税收工作执法风险预防手册

1 税收工作执法风险预防手册 宜春市国家税务局编 2 前 言 税收执法是国家行政执法的重要组成部分，承担着为国聚财、依法治税的重任。由于税务机关所处地位和职责的特殊性 ， 税收执法已越来越成为各级纪检监察部门重点关注的对象。 所谓税收执法风险，指的是税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。也就是说税务干部在税收执法过程中，无论是在执行税收政策、履行执法程序还是在公开办税 、优化服务等方面，都要在依法行政上下工夫。因为稍有不慎，税务干部就要承担相应的执法风险。 税收执法风险来自于两类因素，一是主观故意，主要表现在一些税务干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公，执法腐败，以权谋私，这类风险险在明处，是相对好控制的；一类是非主观行为，是税务干部在不知不觉中出现的，容易受到忽视，往往是出了问题自己根本就不知道，是相对不好控制的。 因此，要求我们各级税务部门及其执法人员一定要提高思想认识，正确理解防范税收执法风险的必要性，树立执法风险意识和责任意识，不断加强自我规范、自我约束和自我监督，增强抵御和化解执法风险的能力，将风险控制在最小限度内。 加强税收执法风险防范，旨在通过明晰税收执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示税务人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争议诉讼的发生。不断推进科学化、精细化、专业化管理在税收执法中的运用，促进税收征管质量和水平的提升。促使税务人员正确履行税收管理职责，减少税务人员的执法压力，保证税收法律制度的正确施行，提升税务机关的执法公信力。通过税收管理的法治化和规范化，营造和谐的税收征纳关系，从而深化依法治税，促进和谐社会的构建。 第一部分 具体风险行为 具体风险行为是指税务人员在某一项执法工作中可能遇到的执法风险，根据业务 3 类型分为税务登记、申报征收、税源管理、票证管理、税务稽查、税收政策、税收法制等七个方面 159 个执法风险点。 一、税务登记 税务登记是税务机关对纳税人实施税务管理的首要环节和基础工作，是征纳双方法律关系成立的依据和证明，也是纳税人必须依法履行的义务。这项工作看似简单，往往会误导税务人员，容易出现不按规定办理、项目填写不齐全、填写内容不真实等情况，影响到以后发票 管理、税收优惠等涉税事项办理。存在着很大的执法风险。 （一）设立税务登记（实地勘验） 征漏管形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 纳税人取得营业执照或发生纳税义务，没有在法定期限内办理税务登记，税源管理岗巡查监督不到位，没有依法将其纳入正常管理，形成漏征漏管，致使国家税款流失，形成执法风险。 【案例 1】 2008 年，某市国家税务局通报了税收管理员喻某违纪违法案件。喻某利用职权向纳税人吃、拿、卡、要，收受纳税人钱物， 故意漏征漏管 ， 造成国家税款流失， 受到行政降级处分，并没收其非法所得。这是一起比较典 型的税收管理员利用职权谋私案件。喻某的行为如果不是及时被查处和制止，很有可能演变为一起职务犯罪案件。 【相关规定】 税收管理员制度（试行）第二十二条规定，税收管理员玩忽职守或徇私舞弊，构成违纪行为的，由税务机关依法给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。 行政机关公务员处分条例第二十条规定，有玩忽职守、贻误工作的行为，给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 行政机关公务员处分条例第二十八条规定，严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣， 造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分。 中华人民共和国税收征收管理法第八十二条规定，税务人员徇私舞弊或者玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失，构成犯罪的，依法追 4 究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 中华人民共和国刑法第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下 有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 【防范建议】 使纳税人办理税务登记。现未按规定办理、变更、注销税务登记的，责令限期改正，按法定程序处罚。 方税务机关交换登记信息，通过比对选取巡查重点，有针对性地开展巡查工作。 