把为了创造物质财富而投入生产过程中的一切要素称为资源。在劳动者身上体现的“人力”始终是社会财富创造过程中的一项重要资源。当代西方经济学还把资源分为人力资源、自然资源、资本资源和信息资源，这是一种广泛流传并得到人们普遍认同的分类。（1）人力资源是一个国家或地区一切具有为社会创造物质财富和精神、文化财富，具有推动社会发展，从事智力劳动和体力劳动的人们的总称。它必须包含质量、数量两个方面。（2）一个国家或地区的人力资源有两种存在形式。一是正在被使用的人力资源，它由在业的劳动者的劳动能力构成；二是尚未被使用的人力资源，它由劳动预备军、待业人员等的劳动能力组成。（3）人力资源既是一种天然资源，又是一种再生资源；既是一种物质资源，又是一种非物质资源。,（二）公共人力资源管理的含义,（1）在广义上，公共人力资源管理是指整个公共部门系统，为了保证其工作的性质与人力资源的整体结构相互匹配以及发展的需要，对公共部门内外的人力资源供求状况进行宏观和中长期统计、预测、规划，制定人力资源管理的基本制度、政策、管理权限和管理标准，维持公共部门人力资源管理、流动和人才市场的秩序等；是政府的一项重要管理职能，是国家对人力资源整体的管理，它立足于社会经济发展的总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。（2）狭义的人力资源管理：是指各个组织对其组织内部人力资源的管理，即对组织内部的人力资源实行规划、获取、评估、培训、薪酬、维护等，使人力资源得到最充分有效的使用，人力资源的再生能力得以充分保护，组织氛围得以改善，效益得以提高。,公共部门人力资源及其管理的特点,公共部门人力资源的特点 ：公共部门人力资源的政治性和道德品质要高于人力资源的平均水平。这反映了公共部门的人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟，对社会公众服务的热情、工作态度和工作作风。公共部门人力资源管理的特点：公共部门人事行政机构复杂；国家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的行为和管理行为进行规制，保证他们依法合理地行使行政管理和人事管理的权力；公共部门人力资源的管理，是公共管理的重要内容，是公共组织自身的管理，是公共管理的前提和基础。,（三）目标、任务、原理、职能,1、公共部门人力资源管理的目标和基本任务公共部门人力资源管理的目标：紧紧围绕政府等公共部门的社会管理和社会服务的公共管理目标，公共部门人力资源管理的目标是：获取与开发公共管理工作需要的各类人才，建立公共部门与从业人员之间的良好合作关系，以高效管理和优质服务满足社会经济发展的需要，并满足从业人员个人成长和发展的需求。公共部门人力资源管理的基本任务:（1）建立和完善公共部门人力资源获取、使用、发展的科学的理念、合理的体制、有效的机制与良好的组织文化。这是对人力资源有效开发、合理利用和科学管理，以及满足其个人成长和发展的基础。（2）通过各种渠道和方法，为公共部门寻求和吸收优秀的人力资源。（3）尊重和充分信任人才，尽最大可能发挥其潜能，做到人尽其才。（4）通过建立健全员工教育培训体系，开发人力资源的潜力，使其在适应社会发展与部门发展需要的同时，也实现了自己的职业生涯发展计划。（5）建立和完善的人力资源保障、激励机制，给他们以成长、发展的空间和动力，最大限度调动人的主动性，发挥人的创造性。,2、公共部门人力资源管理的原理,（1）系统优化原理。是指人力资源管理系统经过组织、协调、运行、控制，使其整体功能获得最优绩效的理论。（2）开发先导原理。就是以开发为先导，以整体优化人力资源管理系统为目标，以各类学科的交叉应用为研究手段，以调动人的主观能动性为核心的管理原理、管理思想、管理技术、管理过程和管理方法。（3）以人为本原理。即人本原理，是指人是管理的出发点和归宿，一切管理活动必须以调动人的积极性和创造性为根本。（4）能级对应原理。是指在人力资源管理中,要根据人的能力安排工作,使能力和职位良好匹配,人尽其才,物尽其用。（5）系统动力原理。在人力资源管理活动中,通过物质的、精神的或其它方面的鼓励和褒扬,激发人的工作热情的理论被称之为系统动力原理。,2、公共部门人力资源管理的原理,（6）反馈控制原理。将系统动力学原理运用于人力资源管理,即为人力资源管理的反馈控制原理。在人力资源管理中,管理过程中各环节、各要素或各变量形成前后相连、首尾相顾、因果相关的反馈环。其中任何一个环节或要素的变化,引起其他环节和要素发生变化,最终又使该环节或要素进一步变化,形成反馈回路和反馈控制运动,这就是反馈控制原理。（7）弹性冗余原理。是指人力资源管理过程中必须留有充分的余地,保持必要的弹性,不能超负荷和带病运行。“弹性”通常有一个“弹性度”,超过这个“度”,弹性就要丧失。（8）互补增殖原理。发挥了每个个体的优势,扬长避短,人力资源系统的功能方为最优,这就是互补增殖原理。（9）利益相容原理。是指在部门内部产生利益冲突时，寻求一种方案，经过适当的修改、让步、补充，并为各方所接受,从而获得相容。（10）竞争强化原理。是指通过各种有组织的非对抗性的良性竞争,培养和激发人们的进取心、毅力和创新精神,使他们全面施展自己的才能,达到服务社会,促进经济社会发展之目的。,3、公共部门人力资源管理的职能,（1）人力资源规划。指公共部门按组织目标对人力资源给出数量上、质量上的明确需求，并付诸实施的一系列程序、措施、政策和时间顺序。