刀坝乡安监站

浅谈我国行政管理体系制度乡镇行政管理刀坝乡安监站 任丽红【摘要】：随着我国社会经济的市场化发展,和农村工业化的发展,农村农业税的全面取消,使我国农村经济、文化、生活，发生了重大的变化。作为我国最基层的政权组织，乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政体制改革的分析和探索，乡镇管理体制深化改革的目标。首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革的背景，然后分析出现行体制存在的弊端，最后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的普遍问题,总结出基本的经验和教训, 在此基础上总结出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。【关键词】： 体制改革、公共管理、乡镇、行政管理、基层权力目 录摘 要（1）关键词（1）引 言（3）一、乡镇行政管理体制改革其背景（4）（一）行政管理在政府管理中的地位（4）（二）社会主义新农村的具体建设（4）二、乡镇行政管理体制当前存在的弊端（5）（一）针对乡镇行政法定职权的缺失（5）（二）乡镇行政部门职能界定不够清晰（5）（三）乡镇职能行使偏差（5）（四）乡镇财政危机的普遍性和严重性（6）三、乡镇行政管理体制改革的具体措施（8）（一）尽快改变乡镇公共管理思维模式（8）（二）乡镇政府的职能加强规范性（8）（三）如何加快对乡镇管的公共资源整改（8）（四）合理划分乡镇公共管理职能（9）（五）乡镇财政管理体系加强整改体系（9）参考文献（10）-【引言】：在我国行政体制中，乡（镇）政府是最底层的地方行政组织,然而我国乡镇划分纷繁复杂、构建多样。因此在行使管理基层地方公共事务的职能方面存在着诸多问题。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,乡镇成为了联系、沟通群众与国家各级行政机关的重要桥梁。“三农”问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。怎样适应新形势的发展需要,提高乡镇的公共管理水平,推动社会主义新农村的建设,便成为当前最迫切需要解决的问题。乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置机构。机构是职能的载体，推进机构改革，必须使乡镇机构根据服务型乡镇政府职能的需要，按照精简.统一.效能原则，对下方的派驻机构和属干政府序列的机构实行分化重组，使乡镇组织机构更加合理.科学.高效，这是建设服务型乡镇政府的关键所在。我们的政府应想法为农民服务，农民的日子过好了，农村富了，我们的基层政权才会被农民拥戴，才会稳固，农村的诸多问题才能较好的解决。在现代市场经济体制下，要想使我国农村脱离贫困，乡镇政府就必须改革以往计划经济时代的管理模式，用市场经济的思维来处理农村经济发展问题，要做农村经济发展的”引导员.服务员和组织者”。农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设的重大问题。党中央在十六届五中全会明确的提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,提出了新形势下农村政治、经济、文化发展的要求,为解决“三农”问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层行政组织的乡镇政府需要扮演着重要角色,它处于新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。乡镇行政管理作为最基层的行政管理组织，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能的界定不够明晰；法定职权存在缺失；职能行使有些偏差；公共产品供给短缺；和部分乡镇财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是行政体制的传统、行政环境的影响和乡镇行政队伍的素质、法制建设不适应等。一、乡镇行政管理体制改革其背景农业税费的全面免除和新农村建设逐步的深入使农村工作的内容和方式发生了巨大的变化，乡镇政府对此也必须接受一系列的新挑战。（一）行政管理在政府管理中的地位政府行政管理是行政管理与行政管理相结合而产生的，是行政管理理论在政府中的具体运用。政府行政管理区别于一般的政府行政管理，在其广度、深度、重要性及敏感性等方面也都不同于其他方面，具有相当的特殊性。政府行政管理更注重内容和实质,尽量减少繁文缉节,而且相对比较直接地与政府的经济效益相联系,即更讲究实效。政府的行政管理往往根据政府实际需要,对行政管理的诸多制度、程序、环节、形式、图表、文件等进行剪裁和调整,使之变得精练、实用、简洁、便利、省时、省钱。 政府行政管理工作具有灵活性,。因此，在现代政府中，行政部门是政府重要的管理部门。做好行政管理工作是政府有效运转的重要前提，也是经营者提高行政管理水平的一个切入点。政府行政管理能够保证政府平稳有序健康发展。政府行政管理存在于行政管理之中，与政府的发展息息相关，而政府在发展中必然会遇到一些困难。如政治环境因素能影响政府的发展，争取有利政府的政治环境就是行政管理的的任务之一。同时，解决员工思想问题，了解员工思想动态，正确引导员工思想为政府营造良好的内部环境也是行政管理的一个重要职责。政府行政管理能够增强政府的核心竞争力。除了经济实力以外，政府的核心竞争力在一定程度上体现在政府的可持续发展能力上。