对建立广播电视新体制的思考.doc

对建立广播电视新体制的思考.txt19“明”可理解成两个月亮坐在天空，相互关怀，相互照亮，缺一不可，那源源不断的光芒是连接彼此的纽带和桥梁！人间的长旅充满了多少凄冷孤苦，没有朋友的人是生活的黑暗中的人，没有朋友的人是真正的孤儿。吴志跃：对建立广播电视新体制的思考 2005年07月08日11:31 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】 将中国的广播影视做强做大，使其在世界范围内有一定的地位和影响，是每一位广播影视从业人员的共同愿望。但是，当前我国的广播影视不强不大，甚至还有点“散”、“滥”、“差”，各级广播电视行政管理机关以及节目制作、播出、传输等机构之间还存在着不信任、不买账，甚至是拆台或恶性竞争的现象。在分析广播影视现状，寻找当前严重影响和制约广播影视事业进一步发展的深层次原因时，大家对体制不顺、机制不灵、职能错位、管办不分等弊端的认识惊人地一致。所以，解放思想，与时俱进，建立广播电视新体制成了广播影视系统近年来使用频率最多的词句。但如何建立新体制又是仁者见仁，智者见智。本文拟围绕建立广播电视新体制这一议题谈谈个人的想法。一、现行管理体制的形成及其历史地位和作用任何事物的存在和发展都有其历史背景和条件，广播电视现有管理体制和运行机制的形成和发展也有其历史根源。中国的广播影视业，诞生于革命战争岁月，成长于计划经济年代。广播电视一直作为党和政府的喉舌，是社会主义的重要思想文化阵地和舆论宣传工具。改革开放以前，广播电视主要由中央和省级党和政府主管部门开办。直到上世纪的80年代初，随着国内外形势的发展变化和改革开放的需要，当时的广播电视部党组在1983年召开的第十一次全国广播电视工作会议上，形成了向党中央上报的关于广播电视工作的汇报提纲，提出了改革广播电视宣传工作，加快广播电视事业建设的任务和目标。后经中共中央以中发【1983】37号关于批转广播电视部党组关于广播电视工作的汇报提纲的通知形式下发各地，成为一个时期以来指导广播电视事业发展的纲领性文件。中发【1983】37号文件针对过去着重强调中央、省两级覆盖，对市县办电视限制很严的情况，根据形势发展的需要，改为四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖的方针，就是市、县都可以办广播电台和电视台，主要是转播中央、省的广播电视节目，有条件的也可以在中央或省办节目中插播当地的节目，共同覆盖该市、县。同时，“边远省、自治区的地区，如有需要和可能，也可以办广播、办电视，参加四级混合覆盖。”这种广播电视的喉舌性质和按行政区划设立播出机构的做法，决定了长期以来一直实行的条块分割、以块块管理为主的“管办合一”的管理体制。这一管理体制是与我国当时行政管理体制、计划经济管理模式、生产力与科学技术发展水平、人民群众对精神文化产品的需求以及公众获取信息的手段、渠道和舆论宣传工作的方针等主客观因素相适应的。其最大特点是，充分调动了地方各级党委政府办广播电视的积极性和主动性，形成了在统一政策、统一计划、统一技术标准的前提下，中央和地方分级负责、分级建设、分级管理的格局。这种体制为坚持正确的舆论导向，确保政令畅通，结合当地实际，宣传各级党委政府的中心工作发挥了巨大的作用；同时，各级党委政府的高度重视，在人、财、物等多方面给予了大力支持，为促进和繁荣我国的广播电视事业起到了积极的推动、促进作用，也为今后的发展奠定了一定的基础。二、现行广播电视管理体制主要弊端随着整个国家经济、政治、文化改革的逐步深入和加入WTO以后国际传媒的挑战，这种管理体制已越来越不适应形势发展的需要，其弊端也暴露出来。（一）政事不分、政企不分，形成自然垄断。长期以来广播电视系统一直实行的条块分割、以块块管理为主的“管办合一”的管理体制，造成广播影视行政主管部门既当运动员，又当教练员，还是裁判员，缺乏竞争意识。作为国务院广播电视行政管理机构，从建国初期的中央广播事业管理局，到广播电视部、广播电影电视部和现在的国家广播电影电视总局，特别是经过1998年的机构改革，虽一再强调“三转变一提高”，但在实际工作中，各级广播电视管理机构和其所属的广播电台、电视台、节目传输中心、网络公司等还有着千丝万缕的联系，以致现在很多的行政管理人员还跳不出所谓“本系统”的范围，尚未树立起行业管理的意识和理念。