（2）人力资源获取。是指公共部门从组织内外招募、甄别、选拔和录用合格人员。这必然涉及到人力资源的测评技术。（3）人力资源开发。是指为了保证员工拥有与工作岗位相匹配的知识和技能，并在此基础上进一步提高工作绩效，同时也使员工得以不断发展的一系列政策、方法和程序等。（4）人力资源维护。是指为维持员工的工作能力、保障其权益的而制定的一系列政策、措施等。主要包括薪酬福利、权利与义务、健康与安全、劳动关系、纪律与奖惩。主要介绍人力资源薪酬。（5）人力资源研究。是公共部门人力资源管理的一个重要职能，正越来越受到人们的重视。每一个组织所面临的人力资源管理的问题是具体的和特殊的，发展出一套最适合本组织的目标、任务、环境、工作特点、员工特点等的人力资源管理系统是必要的。,二、人力资源规划,1、人力资源规划的含义公共部门人力资源规划，是指根据公共组织在一定时期内的战略目标，科学预测组织在未来环境变化中对人力资源的供求状况，制定出满足该需求的具体内容、实施步骤、相应政策、经费预算等，确保组织对人力资源在数量、质量和结构上的需求的管理活动过程。,2、人力资源规划的种类,第一，总体规划总体规划以组织的战略目标和未来发展趋势为依据，围绕规划期内人力资源管理的总目标、总方针和总政策，按照实施步骤、时间安排、经费预算等若干思路进行设计。第二，业务计划补充计划；使用计划；培训开发计划；绩效评估与激励计划。实际工作中，业务计划的内容很多，除上述外，还有晋升计划、团队建设计划、劳动关系计划、老职工安排计划等等。此外，人力资源规划也可划分为长期规划或战略规划（5年或5年以上）、中期规划或战术规划或策略规划（2-5年）和短期规划或作业规划（1-2年）。,3、人力资源规划的程序,（1）确立目标。这是人力资源规划的第一步，主要根据组织的目标来制定，这一步相当重要。（2）收集信息。需收集的信息主要包括组织内外环境的变化趋势、战略方向、人力资源现状等，不仅要了解现实情况，更要认清潜力与存在的问题。 （3）预测供需。本阶段是人力资源规划中较具技术性的关键部分，是在上述搜集的人力资源信息的基础上，采用经验判断、统计方法及预测模型等进行预测。（4）制定规划。（5）实施、评估与反馈。 这是人力资源规划的最后一个阶段，是组织将人力资源的总规划与各项业务计划付诸实施，并根据实施的结果对规划进行评估，并及时反馈评估结果，修正人力资源规划。,4、人力资源需求预测,人力资源需求预测，是以与人力资源需求有关的某些组织因素为基础，来估计未来某个时期组织对人力资源的需求。人力资源需求预测的定性方法：主要有德尔菲法、访谈法、经验判断法。德尔菲法的主要步骤如下：提出要求，明确预测目标；提出预测问题；修改预测；最后进行预测。人力资源需求预测的定量方法 ：（1）工作负荷预测法：是根据工作分析的结果算出劳动定额，再按未来的产品生产量目标算出总工作量，然后折算出所需人数。（2）人力资源成本分析预测法：是从成本的角度进行预测。（3）人力资源发展趋势分析预测法：与人力资源成本分析预测法有相似之处,只是前者着眼于发展趋势分析，后者着眼于人力资源成本分析。,4、人力资源需求预测,人力资源供应预测。人力资源供给预测，是对未来一段时间内组织内部和组织外部的人才资源供给情况进行的预测。人力资源供应预测，包括人力资源内部供给预测和人力资源外部供应预测。人力资源内部供应预测：对现有人员的状况进行调查、评价后，列出未来可能的继任者。人力资源外部供应预测：当组织内部供应不能满足人力资源需求时，就必须到组织外部寻找可以供应的资源。外部供给预测是一种宏观资源环境分析，一般通过三种途径：一是关注每年有关学校毕业生的人数及其专业方向；二是各地劳动力市场的情况及其公布的统计资料；三是该组织的外部形象塑造与所处环境中可以直接利用的人员素质、数量。人力资源外部供给预测，说起来容易，做起来很难。,5、人力资源信息系统,（1）人力资源信息与人力资源管理信息化人力资源信息是反映人力资源状态及其发展变化特征的各种消息、情报、文字、语言、符号等具有一定知识性内涵的信号的总称。贮存人力资源信息的计算机光盘、磁盘，以及具有文字形式的文件、报表、档案等则是人力资源信息的载体。人力资源信息具有普遍性、客观性、流动性、不完全性、时效性、共享性和可开发性等特征。人力资源管理的过程实际上是对人力资源信息不断进行加工、利用的过程。正是依靠人力资源信息的持续传递和反馈，人力资源管理才能有的放矢地开展和进行。有效的人力资源管理是借助于大量而准确的人力资源信息的传递和沟通来实现的。人力资源信息是世间一切信息中最宝贵的信息，是人力资源管理的生命线。,（2）人力资源信息系统,人力资源信息系统可以收集、保存、统计、分析组织中人力资源信息，帮助组织更好地进行人力资源管理。 人力资源管理信息系统的过程：第一，输入。向人力资源管理信息系统提供原始信息或第一手数据，即为输入。输入的信息主要包括组织和员工个人两方面的情况。第二，转换。转换是指对输入的信息进行加工，使其对组织更为有用。 第三，输出。加工好的信息用报表、报告、文件等的形式作为结果提供给系统外部，如工资单。第四，反馈控制。反馈控制可确保整个过程的实施，确保输出结果是系统所期望的结果，这样亦可提高整个系统的有效性。人力资源信息管理系统的建立：建立人力资源信息系统需要经过周密的计划，明确目标，分析系统的要求等，主要考虑以下方面：系统规划；系统设计和开发；系统实施；系统评价和反馈。