政府的可持续发展能力需要行政管理的正确引导与配合，政府通过行政管理，才能努力打造学习型政府，使政府不断注入新鲜血液，接受先进的管理理念与经营管理技术，并转化到生产中，使政府充满活力，在激烈的竞争中处于不败之地。（二）社会主义新农村的具体建设推进城乡义务教育均衡发展。在逐步实行农村免费义务教育的同时，不断改善农村学校的办学条件，提高其教育质量。加大中央政府和省级政府对义务教育的投入，把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建农村义务教育经费保障的新机制。 逐步提高农民的医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低，是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗能够在一定程度上缓解大病户的医疗负担，但保障水平仍然偏低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。应进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，逐步健全农村医疗卫生服务体系。 逐步建立适合农村实际的社会救助和保障体系。完善农村“五保户”和重病、重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，有条件的地区可以将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。 二、乡镇行政管理体制当前存在的弊端目前乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设的实施，我国目前乡镇行政管理也存在着很多弊端，这些弊端严重影响着我国乡镇职能的发展，阻碍着我国新农村建设的实施。(一) 针对乡镇行政法定职权的缺失作为最底层乡镇行政机关的机构设置和法定职权应具备有完整性和相应的自主性。但乡镇机关在实际运作中,其中很多职能部门都是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门在乡镇设置的派出机构一般都有十几个左右。这些权力性职能部门被乡镇政府从行政隶属关系中分离出去,必然会造成乡镇政府职能分解,拥有的行政权力和手段受到限制,会在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不能配合,以至乡镇政府难以统筹安排力量有效的去管理本乡镇的社会公共事务。于此同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为：上级主管部门不顾乡镇实际情况,而大量增加人员,导致乡镇人员过多,负担过重。大大削弱了乡镇政府的职能,导致乡镇履行公共服务的职能水平不断下降。(二) 乡镇行政部门职能界定不够清晰按照规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。 (三)乡镇职能行使偏差依照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,具有规划、指导、协调和服务的责任,但是目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经远远超出了自身的职责范围。有的乡镇政府干预的过多,直接插手生产经营活动,用行政手段去介入竞争性领域,于此同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标验收。乡镇干部多数是给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的工作时间就相对的减少了,不能更好的履行其应承担的公共职责。此外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法的主体资格,但是在涉及征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或通知等形式,要求“乡镇党政一把手负责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指示,只好使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法等现象的发生,极大的破坏了干群关系,影响政府的形象和威信,降低了政府的公信力,出现乡镇政府“责任大而权力小”的现象。(四)乡镇公共产品供给短缺乡镇政府应该是农村公共产品主要的供给者,这是政府职能的重要体现。但是由于长期以来，以农补工的政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重缺乏。其表现为:1、目前农村公共基础设施建设对经济发展和农民生产、生活需要不适应。目前全国还有很多乡镇、上万个村，不通公路。很多地方农村公路睛通雨阻,路况及差,部分地区人畜饮水都很困难,基本的生存条件都无法保障。同时,农田水利基础设施老化,抵御自然灾害能力薄弱。过度的砍伐、不合理的开采导致水土流失,而引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等重大问题。2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业经费严重不足,与城市人均卫生事业经费相差很远。这种状况使农村的医疗条件严重落后,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质不高,服务水平低,公共卫生和各项预防保健工作难以全面落实。