目前，从全国范围来讲，广播电视是仅存的管理体制没有根本性改革和重组、全系统没有对外全面开放、带有自然垄断性的行业之一。广播电视管理体制、运营模式已到了非改不可的地步。由于管办合一，虽然广播影视行政管理机关在制定有关行业管理政策、规章和规范时试图努力站在公平、公正、中立的立场上，但还是不可避免地给别人造成一种为某些团体或部门谋取不当利益的嫌疑。（二）条块分割、事权不清，层级矛盾突出。广播电视在每年的政府工作报告中唯一的统计指标是广播电视的覆盖率，所以，搞好广播电视覆盖，特别是中央的广播电视覆盖是广播电视系统的重要工作任务，也是多年来困扰广播电视行政主管部门的最难解决的问题之一。近几年实施的“村村通”广播电视工程、“西新工程”以及将各地承担中央广播节目的1kw以上中波转播台上划到省级广播电视行政部门统一管理的措施等都是围绕这一重点工作展开的。由于条块分割、以块块管理为主的管理体制，中央的广播电视节目在地方的覆盖和完整转播遇到很大的困难和阻力。地方缺少正常的维护运行经费是一个原因，因为自上世纪80年代后期，各地财政分灶吃饭以后，这部分维护运行经费没有随着物价的上涨和人员工资的增长而增加，还维持在80年代初的水平，这的确给正常的播出造成很大困难。但这应该不是一个最主要的原因，而只是一个表象。其主要原因是四级办广播电视的政策在推动和促进当时各地广播电视发展和繁荣的同时，一大批当地的广播电台、电视台也随之成立。这些广播电台、电视台以及转播台等均隶属于当地党委、政府，由当地党委宣传部和广播电视行政主管部门领导，在当时人民群众对精神文化的需求十分有限，广播电视节目尚不十分丰富，人们对广播电视的喉舌功能、政治意识十分强化的情况下，办好各自节目的同时转播好中央和省台的节目没有问题。但随着改革开放的进一步深入，人们的思想意识也在逐步发生着变化，广播电视除了政治属性以外还日益显现出其产业属性，虽然当时没有明确提出广播电视产业，但开办广播电视能给拥有者带来实实在在的经济利益，如广告收入。转播中央和省台节目势必要投入一定的维护运行费用，同时对自己办的广播电台、电视台的广告收入也是一个不小的冲击。而转播上级广播电台、电视台的广告节目，也不可能有收入，所以，让地方无偿转播也造成各地方转播台的心理失衡。在地方利益和国家利益，部门利益和集体利益发生冲突的时候，前者成为大多数人的必然选择。合理划分事权是一个比较好的选择。在国家日益强调个人权益，当然也包括强调国家或集体权益的今天，分清哪些属于国家的任务，哪些属于地方的事务，通过成本核算，分别出资，在尽义务的同时，享受相应的权利。（三）资源浪费、网络散乱、整体效能低下。按行政区划设立广播电视播出机构，造成广播电视频率资源的浪费和网络资源的大量闲置。有线电视网络也是一样，目前，虽然全国的有线网络在物理上是基本连接在一起的，但在管理体制上是分散的，一个县一个网，一个市一个网，各自独立运行，很难发挥网络的整体优势。所以，尽快实现广电网络的整合是当务之急。但由于投资主体多元化、利益主体多元化、资产所有多元化，如何兼顾各方利益，在联网的同时真正把广电人的心凝聚在一起，是需要认真思考的问题。如果一味靠行政命令，搞一平二调，网可能联起来了，但人心却散了。（四）各自为政、有系无统，行政管理无力。由于系统没有实现自有资源的整合与共享，所以系统没有形成一个有机的整体，系统“松”、“散”、 “滥”，也就是大家常说的“有系无统”。中央对地方广电事业建设的管理主要是通过行政管理，控制力较弱。总局出台的政策措施宏观性和国家法定权威力度欠缺，系统内表现为广电行业宏观调控层次不高、力度不够，管理权威性不强，在政策执行中不能做到令行禁止。如果要再分析下去，现有体制存在的弊端还有很多，如：行政部门、事业单位、企业单位定位不准，责、权、利不明确，宣传职能、公益性服务职能与产业职能划分不清。中央和各地政策不统一，不衔接，增加了地方广播电视发展的困难和负担，加大了中央和地方广电发展的不平衡；政出多门、多头管理等等。三、对建立广播电视新体制的思考（一）改变以行政区划设立广播电视播出机构的方式，加强中央和省级广播电视节目的覆盖。现有广播电视条块分割、以块块管理为主的体制是建立在按行政区划设立广播电视播出机构基础之上的，打破依行政区划设立广播电视播出机构的模式，能从根本上瓦解这种管理体制的基础，从而使建立广播电视新的管理体制成为可能。