,处室提出用人申请 人事处同意告知处室结果 处室交上新员工的要求,三、人力资源获取,（一）人力资源获取的 含义公共部门人力资源获取，是指公共部门为达成组织目标,通过招募、甄选、录用、配置、评估等过程，获取合适的人选补充组织内的职位空缺，实现内部人力资源的合理配置的过程。在这里，招募、甄选、录用、配置、评估等一系列活动共同构成一个不可分割的整体人力资源获取。公共部门的人力资源获取的复杂性：主要源于以下几个因素：环境因素；人口因素；法律法规与政策因素；人为因素。 人力资源获取政策：“人”与“工作”相适应是制定人力资源获取政策时需考虑的主要问题。这里有两种可以选择的政策：一是“职务要求固定化”，而人员特征是可变的。二是“人员特征固定化”，而职务的特征是可变的。 人力资源获取的一般原则：（1）双向选择；（2）平等竞争；（3）效率优先；（4）遵守法律；（5）因事择人；（6）重能力、重动机；（7）用人所长；（8）任人唯贤。,（二）人力资源招募,1、概念人力资源招募是通过各种途径和方法获取候选人的过程，其成败在很大程度上取决于应聘求职者的多少，应聘者越多，选出与工作岗位匹配者的可能性就越大。2、内部招募 提升 ；调用 ；内部公开招募 ；内部人员重新聘用 。3、外部招募 广告；学校；职业中介机构；互联网招聘网站；熟人介绍；特别招募 。,（三）人力资源甄选,1、概念。人力资源甄选是一个在资格审查、初选、面试、考试、测验、体检等不同环节、不断淘汰不符合要求者，最后确定最合适人选的复杂过程。资格审查与初选是第一步，是对求职者是否符合职位基本要求的一种审查。求职申请表是初始阶段的重要筛选工具。求职申请表作为一种有用的人员甄选工具，已受到越来越多的重视。2、甄选的方法。现代组织的甄选方法多种多样，常用的具有代表性的有笔试、面试、心理测验、评价中心等。3、人力资源录用决策。录用决策主要包括录用决策、签定合同、初始安排、试用、正式任用等，其中最为关键和重要的是录用决策。用人单位在录用决策时，通常采用两种决策模式：单一预测的决策模式和复合预测的决策模式。,（四）公务员的考试录用,1、概念。公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准和法定的程序，通过考试等方法，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为。公务员录用制度就是关于国家录用公务员的各种规范和准则的总称，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的制度。2、考试录用制度的原则。公开原则；平等原则；竞争原则；择优原则 。3、考试录用的内容。知识测验，包括基础知识测验和专业知识测验；智力及能力倾向测验，这是公务员考试的重要内容；人格测验，这是指运用心理学方法，对被试的意志、兴趣、性格、态度、价值观等人格素质等进行的测试。4、考试录用制度的程序。,（五）获取成本评估,1、概念。获取成本分为获取总成本与获取单位成本。获取单位成本是获取成本总成本与录用人数的比。获取成本总成本与单位成本越低越好。2、获取成本效用评估（1）总成本效用=录用人数获取总成本（2）招募成本效用=应聘人数招募成本（3）甄选成本效用=被选中人数甄选成本（4）录用成本效用=正式录用的人数录用成本3、录用人员数量评估录用比。录用比录用人数/应聘人数100%获取完成比。获取完成比录用人数/计划招聘人数100%应聘比。应聘比应聘人数/计划获取人数100% 4、录用人员质量评估录用人员的质量实际上是录用者与其应聘的职位所要求的知识技能的符合程度，应根据工作分析中的要求来对录用人员进行等级排列。,四、人力资源绩效管理与绩效评估,1、绩效的概念。人力资源管理中，一般重视个人绩效，绩效通常包括两层含义，一是指员工的工作结果,二是指影响员工工作结果的行为、表现及素质等。2、公共部门人力资源的绩效评估：是指公共部门按照一定的原则和标准，定期或不定期地对所属人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统、全面的考查与评价，并以此作为其奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动。3、绩效评估的作用（1）绩效评估是科学管理的基础（2）绩效评估是激励员工的手段（3）绩效评估是选拔优秀人才和合理使用人才的依据（4）绩效评估是增强组织沟通的方法（5）绩效评估是员工发展职业生涯的途径（6）绩效评估是依法监督员工行为的方式（7）绩效评估是提高组织工作效率的动力,人力资源绩效管理基本流程图,计划任务确认权重确认,实施任务执行任务指标,绩效改进导入,绩效反馈评估结果沟通达成共识,绩效评估,结果应用：沟通改进工作、薪酬奖金、职务调整、决定聘用或解雇,4、评估目的,例行考核晋升考核调任转任考核转正考核培训考核晋级增资考核,5、绩效评价过程与方法,（1）根据工作分解，确定绩效目标（2）确定绩效标准和绩效评价指标体系（3）运用绩效标准和绩效评价指标跟踪行为（4）运用绩效评价指标对行为的实际结果进行测量（5）写出绩效评价报告（6）评价结果的公布及其运用,5、对绩效评价指标的基本要求,（1）内涵明确清晰 ：应对每一个绩效评价指标规定出明确的含义，以避免不同的评价者对评价指标内容产生不同的理解，从而减少评价误差的产生 （2）具有独立性：每一个评价指标尽管有相互作用或相互影响、相互交叉的内容，但一定要有独立的内容，有独立的含义和界定。 （3）具有针对性：评价指标应针对某个特定的绩效目标，并反映出相应的绩效标准。因此，应根据岗位职能所要求的各项工作内容及相应的绩效目标和标准来设定每一个绩效评价指标。,6、绩效评价指标的分类,第一，根据绩效评价的内容划分(1)工作业绩评价指标。所谓工作业绩就是工作行为所产生的结果。对于业绩的考核结果直接反映了绩效管理的最终目的提高整体绩效以实现既定的目标。 (2)工作能力评价指标 ；(3)工作态度评价指标 2软指标和硬指标 (1)硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评价信息，建立评价数学模型，以数学手段求得评价结果，并以数量表示评价结果的评价指标。(2)软指标。软指标指的是主要通过人的主观评价方能得出评价结果的评价指标 ，直接给评价对象进行打分或作出模糊评判(如，很好、好、一般、不太好、不好)。,7、评估结果的使用,第一，绩效评价结果在人力资源管理决策中的作用（1）用于员工报酬的分配和调整。这是绩效评价结果最常见的一种用途，也是最具有争议的一种用途。绩效评价最初的目的就是为了更好地评价员工对团队或组织绩效的贡献，以更好地在薪酬分配的过程中体现公平性原则。随着绩效管理在理论和实践中的不断发展，绩效管理的战略目的和开发目的受到越来越多的重视，人们开始倾向于弱化绩效评价在员工报酬管理中的作用。但是在目前的情况下，大多数的部门还不可能也没有必要实现绩效评价与薪酬管理的脱节，只是不断地探求两者之间更好的结合方式。关于绩效管理与薪酬管理相结合的产物绩效薪酬制度。,（2）用于人员调配,人力资源管理的一项重要任务就是将合适的人放在合适的岗位上，部门人员的有效调配是人力资源管理的最高境界。员工绩效评价的结果就是人员调配的重要依据。人员调配可以是纵向的升迁或降职，也可以是横向的工作轮换。通过绩效评价我们会发现某些员工无法胜任现有的工作岗位，这时就需要果断地将他(她)从现有的岗位上换下来，或安排到其他能够胜任的岗位。同时，对于那些绩效成绩优秀并在潜力评价中体现出特殊的管理才能的员工，则可以进行积极的培养和大胆的提拔。绩效评价中的重要构成潜力评价就能够为员工职位调整提供有意义的信息。,（3）用于招聘决策,当用人单位通过分析绩效评价结果发现：员工在工作能力或态度上存在欠缺而又无法通过及时有效的培训解决问题时，单位就可能需要制定相应的招聘计划；如果通过绩效评价的结果发现，员工的工作能力和态度没有任何问题，而是由于工作量过大，人员不足造成了各类问题的产生，用人单位也会做出进行招聘活动的决定。,（4）用于人员培训与开发决策,人力资源的培训与开发是用人单位通过培训和开发项目改进员工能力水平和组织业绩的一种有计划的、连续性的工作。从传统意义上讲，培训的主要目的是使员工获得目前工作所需的知识和能力，帮助员工完成好当前的工作；而开发的主要目的则是使员工获得未来工作所需的知识和能力。人员开发的决策体现了长期发展战略对人力资源提出的要求。绩效评价的结果能够体现人员培训与开发的需要。政府部门的培训开发活动并不是盲目的，而是一种有明确目标的活动。这种目标的确定主要由两个依据：一是工作分析的结果，即职位说明书对工作活动所进行的描述，它包括员工所要完成的工作任务和完成这些任务所需要的知识、技能和能力。二是这里要谈的员工绩效评价的结果。通过绩效评价我们会发现员工身上存在的不足之处，就能够对员工进行有针对性的培训，通俗地讲，就是“缺什么，补什么”。,第二节 公共预算与公共财政管理一、公共预算与财政管理（Theories of Public Budgeting and Financial Management）是公共行政的一个基本理论。,1、概念,公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。（1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；（2）公共预算是财政年度内的政府收支计划；（3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。公共财政管理就是对公共收入与公共支出进行的管理，使收支平衡、支出对纳税人负责。预算是对行政权力的一种控制；财政管理体现对政府支出行为的监督，不仅保证收支平衡，而且要体现支出必须有效益和对纳税人负责。,因此，公共预算： 是政府部门的基本财政收支计划，它通过列出政府开支来描述政府行为，即政府该做什么、不该做什么、做到什么程度。公共预算把政府将要实行的任务与达成这些任务所必须的资源联系起来；公共预算不仅是技术性的，而且是政治性的。,公共预算表明： （1）公共预算反映政府应该做、不应该做什么、先做什么、后做什么的选择。体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务。 （2）公共预算反映了支出上的优先权。例如公共安全、公共卫生与经济发展；东部与西部之间发展布局等。预算过程在对政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得。,（3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策、以公平为目标的决策。