尤其是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。3、农村教育现状不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管现在我国以实行了义务教育,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前农村的小学是乡镇集中寄宿制小学，学生年龄小，食宿问题无法很好的解决，因此还产生了不小食宿费开支，这一点农民也是很难承受的。此外,农村的教师队伍现状令人担忧,不少中小学教师由于工资、住房等原因,有的离开教学岗位,有的流向城市,教师队伍不能保证,教育质量下降。4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障也是我国社会保障体系中最弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但是目前农村低保和医疗保险仅在部分农村实行了,只占了很小一部分的农村,农村社会保障的覆盖面相对还是很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。5、文化设施缺乏。科技“三下乡”活动只是流于形式,没有发挥其作用。民间文化依然还很匮乏。6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不够、推广体系也不够完善,严重制约了推广力度。部分地方政府借机构改革“丢包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员的离岗、流失。此外,基层推广队伍中整体知识水平还是过低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力远远不够,严重影响了农业新技术、新品种的推广和转化,无法适应当前现代高效农业发展的需求。(五)乡镇财政危机的普遍性和严重性 1、乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题财政危机尤其在一些不发达的地区特别严重,已经出现难以支撑政府机关日常工作的困境,有个别的地方已经影响到了政权管理的稳定。经济落后, “三农问题”突出,是造成乡镇政府财政负债的根本原因。2、政府预算体系不健全,管理混乱乡镇政府普遍性的缺乏预算意识,很多乡镇的财政预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识不强,缺乏降低成本的机制,尤其是在管理效率和效益上考虑的不够周全。有些乡镇不仅多个部门和多个领导有财务审批权,而且有些乡镇存在滥购、滥补、滥奖等现象,乡镇各种公务消费支出较高如：接待费、通讯费、交通费、干部培训等。加上有的个别乡镇干部为追求个人利益而以权谋私,极大的增加了政府的管理成本,挤占了乡镇财政的公共支出。三、乡镇行政管理体制改革的具体措施作为我国的最基层行政管理机构乡镇政府，不仅承担着贯彻落实党和国家方针政策，还承担着建设新农村的各种任务。目前乡镇行政管理现有问题已严重制约了新农村的建设，因此，能进一步的完善明确乡镇行政管理体制是具有非常重大的意义。(一) 尽快改变乡镇公共管理思维模式政府的合法性建立是在两个条件的基础之上:一、政府决策必须体现大多数人的意愿;二、人民群众对政治权威的绝对服从。能够对政府的合法性深入理解,可有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确的对待自己的公共权力,更好的摆正自己与公众之间的关系,也能助于乡镇政府根据自身所处的环境出现的新变化,将管制型管理转化为服务型管理,由全能管理转变为公共管理,由直接管理转变成间接管理,以确立现代公共管理思维模式和管理模式,从而可以大限度地谋求社会公共利益。(二) 乡镇政府的职能加强规范性目前,要加快有关乡镇政府职能法律规范的制定,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供有效的法律依据。依照党十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,再结合现有的地方组织法,尽快制定出规范乡镇政府的职能、部门机构及活动管理的决策、执行、监督等各环节具有地方性的法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变能够切实的做到有法可依、有章可循,以法管理的强硬手段来规范和界定乡镇政府的职能。(三) 如何加快对乡镇管的公共资源整改乡镇政府的公共管理要学习无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的现有状况,在确保乡镇政府职权完整性和自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,从而实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要坚持实行以乡镇管理为主的管理体制,强化乡镇政府统一管理辖区内经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,对有关部门配合指导的原则进行改革,管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,以确保乡镇政府公共权力的完整统一。（四）探索深化乡镇行政管理体制改革强化管理，提高效率，转变乡镇政府职能、提升服务水平是乡镇机构改革的出发点和落脚点。乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