收管理员工作日志。 期办理税务登记未进行违法违章处理的风险 【岗位】税源管理岗 税 务登记岗 【提示】发现纳税人超过法定期限申请办理税务登记，税务人员未按违法、违章流程进行处理，形成执法风险。 【相关规定】税务登记管理办法第四十二条规定 纳税人未按照规定期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的，税务机关应当自发现之日起 3 日内责令其限期改正，并依照税收征管法第六十条第一款的规定处罚。 中华人民共和国税收征收管理法第六十条第一款规定 未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。 【防范建 议】 1、税务人员在受理税务登记时，要认真审核办证日期是否在法定期限之内即办理营业执照之日起 30 日内。 2、 发现纳税人未在规定期限内申请办理税务登记的，按税务违法、违章业务流程处理后再按规定办证。 务登记附报资料未按规定进行调查、审核形成的风险（新增） 【岗位】税源管理岗 【提示】税务人员对纳税人办理税务登记报送的证件、资料调查不到位，审核不 5 严格，造成纳税人利用虚假资料骗取税务登记证，形成执法风险。 【相关规定】税务登记管理办法第四十四条规定 纳税人通过提供虚假的证明资料等手段，骗取税务登记证的， 处 2000 元以下的罚款；情节严重的，处 2000 元以上 10000 元以下的罚款。纳税人涉嫌其他违法行为的，按有关法律、行政法规的规定处理。 【防范建议】 1、税务人员在受理设立税务登记时，要审核 报送资料的种类是否齐全、内容是否完整、税务登记表的填写内容是否符合规定，有关印章是否齐全、合法、有效 。 2、税务人员 对纳税人报送的证件、资料有疑点的要进行调查核实，出具调查报告 。 纳税人办理税务登记形成的风险 【岗位】 税源管理岗 税务登记岗 【提示】 税务人员多次催办纳税人办理税务登记无效后，代纳税人办理税务登记 ，形成执法风险。 【案例 2】 2000 年 4 月，某市税务分局税收管理员王某多次上门要求某企业办理税务登记，企业负责人一直以刚开张、人手少、忙不过来为由推脱，税收管理员王某便代其办理，使用该企业负责人的相关证件，自己掏钱垫支工本费， 替企业办好税务登记 后，再送上门。同年 11 月，该企业因虚开增值税专用发票被检察机关立案查处，税收管理员王某也涉嫌合谋虚开增值税专用发票而被检察机关立案调查。 【相关规定】 税务登记管理办法第四十七条规定，税务人员徇私舞弊或者玩忽职守，违反本办法规定为纳税人办理税务登记相关手续，或者滥用 职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，调离工作岗位，并依法给予行政处分。 【防范建议】 税务人员在税收征管工作中，应加强对纳税人的辅导，告知其办理税务登记的程序和方法，督促其按期办证，但不能代替纳税人办理税务登记。 督促纳税人依法设置账簿形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务人员在日常管理中，发现纳税人账簿设置存在问题，没有严格按照中华人民共和国税收征收管理法的规定，及时督促纳税人进行改正，造成纳税人长期不纠正或者纠正不彻底等情况，形成执法风险。 6 【案例 3】 重庆某税务所税务人员王某疏于管理 石坝村采石厂， 1998 年 6 月，该厂更名为东兴建材厂后，王某对该建材厂 不办理工商变更登记、纳税登记证 及 生产经营期间长期不设帐簿等情况听之任之 ，致使该建材厂以隐瞒销售收入的手法偷税 18万余元。 该案主体王某系国家税务干部，属国家机关工作人员。客观方面，王某违反中华人民共和国税收征收管理法有关规定，对东兴建材厂不办理工商变更登记、纳税登记证及生产经营期间长期不设帐簿等违法现象不进行检查制止、督促处理，而是听之任之，造成国家 18 万余元的税收损失，是对工作严重不负责任，是典型的不履行职责的行为。主观方面， 王某存在严重过失，侵犯了国家税务机关的正常活动。王某的行为完全符合玩忽职守罪的构成特征，因其长期不履行职责而造成的后果 18 万余元的税收损失，属数额特别巨大，情节特别严重，因此，王某的行为应定为玩忽职守罪，处 3 年以上 7 年以下有期徒刑。 【防范建议】 5日内依法设置账簿，根据合法有效凭证记帐，进行核算。 用帐簿；对生产经营规模小又确无建账能力的纳税人，应督促其聘请专业机构或者税务机关认可的财会人员代为建 帐和办理帐务；同时加强对建立两簿或使用税控装置纳税人的管理。 管帐簿凭证行为的处罚力度。 督促扣缴义务人按期报送代扣代缴资料形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务机关对扣缴义务人没有按照规定期限报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的行为，未责令其限期改正，形成执法风险。 