预算反映立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度。 （4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的。预算将公民的偏好与政府产出联系起来。 公共预算反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约、监督。,2、公共预算的范围,（1）公共预算的收入范围：税收收入；依照规定应该上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。（2）公共预算的支出范围：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。,3、公共预算的基本问题 （1）总额控制 (有多少钱可以分） （2）配置效率（如何把有限的资金分配到具体事项上，从而产生最大的经济效率、社会效益） 在什么基础上决定将某一数量的资金分配给活动A而不是活动B？ （3）运行效率：如何有效地组织与管理财政交易 （4）公共责任：资金的分配和运用是否有立法控制和透明度，“纳税人意识”的理解。,4、公共预算的政治特性,公共预算体现的是一种国家的意志，所以，又称为“公共预算政治”(the Politics of Public Budgets)。因为公共预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。因此，从公共行政活动如何开支体现的是国家意志这一点上，再次反映了公共行政与私域管理的根本区别。,5、公共预算的宪政基础 在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。,现代公共预算产生于英国（18世纪）和法国（19世纪）。 “领地国家”过渡到“税收国家”，税基的移动性，纳税大户的合作非常重要，所以，在形成收入政策时征求议会的同意，以后，议会又逐渐地取得支出政策上的同意权。于是，公共预算取代了政府预算和宫廷预算。,6、公共预算与公共责任监督机制,利用公共预算建立和发展公共责任监督机制是当今公共管理的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共管理的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多，从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。 以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共管理不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。,公共预算控制： 外部控制：支出行动和对资金的控制有两个不同的机构来实施；控制是在资金支付之前实施的；预算控制的目标是投入。 内部控制：预算控制从外部控制下的事前控制转向了事后控制，事后审计取代外部控制之下的事前审计。此外，内部控制下的事后审计也不再针对所有的预算交易，而主要是运用抽样审计的方式来审查支出是否与预算合同中的相一致。 支出控制的三个阶段：通过中央预算机构对支出进行外部控制；由支出部门对支出进行内部控制；控制的重点从投入转到了产出，要求支出机构承担起对于产出的管理决策的自由与责任 。,7、美国国会（议会）对公共预算的控制,在美国，行政机关的活动必须由国会（州和地方称议会）授予权力、批准经费。批准政府活动经费的法律就是预算，它决定政府在一定时期内能够使用多少经费，确定政府经费的来源和用途。美国学者认为，政府的经费取之于民，用之于民。如何取法，取多少；如何用法，用多少，必须由选民同意，这是民主政治的重要原则。选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，财政预算包括收税、借款、支出等都必须由国会（议会）决定，就成为理所当然的事了。国会（议会）正是凭借这个决定财政预算的权力对行政权力和行政机关的活动进行控制。联邦国会是这样，州议会也如此。1993年国会通过的混合预算调解法案，这是预算改革方面的一个比较重要的法律。1993佐治亚州通过的“预算责任与规划法”、加州通过的“绩效与结果法案”、1994年佛罗里达州通过的“政府绩效与责任法案”等。,（1）以法案的形式决定预算,财政预算以法案形式提出、依法定程序审议通过才具有法律效力，人们把它称为预算法。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了，就被视为违法。国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。各州议会虽然做法不同，但有一点是相同的，这就是全权决定预算的权力，包括税收范围、税收等级以及税种、税额和税收的增减或豁免，以及公共财政支出的项目、数额等。,（2）委员会经常性的监督,经常性的、连续不断的监督，主要依赖国会或议会常设委员会。在国会或议会编制预算中负主要责任的委员会，以及为了辅助编制预算而设立的专门机构，都是预算控制的机关。美国有权控制预算的机构有：第一，预算委员会。主要任务是对预算进行综合考察，包括收入部分、支出部分，以及各种支出之间的比较。