实际上，1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅就发出关于加强新闻出版广播电视业管理的通知（厅字【1996】37号）就“广播电视业的治理”提出“重点解决擅自建台、重复设台和乱播滥放的问题”，对“现有县广播电视、电视台、有线电视台要合并为一个播出实体，主要转播中央和省的广播电视节目，可以自办少量当地新闻和专题节目”到2001年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发中共中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版、广播影视业改革的若干意见的通知（中办发【2001】17号）提出“推动市（地）、县（市）广播电视播出机构的职能转变”2003年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见的通知（中办发【2003】21号）提出，“把深化改革同调整结构、促进发展结合起来。发展文化产业要充分发挥市场在国家宏观调控下对文化资源配置的基础性作用，提高集约化经营水平和产业集中度。以资本为纽带，运用市场机制，推动兼并、联合、重组，实行多媒体经营和跨地区发展进一步整合广播电视资源，着力解决重复建设、结构失衡、忽略效益等问题以省级电视台为龙头，整合市（地）、县两级电视台。”这些文件都对市（地）、县（市）广播电视机构提出了转变职能和资源整合问题，而且一次比一次力度大、一次比一次更明确，所以县（市）一级“要切实完成观念的转变、职能的转换，工作重点的转移。要将工作任务转移到转播中央和省级广播电视节目上来，将工作重心转移到扩大广播电视覆盖和提高广播电视服务水平上来，将工作精力转移到改造、完善广播电视网络，发展广播电视用户，拓展广播电视业务上来”。目标和任务提出来了，现在的问题是如何落实。改革必然带来利益的调整和权利的重新分配，这是一个痛苦的过程，没有壮士断腕的决心，真正的改革是不可能成功的。（二）组建真正意义上的广播影视集团公司，建立现代企业制度。上述改革文件对文化企事业试点单位进行了初步分类，即一类为公益性文化事业单位，一类是经营性文化企业单位。广播电台、电视台作为重要的新闻媒体，被确定为国有事业体制，享受扶持政策。而广告、传输等经营服务部分可转制为企业，面向市场，搞好经营，接受台、集团的领导和监督。孰不知广播电台、电视台的广告是依附于广播电视节目基础上的，没有了吸引受众的广播电视节目，何谈广播电视广告。如果广告独立于广播电视节目之外进行经营，成为企业就必须独立于国有事业体制之外。从严格意义上来讲，事业单位的资产是不能经营的，不能经营也就意味着它不能通过出卖节目或节目时段获取其他收入。过去那种允许事业单位从事一些经营活动，只是现阶段解决政府事业经费投入不足的权宜之计。实践证明，事业单位企业化运作的做法是行不通的，也是不合法的。实际上，由于当前事权不清，政府花了很多不该花的钱。要解决这个问题，就必须明确作为党和政府喉舌的广播电台、电视台，哪些工作承担的是党和政府的宣传任务，哪些属于公益性事业，哪些是广播电台、电视台正常播出活动。虽然电台、电视台的所有节目内容都包含着一定的世界观和价值观，但不能都归结到是在宣传党的路线、方针和政策。总之，还是能够制定出区分标准的。作为党和政府的宣传任务，在核算运行成本的基础上全部由政府“埋单”，实际上，政府过去一直在为广播电视的全部活动“埋单”，而现在必须转变观念，政府只为党和政府的工作任务支付费用。中办发【2003】21号文件也已经明确“对经营性文化单位所承担的政府指定的公益性任务部分可单独核算，亏损部分经核定后由政府负担”。广播电台、电视台的其他播出活动则由该台自行解决，能办下去就办，办不下去就停。广播电台、电视台的政治属性毋庸置疑，但其产业属性也不能忽视，不然何谈做强做大。既然是产业，就必须按产业的规律来办。所以，将电台、电视台只确定为事业性质是很不科学的。国外很多大的媒体都是以公司的形式运行的，同样代表国家发布政令和表达政府的观点，其所有活动都是在本国的法律、法规下进行的，代表着那个国家和民族的意识形态和价值观。有些人担心，一旦我国的广播电台、电视台实行公司管理会削弱其作为党和政府喉舌的作用，实际上这种担心是毫无根据和没有必要的。在中华人民共和国的国土上，在作为执政党的中国共产党的领导下，有宪法和法律的约束，不管是事业单位还是企业，都必须遵守中华人民共和国的法律、