【防范建议】 根据中华人民共和国税收征收管理法第六十二条规定，由税务机关责令限期改正，依法进行相应处罚。 督促纳税人依法报告银行账号、财务会计制度及核算软件形成的风险 【岗位 】 税务登记管理岗 税源管理岗 【提示】 税务人员对纳税人没有及时报告存款账户、财务会计制度及核算软件的行为，未责令限期改正，形成执法风险。 【案例】 见案例 3 7 【相关规定】 中华人民共和国政府信息公开条例 第三十五条规定， 行政机关不依法履行政府信息公开义务的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 【防范建议】 其宣传银行账号、财务会计制度及核算软件报送的相关规定。 行及其它金融机构在给从事生产经营的纳税人设立账户时，在税务登记证副本中登记银行账号及开户行。 务会计制度及核算软件的纳税人，严格按照中华人民共和国税收征收管理法第六十条规定进行处罚。 （二）变更税务登记 按规定变更增值税一般纳税人法人代表形成的风险 【岗位】 税源管理岗 税务登记管理岗 【提示】 税务人员对一般纳税人变更法人代表调查不到位，审核不严格，形成执法风险。 【案例 4】 山西省国家税务局关于边城税案和煤焦铁专项行动查处情况的通报：目前，我省发生的这些 虚开增值税专用发票案件，其成因既有内因也有外因，既有外部沟通协调不力的原因也有内部管理方面的问题，具体分析有以下几方面： 从发生的案件看， 税务部门与工商、公安、银行等部门缺乏沟通，不能实现信息共享，无法核实有关证件资料的真实性，致使犯罪分子能够利用假身份证、假验资手续，骗取营业执照和税务登记。 某公司的法定代表人张进哲伪造了名为刘毅假身份证，同时也伪造了山西省公安厅的暂住证，致使税务机关难以核实。 能及时发现问题防患于未然。一是没有进行纳 税评估。 从已定性虚开的 10 户企业的查处情况看， 仅有 1 户企业的管理部门进行过纳税评估，其余都没有进行过纳税评估。 主管税务机关也没有对涉案企业进行过税务检查。 1 户进行过纳税评估的也是流于形式，评估的不深不透。主管税务机关在纳税评估后进行了约谈，约谈记录显示该公司税负低的原因是特殊商品（铁粉），经营方式是薄利多销，所以成本偏高，毛利率不超过 2%，进项与销项比差小，评估结论为 8 正常。对其经销的铁粉价格远远低于市场价的情况没有引起重视。 二是纳税评估程式化，流于形式。 一些主管税务机关只是将纳税评估作为一项程式化的工作来应 付，评估的不深不透，对于一些显而易见的疑点熟视无睹。致使内部管理、税源管理的许多制度和办法，在执行过程中得不到有效的贯彻落实，给犯罪分子以可乘之机。 策制度执行不到位。 一是一般纳税人认定把关不严， 调查核实流于形式。 二是一般纳税人认定时的调查报告与企业的实际情况严重不符，甚至自相矛盾。三是对于企业法人代表的变更，管理部门没有引起足够的警觉， 对变更法人代表后的企业没有进行深入细致的调查了解。 旧领新、用量审批及防伪税控的发行把关不严。 一是没有根据企业的实际经 营能力核定防伪税控发行、发票发售和开票最高限额审批。 如某公司注册资金仅 30 万元，固定资产规模仅为 20 万元，在发行发售环节就批准其最高开票限额为 10 万元，每月发票用量 25 份，核准的开票限额和发票用量每月可开具发票金额高达 250 万元，远高于该公司的实际经营能力。又如某公司注册资金仅 50 万元，固定资产规模仅为 1 万元，在发行发售环节就批准其最高开票限额为10 万元，每月发票用量最高达每月 90 份，核准的开票限额和发票用量每月可开具发票金额高达 900 万元，也远远高于该公司的实际经营能力。 二是发票的验旧领新把关不严。如某公 司 2007 年 12 月核准的发票用量为每月 90 份，购票方式为验旧购新。该公司 2008 年 1 月 7 日领购专用发票 90 份， 1 月 9 日在对其实施调账调查时查获空白增值税专用发票 113 份，这说明其领购发票时还有 23 份没有开具，主管税务机关没有严格执行验旧购新的办法。 三是核准的发票用量没有落实到实际管理中。 某公司2007 年 5 月 11 日被核准使用增值税防伪税控系统，最高开票限额为千元版，每月限购 25 份。但实际上该公司除 2007 年 5 月领购 25 份外， 2007 年 6 至 10 月共领购了专用发票 1400 份，平均每月领购 233 份；该公司 2007 年 11 月 7 日转为正式一般纳税人，同时防伪税控系统的最高开票限额从千元版调整为万元版，月供量调整为每月 80份，但实际 2007 年 11 月至 2008 年 1 月 3 个月该公司就领购了专用发票 340 份，平均每月领购 113 份。致使核定的专用发票用量形同虚设。 四是发票增量审批不规范。从这些案件的查处情况看，对所有涉案企业的发票增量申请，主管税务机关都是按照企业提供的合同进行审批的，事后也没有开展纳税评估和日常检查进行核实，导致了 9 涉案企业的大肆虚开。 