它向国会或议会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额；第二，拨款委员会。国会或议会决定预算案主要根据这个委员会的建议和报告。拨款的数额基本上是拨款委员会决定。由于行政机关的部门众多，拨款委员会必须分工，下设若干个拨额小组委员会，实行对口监督；第三，拨款小组委员会。拨款小组委员会掌握实际的拨款权力。小组委员会经常注意它所主管的行政部门的全部活动，了解它所主管部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额之前，要举行听证会。如有必要它还派专业职员，甚至委托议会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告；第四，预算处。国会或议会编制预算的辅助机构，由专家组成。它的主要任务是向国会或议会提出年度预算报告，对各项计划的费用进行客观估计，进行经济预测和财政政策分析，记录支出和收入法案，进行特别研究。,（3）委员会控制预算的主要渠道,第一，规定拨款数额。它们审查行政机关的预算时如发现浮夸现象和不符合实际的情况，就报告国会或议会减少行政机关的项目请求。行政机关以往的活动经费浪费严重，或缺乏效率，他们就提出减少对行政机关的拨款的方案，或者建议对某项拨款附带地规定使用的限制和禁止，或附带其他条件。有时还提出取消某项拨款作为制裁的建议。第二，控制行政政策。国会或议会对政策的决定不只在立法阶段，还要延伸到执行过程中，主要是通过有关的立法委员会和拨款委员来实现。第三，监督行政活动。这项工作主要通过拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会，就其主管部门的活动进行经常性的监督。监督的范围不限于财政方面，还包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。小组委员会认为行政机关的活动有缺点时，就在向国会提出的拨款报告中，公开提出批评；在拨款的条款中附加限制，制止行政机关滥用权力；要求行政机关对某一事项进行调查，或举行听证，向议会提出报告或改进措施；削减或停止行政机关的拨款。除了上述几项措施，还采取调查、议员的个别案件调查等形式控制预算。,（4）审计机关的辅助控制,美国审计机关是一个非政治的非党派的附属于议会的机构，代表议会审核行政机关的财务活动，并向议会提出审计报告和改进财务管理的建议。联邦审计机关称审计署，负责人称主计长；州审计机关称审计处，负责人称总审计员。与主计长的产生相类似，总审计员的产生，多数州由议会任命，少数州由人民选举。无论任命还是选举，按照法律规定，州长都不能以官方名义提名候选人。其职能包括：第一，计划评判。为确定行政机关的计划是否可行，是否按照议会的决定执行，可以派员到本州任何地方搜集第一手材料，包括政府的计划是否按照法律规定执行，执行计划的经费是否存在浪费现象，等等。第二，审核与检查。审核拨出的款项是否按照法律的规定使用，有无舞弊行为；检查行政机关内部的财务管理制度是否合理，有无明显的漏洞。第三，法律服务。根据议会和委员会的请求，对政府计划和行政活动中包含的法律问题提供意见，并帮助起草和审查有关法律草案。第四，报告服务。每年提供一个年度的审计报告，随时提供行政机关财务管理情况，以及违法合同和开支是否得当等方面的情况报告。,我国公共财政支出监管机制的构建 公共财政支出监管机制指的是在法律法规明确确立公共财政支出对象、范围与标准（非单一标准）的前提下，公共财政监管机构依据一定的监管方式与程序，对公共财政支出资金进行全过程、全方位的监控管理，从而预防和阻止财政资金运转、使用偏离预算轨道，确保公共财政支出预算指向的资金运转合法合规和安全高效使用的功能性制度、完整性工作系统。 公共财政支出监管涉及支出范围、标准以及支出程序等问题，因而成为公共财政支出监管的中心点和着眼点。应该抓紧制订一套完整的、操作性强的公共财政支出范围和标准体系。明确不同级政府公共财政预算支出的范围与标准（非单一标准），建立法定规范的公共财政支出范围和标准体系，是搭建公共财政支出监管平台的基础性工作。,科学分解和合理设定公共财政支出流程 构建公共财政支出监管机制，必须根据财政资金的运转流程，对其进行分解和设定，实现过程的可控性。比如，原有的“预算拨款（使用）”过程一体化的粗放性流程，因预算编制机构与财政拨款执行机构同为财政预算部门，中间缺少过程控制，容易产生众多弊端。为此，要对“预算拨款”一体化的流程加以改革和完善，对其工作流程和职责权限进行分解，并相应实现其可控性，为财政监管拓展出工作空间。 财政预算支出流程：“预算审核支拨审核使用审核”的循环过程，并在这个循环过程中实行适当的职权分离，构成一种多方制衡关系。,我国目前实行的财政国库集中收付制度、细化部门预算编制制度的实施，削除了旧体制的弊端，为建立新的科学的财政资金运行模式奠定了基础，同时也为公共财政支出监管留下了空间。这两项制度的实施，使预算编制部门与拨款机构分离，拨款机构也不与使用（用款）单位直接发生关系，再加上在这个过程中必须经过审核机构的审核，从而构成了“管钱”（预算部门）、“拨钱”（支付机构），“用钱”（用款单位）、“审钱”（审核机构）既相互独立、又相互制约的职能和程序相离相控机制。,问题讨论,1、美国权力机关控制财政预算的机制及其宪政基础，对我国有哪些启示和借鉴？,二、对政府预算决策效益的分析 预算决策效益是指财政分配活动中成本与收益的对比关系。