省局认为：从边城税案和煤焦铁专项行动的查处情况看，造成虚开增值税专用发票 案件的原因既有内部的也有外部的，各市国税局要按照国家税务总局以法治税，重在治内的原则，认真落实税收执法责任制，对案件涉及企业的管理情况进行剖析，凡违反税收管理有关规定的单位、部门和责任人要严肃处理。（案例来源：山西省国家税务局关于边城税案和煤焦铁专项行动查处情况的通报晋国税发 2008 170 号）。 【防范建议】 更时，必须与法人代表约谈，法人代表的身份证复印件必须存档备查。 工作调动、到龄退休、董事会决定变更等正常原因外，对其 他因素发生的一般纳税人法人代表变更，要加强增值税专用发票的管理。 换法人后，短时间内销售额大幅度上升，用票量增加的商贸企业，要及时进行评估，对取得的专用发票委托协查，除核对发票号码、代码、金额、税额等七要素外，要求对方注明购货方名称和货物名称，发现疑点的，立即移送稽查部门。 （真实性审查的问题） 务机关未要求注册类型变更的纳税人作清算处理形成的风险 【岗位】 税源管理岗 税务登记管理岗 【提示】 纳税人登记注册类型变更时，未作清算处理，导致税务机关在后续管理中作出不利于纳税人的行 政行为，影响纳税人的权益，引发行政诉讼，会形成执法风险。 【防范建议】 1. 因企业注册类型变更，成立新企业，原单位解散，需对原企业进行清算。 严格审核纳税人报送的清算报告，发现问题及时传递给税源管理单位，进行核查。 （三）停复业登记 按规定程序办理停业手续形成的风险 【岗位】 税源管理岗 税务登记管理岗 【提示】 税务机关未清缴税款，未收缴发票，未封存税务登记证正、副本予以办理纳税人停业，形成执法风险。 【防范建议】 格按照规定程序办理，对资 料不全或 10 程序不到位的不予办理。 加强对停业户的跟踪管理， 停业期间要不定期 进行实地核查，并对假停业户 从严（删除） 按中华人民共和国税收征收管理法规定处罚。 （四）注销税务登记 理注销税务登记程序不规范、资料不完整形成的风险 【岗位】 税务登记管理岗 税源管理岗 【提示】 税务机关办理注销登记程序不规范、资料不完整，易发生假注销等问题，形成执法风险。 【案例 6】 江苏省两名税务人员利用企业注销存货处理索贿受贿、循私舞弊、不征少征税款，致使国家税款大量流失，最终被逮捕法办。（案件来 源：清风苑杂志 2003 年第 5 期，江苏省检察院主办）。 【案例 7】 承诺帮某公司办理税务注销业务，收受了该公司 10 万元的贿赂， 3 月10 日，原某 市地方税务局门头沟地税分局税政二科原科长李某因涉嫌受贿罪在该区人民法院受审。 开庭前，李某的 20 多名亲属早早的来到法庭外等候，因座位有限，一些亲属未能进入参加庭审。 据检方指控， 2004 年间，被告人 李某 利用其担任该市地方税务局门头沟分局税政二科科长，负责各税收政策宣传、培训和业务指导及减免税审核等工作的职务便利，承诺为某电子技术有限公司在本局第六税务所办理税务注销业 务提供帮助，并收取俞某（另案处理）给予的贿赂款人民币 10 万元人民币。检察机关认为， 李某 身为国家工作人员，利用职务之便，非法收受他人财物，其行为已构成受贿罪。 法庭上，公诉人在宣读完对 李某 的指控后，被告人 李某 表示我没有意见，我认罪。随后，公诉人向法庭出示了被告人 李某 在公安机关做的口供， 李某 称 2003年我通过朋友认识了俞某， 2004 年我当上科长后，俞某找到我说他正在办理一个公司注销的业务，说他对这方面业务不太懂，希望我能找人帮忙尽快办一下。后来我就找人帮忙办这事，事办完后，俞某给了我一张该公司 10 万元的 支票，我当时没要，但他非要给我，说算是交个朋友，我就收下了。 而被告人 李某 的辩护人却当庭为其作了无罪辩护，称 李某 没有利用职务便利，他只是利用人际关系帮忙办理了注销业务， 李某 只是把俞某引见给办理业务的相关人员，在办理业务中也没有对该公司减免税，所以 李某 也不构成为他人谋取利益。事后 11 李某 收了好处费，但那应该算是民事中的不当得利，而不能算是刑法中的受贿。随后， 李某 也表示同意自己辩护律师的意见，称我没罪，我只是帮忙，我没有损害国家的利益。法院将择日对此案进行宣判。 【防范建议】 经常性地开 展日常检查 ，一是对消失的、不存在的纳税人，要及时查找原因，确因停业或不经营的，要区分不同的情况进行注销或非正常户认定；二是对 已 注销税务登记但银行账户仍存在的纳税人，要依据 中华人民共和国 税收征 收管理 法及其实施细则的相关规定，对注销企业的银行账户进行检查 。注销过程中，必须严格审核其税款、罚款、滞纳金是否结清，发票、税务登记证是否缴销，同时要组织清查，一要查清企业存货如何处理，是否应该纳税。对有存货销售或抵债应按规定征税；对存货发生视同销售行为，如投资、分配或赠送他人等也 应按规定进行征税；二是还要查清其经营期间有无虚开发票、偷骗税款等违法行为，避免其为逃避法律制裁而故意注销税务登记。 审核资料的同时，及时将信息传递给管理部门进行调查，同时必须由相关部门组织检查清算，而不仅仅是表面上的税款是否已结清，对企业的欠缴税款、罚款、滞纳金必须采取强制措施。