成本即预算支出，由政府集中支配；收益是通过财政分配活动取得的有用成果。 对政府预算决策效益的分析，主要从两个方面进行： （1）从宏观的角度：就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析；常常使用机会成本分析法； （2）微观的角度：就某一项目或方案的预算决策对社会资源对社会资源配置的影响进行分析；常常使用成本效益分析法。,（一）机会成本分析 通过预算程序所作出的有关公共收支的决策，实质上就是将民营部门的部分资源转移到公共部门，并由政府部门加以集中使用的决策。 只有当资源集中在政府手中使其能够发挥比在民营部门中更大的效益时，政府占用资源才是对社会有益的、有效率的。这样，公共预算决策的效率评估就变成了同样一笔资金由公共部门和由民营部门使用所能达到的效益比较了。 （1）前者大于后者：资金的预算决策就是有效率的； （2）前者小于后者：资金的预算决策就是没有效率的； （3）前者等于后者：整个社会的资源（资金）配置酒会处于最佳状态。,（二）成本效益分析 对预算决策进行成本效益分析，就是把预算资金的使用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其成本和效益，通过比较确定优先采用方案的次序。 例如：假定某一地方常常洪水泛滥，给该地区造成重大损失。为了治理洪水，政府拟建设一座防洪设施，其成本效益分析的步骤如下：,第一步：计算各个项目或方案的收益和成本，包括直接的收益和成本、间接的收益和成本； 第二步：计算各个项目或方案的收益和成本的比率； 第三步：确定各个项目或方案的优先次序，进行各个项目或方案的选择与决策。总结：确定一系列可供选择的方案；确定每种方案的最终结果，每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量；对每一种投入和产出进行估价；加总每个项目的所有成本和收益，以估计项目总的获利与能力。,效益和成本的种类（1）实际成本效益与金融成本效益（2）直接成本效益和间接成本效益（3）有形成本效益和无形成本效益（4）内部成本效益和外部成本效益（5）中间成本效益和最终成本效益下面以某水力发电工程的事例来说明这些成本、收益的类型。,三、服务型政府与公共支出制度创新,（一）建设服务型政府 1、背景条件：建设公共服务型政府是我国经济社会全面转型的客观要求，是管理民主化发展的必然趋势，是我国市场化改革进程的必然选择，是新阶段我国政府职能转变的基本目标。 2、政府的主要任务是提供公共产品，维持市场秩序，承担改革成本。政府应该干什么？第一，提供公共产品；第二，调整社会经济秩序；第三，宏观调控，用有形的手纠正市场失灵。第四，全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民、市场和外资企业。,（二）建立公共服务型的财政体制是建设公共服务型政府的主要任务之一,1、建立公共服务型的财政体制包括以下方面： 未来财政转型的焦点主要集中在三个方面：（1）财政功能转型问题；（2）财政的可持续能力问题；（3）财政的开放性问题，市场经济条件下的财政，受到很多外部因素的影响。,2、公共财政转型的五个“公共”方面,（1）转向公共安全；（2）转向公共卫生，这点在SARS危机中体现非常充分；（3）转向公共的教育与职业培训；（4）转向公共的救济体制（这里的公共救济体制不是指社会保障）；（5）转向公共便利，公众作为社会人，必须享有的公共便利包括交通、电力、桥梁、通信等基础设施。财政应该集中力量在这五个方面做出更大的努力。因此，服务型政府的重要经济职责就是组织诸如公路、桥梁、教育、安全、疾病防疫等公共物品的生产和供给。,3、经济建设型财政转变为公共服务型财政,为了缓解社会矛盾，保持社会的稳定和安全，要调整财政支出结构。实现以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，我们还得在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，要从那些不属于社会公共需要的领域抽身，逐步把经济建设型财政转变为公共服务型财政。,4、要关注和解决地方政府的债务问题,中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转，有的已到危机的边缘，地方政府债务问题已经十分严重。应该组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表；应当允许地方政府公开发债，将隐性债务显性化，进而理顺中央和地方各级政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务发生危机。尤其是在免收农业税以后，乡镇财政的来源问题。,（三）公共支出制度创新,1、重新界定公共支出范围公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资；对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性经营性投资和支出，则应逐步减少和退出。合理的公共支出具体包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化。