还要加强与工商、银行、法院等部门的联系，在未办注销税务登记前不得办理工商登记注销；要积极参加法院等部门组织的清算小组，开展清算活动，防止税款流失。 ）税税务认定的出口企业，应 及时结清其出口货物的退（免）税款，待结清退（免）税款并注销其退（免）税认定后，方可办理注销税务登记手续。 销增值税专用发票防伪税控系统后，再办理注销税务登记手续。 税人注销税务登记没有清算形成的风险 【岗位】 税源管理岗 申报征收岗 【提示】 税务机关对未进行清算的纳税人注销，易出现偷逃税款等问题，形成执法风险。 【案例】 见案例 6 【相关规定】 中华人民共和国刑法第四百零四条规定，徇私舞弊不征、少征税款罪是指税务机关工作人员徇私舞弊，不征、少征应征税款 ，致使国家税收遭受重大损失的行为。 12 【防范建议】 加强与工商、银行、法院等部门的联系，要积极参加法院等部门组织的清算小组，开展清算活动，就其清算所得征税。华人民共和国税收征收管理法和税务登记管理办法执行。即在纳税人办理注销税务登记时，必须提交相关资料，办结缴清税款、缴销发票、 上缴税务登记证（正副本） 等相关事项，经税务机关核准，办理注销手续。 （五）非正常户管理 走逃纳税人未进行非正常户认定形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 纳税 人终止经营时，为了逃避责任不办理注销税务登记证，当月税款未交清、发票未核销就走逃，特别是欠税企业，如果不及时办理相应的交税、缴票手续，极有可能出现无法结清所欠税款和税收罚款，不能及时交回所购发票等问题，形成执法风险。 【防范建议】 过加大对税收法律法规政策和办税程序向社会公告的宣传力度，解决征纳双方信息不对称或不沟通等问题，为纳税人提供更多的政策咨询和业务指导，包括纳税人开业、申报、停业、注销等在内的基础性税收知识。 过核查发票、 问询，及时发现和清理未申报户和漏管户，对管理中的漏洞有针对性地制定管理措施，做到 “关口前移 ”。在进一步加大对未申报户管理力度的基础上，把产生非正常户的管理漏洞压缩到最低限度。 及时上报，采取有效措施追缴税款。 定非正常户不满 3 个月注销税务登记证件形成的风险 【岗位】 税源管理岗 税务登记岗 【提示】 税务机关对未满三个月的非正常户注销，侵犯纳税人合法权益，易引发行政诉讼，形成执法风险。 【案例 8】 2004 年 10 月 13 日，淀海区地税局第一征收分局发现运明公司 7 月 未申报纳税 ,该分 局在无法强制纳税人履行纳税义务的情况下，于 11 月 2 日在淀海区电视台发出公告，责令纳税人在 11 月 10 日之前改正其违法行为。 11 月 13 日该分局对逾期不改正的运明公司制作了非正常户认定书。 2005 年 3 月 6 日该分局注销了运明公司的税务登记证，并在淀海时报上曝光。 4 月 2 日运明公司毛经理到第一征收分局进行交涉，要求该分局给予重新办理税务登记，遭拒绝，同时该分局开出罚款通知 13 书和加收滞纳金通知书送至运明公司，毛经理对此不服，在缴清税款、滞纳金和罚款之后，向淀海区人民法院提起诉讼，该区人民法院对此案进行调查取证之后，作出 如下判决： 淀海区地税局第一征收分局对 认定为非正常户的运明公司未超过一年，便注销其税务登记的事实 ，已违反国家税务总局税务登记管理办法第四十一条规定，（ 2003年 12 月 17 日修订 税务登记管理办法 第四十一条规定纳税人被列入非正常户超过三个月的，税务机关可以宣布其税务登记证件失效，其应纳税款的追征仍按中华人民共和国税收征收管理法及其实施细则的规定执行。 ）判该分局给予运明公司重新办理税务登记并赔偿名誉权损失费共计 3000 元； 败诉后，淀海区地税局党组对第一征收分局的有关人员追究其执法过错责任：对第一征收分局局长宋某和管理股股长杨某违法处理非正常户的行为，按税收执法过错责任追究制第六条之规定，分别给予通报批评扣发年终奖金，取消评选先进资格。 【相关规定】 中华人民共和国行政诉讼法第五十四条规定， 人民法院经过审理，违反法定程序的 具体行政行为， 判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为 。 【防范建议】 务机关应实地核查，对查无下落且无法强制其履行纳税义务的，应及时认定非正常户。 月的纳税人，方可宣布税务登记证件失效，办理注销 手续。 不符合非正常户认定条件的纳税人认定为非正常户形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务人员 把 不符合非正常户认定条件的纳税人认定为非正常户，易发生纳税人少缴税款等问题， 形成执法风险。 【防范建议】 现异常情况及时调查并提出处理建议，对发现的重大税务案件线索应及时报告。 究有关人员责任，严防将申报不及时、不稳定的纳税人随意认定为非正常户。 令其申报交纳税款并加收滞纳金。 （六）外出经营管理 自延长纳税人外出经营期限形成的风险 14 【岗位】 税务登记管理岗 税源管理岗 【提示】 纳税人外出经营期限一般为 30 日，最长不超过 180 天，税务机关擅自延长外出经营期限，形成执法风险。 【案例 9】 2001 年 9 月，汕前市明前建筑工程公司与吉林省 A 市北方工业公司签订了一宗工程合同，工程总造价 2 千万元，该公司总经理向明富通过汕前市第三分局局长罗某将外出经营期限延长到 2 年， 2003 年 3 月 5 日，汕前市汕北区地税局根据举报，对第三分局的外出经营报验登记情况进行核查并派人员到吉林省 A 市北方工业公司调查。调查结果是：汕前市第三 分局局长罗某授意 办证受理、审核、发证人员为纳税人非法延长外出经营期限 ；明前建筑工程公司在 A 市的工程总额为 1500 万元，应纳营业税为 45 万元，所得税 30 万元，已缴 3 万元，还欠 72 万元，该公司工程已峻工结算，人员全部撤走不知去向，公司办公室已转租他人；查实罗某 接受纳税人礼金 1 万元； 发证人员梁某未将该户经营情况传递给征收岗位、发票岗位和稽查岗位 。 汕北区地税局党组根据调查结果，对涉案有关人员作出如下处理：责成第三分局追缴明前建筑工程公司的偷税、滞纳金和罚款；对第三分局局长罗某的受贿行为按税务人员违法违纪行 政处分暂行规定第五条规定，给予政纪处分；对罗某工作玩忽职守，造成税款损失 72 万元的行为，按税务人员违法违纪行政处分暂行规定第九条规定，给予开除处分；对第三分局的办证受理审核人员玛某，发证人员梁某擅自延长纳税人外出经营期限的行为，按税收执法过错责任追究办法第六条规定，予以通报批评扣发年终奖金，取消年终评选先进资格。 【防范建议】 求纳税人填报的表格必须符合要求，提交的附送资料必须齐全，原件与复印件内容必须一致，否则不予办理。 人机构所在地主管税务机关应 加强税源控管，严格执行税务登记管理办法 ； 加强对 外出经营活动税收管理证明 的管理 ；规范 外出经营活动税收管理证明 开具 ； 完善外出经营发票 的 管理 。 按规定程序核销外出经营活动税收管理证明形成的风险 【岗位】 税务登记管理岗 税源管理岗 【提示】 未按规定核销外出经营活动税收管理证明，未按程序将有关核销信息传递给发票管理岗位、申报征收岗位和税源管理岗，易发生不征或少征税款，形成 15 执法风险。 【案例】 见案例 9 【防范建议】 效期届满 的 外出经 营活动税收管理证明 进行严格审核，注重审核 企业经营情况、 应纳税 情况及发票使用情况 ，审核结束后办理核销。 迟报、瞒报的，应按征管法有关规定补缴税款、加收滞纳金和处罚。 （七）税种登记 误鉴定税种形成的风险 【岗位】 税务登记岗 税源管理岗 【提示】 税务人员应鉴定而未鉴定税种造成漏征漏管，形成执法风险。 【案例 10】 2002 年 6 月，某市国税局税种登记岗在对新注册登记的两户企业进行税种鉴定时， 没有按企业所得税收入分享改革的通知要求，对企业做企业所得税税种鉴定 ，导致这两户企业的 企业所得税 3 年来一直游离于正常的征收管理之外，没有申报缴纳过企业所得税，国家税款没有及时足额入库，相关执法责任人员受到行政处分。 【相关规定】 中华人民共和国税收征收管理法第七十六条规定，税务机关违反规定擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分。 【防范建议】 严格区分是否符合新办企业条件，从而确定企业所得税的归属。（征收方式的 确定） 用税率、征收率、 错用征收品目 形成的风险 【岗位】 税务登记岗 税源管理岗 申报征收岗 【提示】 税务人员适用税率、征收率错误 ， 错用征收品目， 造成纳税人多缴或者少缴税款，形成执法风险。 【防范建议】 确定纳税人适用正确的税率、征收率。 策变动，造成税率的调整，税务人员应及时在征管软件中进行变更税率维护，同时告之纳税人，避免造成不必要的纠纷 。 3、 因纳税人注册类型、行业 16 变更造成征收品目的修改， 税务人员要及时对税种登记进行维护。 二、票证管理 （一）发票 管理 反规定运输发票形成的风险 【岗位】 发票综合管理岗 【提示】 运输发票没有按规定安排专用车辆、保卫人员和必要的通讯工具，导致发票丢失，形成执法风险。 【案例 11】 1998 年，某局税务人员 领取发票后，乘坐公共汽车 返回，途中，一箱发票不慎丢失，相关责任人受到行政处分。 【防范建议】 卫人员及必要的通讯工具。与当地公安、武警部门取得联系，采取相应的保卫措施，以确保专用发票的运输安全。 按规定保管发票形成的风险 【岗位】 发票综合 管理岗 【提示】 在发票的库存管理中， 库房未按要求配置 必要的防盗、防火、防霉烂、防毁损、防虫蛀、防鼠咬、防丢失等安全设施、 未按要求进行发票入库登记、未按要求进行出入人员登记造成发票 损毁 、丢失形成执法风险。 【案例 12】 市局对部分县（市）局 09 年 1份税收执法检查期间发现： 库房没有安装应急灯和防爆灯，没有出入库房记录，没有值班记录，以政务值班代替专人值班，值班人签名为三天签一次，发票的库房管理和发售人员是同一人 ，缺乏制约手段。