,2、明确公共支出的供给方式,（1）对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担，包括：国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等；政府下属的从事多种经营等创收活动的事业单位应推向社会，交给市场。（2）对“混合性公共产品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则；对另一类具有“混合性公共产品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。（3）对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。,3、公共支出制度的创新,实行绩效预算：一是引入“花钱买服务”的理念；二是采用预算目标与预算评价两个环节的管理模式；三是引入委托代理人的原理；四是多种方法的联合运用。 在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出绩效预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一帐户（集中支付制度）等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政转移支付制度规范化运行的问题。,4、建立中国公共财政运行与控制系统,（1）依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态，通过指标显示的警戒级次，为制定和调整政策提供依据。（2）构造财政政策的执行系统，即通过预警系统显示的运行状态，决策财政政策调控的力度，将政策力度分为不同的级次，并考虑政策工具的不同组合，依据实际情况加以选择。（3）构造财政政策实施效果的跟踪、反馈、监督系统，即通过指标体系加以跟踪监督，具体指标可否考虑参照宏观经济景气状况以及政策传导的中间变量等因素，监督财政收支的总量或结构，以及中央或地方政策执行的实际效果，及时反馈，有效稽查。,四、公共支出的监督与建立绩效评估制度,（一）政府预算支出 政府预算是财政年度内政府行政机构的收支计划，是实现国家意志和政府行政管理目标的手段。政府预算是一个法律文件，是国家意志的体现。政府预算还是国家的重要立法文件，它必须由政府行政机构提交国家权力机关审批后才能生效和执行，这体现了国家权力机构和人民对政府行政管理活动的制约与监督，是一种权力制衡机制。政府预算体现的是一种国家的意志，所以又称为“公共预算政治”(the Politics of Public Budgets)。因为政府预算反映的是通过规定或限制政府公共如何开支、如何选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。,（二）公共预算支出监督绩效评估,1、如何决定有限资源在公共物品生产上的使用呢？公共选择就是一个极好的方式。所谓公共选择就是公众以政治民主投票的方式来决定公共物品的生产方法。它以政治民主的程序体现社会经济生活中的民主意识，其本质是由纳税人来决定他们的钱用在哪里，使在何方。由于中国社会正处在计划财政向税收财政的转型过程，政府的决策和决策的理念就显得尤其重要。因为几乎一切大规模的公共物品供给的财政预算方案都是由政府相关部门提出来，并由人大审查通过的。因此，在公共选择程序还未健全成熟的情况下，各级政府在财政上推行的一系列加强政府自律的改革举措，包括推行绩效预算的改革措施，将会从根本上推动决策程序的科学性和民主性，从而促进、推动政治文明和制度文明的进程。,2、绩效的含义 (1)从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效； (2)从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括了组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效； (3)从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性、而且也有质的规定性； (4)从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入到获得中期结果再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。 综上所述，政府绩效就是指政府政府部门在依法履行其职能过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响。,根据绩效主体的不同，绩效分为：,1、整体绩效或部门绩效2、项目绩效3、个人绩效,绩效评估的概念 根据绩效目标，运用评估指标对政府投入所产生的结果及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动过程。绩效评估强调以结果为本；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府各部门之间、部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求效率、服务质量的提高与责任机制的强化；