（市局四位一体信息通报第六期） 【防范建议】 强发票库房管理 ，严格按照发票库房保管制度进行硬件配置 ,特别是和当地公安部门建立防盗预警措施。 所有出入人员进行严格登记， 非库管人员一般不得进入库房，如因工作需要临时进入库房的，应经领导审批并严格执行登记制度 。 日，仓库管理人员应对仓库存储情况进行清点 封存 。 票核销程序不规范形成的风险 17 【岗位】 发票综合管理岗 【提示】税务人员未按照规定程序 对保存期满或发生霉变、水浸、鼠咬、改版换版等失去效力的发票核销，易发生流失空白发票等问题，形成执法风险。 【案例 13】 1998 年，某局对一批 改版发票核销时， 税务人员登记后，未进行实地销毁 ，而将发票按废纸售给回收者，造成部分空白发票再次流入社会，相关责任人给予行政处分及党纪处分。 【防范建议】 毁发票时要有专人负责，严防在发票销毁时被盗或丢失。 手责任制，专人押运，确保安全；级上报，确定准确无误后，在监察人员监督下到指定点进行销毁。 （二）发票审批 增值税专用发票领购资格审核不严形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务人员对纳税人增值税专用发票领购资格未进行严 格审核，虚开专用发票，造成国家税收流失等问题，形成执法风险。 【案例】 见案例 4 【防范建议】 税务机关在对纳税人增值税专用发票领购资格审核时，税源管理岗应重点审查纳税人是否有固定的经营场所、专职财务人员以及帐薄设置是否齐全 ,纳税人是否取得防伪税设备以及企业开票员是否取得增值税防伪税控开票系统企业操作员证书，纳税人存放增值税专用发票和防伪税控设备的办公场所是否安装了防盗门、防盗窗、专职保险柜等。 按规定进行增值税专用发票增量审核形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务机关 不严格审核纳税人发 票用量调整，易被犯罪分子利用虚开发票，造成国家税款流失，形成执法风险。 【案例】 见案例 4 【防范建议】 格发票审批手续。 调查、多落实 ,看看企业是否因生产经营需要而增加用票量。 中发现问题并解决问题。 18 按规定进行防伪税控最高开票限额审批形成的风险 【岗位】 发票发售岗 税源管理岗 【提示】 税务人员在进行防伪税控最高开票限额审批时，未认真审核纳 税人实际经营状况，对经营活动不了解，随意审批最高限额，形成执法风险。 【案例】 见案例 4 【防 范建议】 务人员应根据企业实际经营能力审批最高开票限额。 1）核查申请人是否同时符合以下条件：企业年度销售总额较大，且单笔销售业务超过设定开票限额不便于拆分开票的；企业单台（件）设备销售超过设定开票限额且开可拆分开票；没有虚开发票违法行为的。（ 2）上年度应税销售额、应纳增值税额、专用发票用量，截至申请期前两个月的应税销售额、应纳增值税额、专用发票使用量，调查表中所列的其他项目。（ 3）核查调查重点：应重点审核调查申请人最大开票限额是否确实出于生产经营的 需要，其申请是否与生产经营规模相符。 （三）发票领用 票发售把关不严形成的风险 【岗位】 发票发售岗 税源管理岗 【提示】 未按规定审核纳税人购票员购票资格所发生的代领虚开增值税专用发票的执法风险。 不严格按照批准的增值税专用发票用量发售发票，超过审批数量发售发票，形成执法风险。 【案例】 见案例 4 【防范建议】 实纳税人所需发票的种类、版式、数量。 经审核无误后在发票领购单上签字以示负责 票员、 领购发票种类等信息是否与该纳税人在税务部门预留的信息相符。并严格按照由税源管理部门签字后的发票领购单上核准数量进行发售。 票验旧购新把关不严形成的风险 【岗位】 发票发售岗 税源管理岗 【提示】 税务人员在 企业领购发票时，未严格审核已开具的发票，易发生发票管 19 理混乱、虚开发票，造成国家税款流失等问题，形成执法风险。 【案例】 见案例 4 【案例 14】 国家税务总局关于河北省枣强县部分毛皮加工企业严重涉税违法案件的通报中， 枣强县国税局在税收征管和干部队伍管理方面的问题主要表现为： （一）增值税一般纳税人管理 松懈。 枣强县国税局放宽了毛皮企业一般纳税人认定标准，只是强调有固定场所、常年或季节性经营，对财务管理和会计核算没有严格要求。检查发现，多数企业帐簿设置不规范，会计核算不健全；有些企业生产场地、设备与其生产能力、销售额明显不符；有的生产场地挂着多家企业的牌子，虽然分别记帐，但生产设备只有一套，资金相互拆借，法定代表人多为父子、夫妻等关系；有的纯粹为开票公司。 （二）发票管理混乱，大量发票被不法企业领购和虚开。 几年来，枣强县毛皮企业一般纳税人数量猛增，农产品收购发票需求量也快速增长，但枣强县国税局没有制定可行的管理办法，企业申请多少就审批多少，甚至有企业申请少却批准多的现象。一些不法分子采取注册多家公司的手段，大量取得发票，非法虚开。税收管理人员没有严格执行发票验旧供新制度，不认真查验企业开具的发票存根，对企业自己填写的发票查验单，不审核就签字认可。由于虚开的收购发票金额过大，部分毛皮企业在年底纳税申报时将虚开的收购发票做大额进项转出，税收管理人员对此不正常现象却视而不见。 （三）有案不查，税务稽查形同虚设。 枣强县国税局稽查局在 2004 年、 2005 年没有对毛皮企业进行日常检查和专项检查。 2004 年以来，虽 然对所有取消一般纳税人资格的企业实施了检查，但没有发现企业有违法行为。有案不查，敷衍了事，形同虚设的税务稽查纵容了不法企业的违法犯罪行为。 （四）失职渎职、滥用职权问题大量存在，少数干部走上违法犯罪道路。 一些干部收受企业送给的礼品、礼金，徇私舞弊；个别干部与犯罪分子同流合污，直接参与虚开发票犯罪活动。枣强县国税局原干部宋增涛，本人及其家族成员设立多家虚假生产、外贸企业，专门从事虚开发票、骗取出口退税犯罪活动，目前负案在逃已被公安部通缉。县国税局原干部李维星成立养殖场，在没有任何经营的情况下，为他人虚开普通发 票 108 份，虚开发票金额 10,285,362 元，受票企业用以抵扣税款 1,337,犯虚开用于抵扣税款发票罪，被判处有期徒刑 12 年，罚金 10 万元。枣强县国 20 税局 6 名干部被法院判决有罪，其中县国税局大营分局原局长郑国丰犯玩忽职守罪被判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年；受到党纪、政纪处分的 10 名。另外，负有失职、失察责任的衡水市国税局主要领导和分管领导也分别受到责任追究，给予了政纪处分。 （案例来源：国家税务总局关于河北省枣强县部分毛皮加工企业严重涉税违法案件的通报国税发 2008 65 号） 【防 范建议】 值税专用发票领购簿等资料。同时在 验旧模块下，将已填开的发票代码、号码按起止号录入、保存 。 审核增值税专用发票领购簿和 致后 ，再 进行发售发票； 否则一律不予发售，并将有关情况及时报告税源 管理部门。 按规定进行发票日常检查形成的风险 【岗位】 税源管理岗 【提示】 税务人员未对纳税人发票使用情况进行日常检查，放松发票管理，尤其对免税企业用票管理不严，易形成发票管理混乱、虚开发票，造成国家税 款流失等问题，形成执法风险。 【案例】 见案例 14 【相关规定】 中华人民共和国刑法第四百零五条第一款规定，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪，税务机关的工作人员违反法律、行政法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中，徇私舞弊，致使国家利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处五年以上有期徒刑。 【防范建议】 税务人员应定期进行日常检查，对纳税人经营情况进行数据分析，看其实际生产规模与资金的流动、用票量是否相当， 如果量过大应及时减少发票购买数量 。对短时间 内大量领购发票等异常现象进行重点查看。如发现问题及时处理。 按程序停供发票形成的风险 【岗位】 发票发售岗 【提示】 税务人员未按规定程序随意停供纳税人发票，或者在 当事人履行相关义务后 未按规定程序解除停供，侵犯纳税人合法权益，易引发行政诉讼，形成执法风险。 21 【相关规定】 中华人民共和国税收征收管理法第八十二条规定，税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，调离税收工作岗位，并依法给予行政处分。 【防范建议】 规范执法程序，杜绝随意执法，强化监督，增强责任意识和服务意识，维护纳税人的合法权益。 即 使发现异常问题也应及时向有关部门沟通，应手续化。 按规定开具增值税红字专用发票通知单形成的风险 【岗位】 发票发售岗 税源管理岗 流转税管理岗 【提示】 税务人员不能按照规定的程序或时限，开具增值税红字专用发票通知单，致使国家税款流失，形成执法风险。 【案例 15】 某公司计划近期关停，遂开具增值税红字专用发票申请单，计划冲减当期应纳税款，从而达到少缴税款，便找税务人员张某说情， 张某在该公司未提供证明等手续的情况下为其开具了增值税红字专用发票通知单 ，张某因此被检察机关起诉。 【防范建议】 开具红字专用发票通知单应按照国家税务总局关于修订专用发票使用规定的补充通知规定办理，做到申请单与通知单一一对应。 票缴销不规范形成的风险 【岗位】发票发售岗 【提示】 税务人员未按规定程序对纳税人因发生变更、注销、取消一般纳税人资格等情形需要缴销的空白发票进行缴销，易发生虚开发票，造成国家税款流失等问题，形成执法风险。 【案例 16】 某市国税局税务人员接受一个体户注销税务登记时，自己接收了个体户的全部税务登记资料及相关手续后， 没有进行注销 ，而是 拿着购票手续代纳税人领购发票，虚开发票，自行缴销 ，只缴定额税形成少缴税款，最后在检查对方