环境行政公益诉讼制度的运行及完善研究——以青海省首例环境行政公益诉讼案件为例.doc

环境行政公益诉讼制度的运行及完善研究以青海省首例行政诉讼案件为例摘 要随着经济的发展，有一部分人以牺牲环境为代价来获取巨大的经济效益，这种做法不仅极大地损害了周边环境，同时也严重侵犯了在此区域居住生活的公民的环境权。在这种背景下，环境行政公益诉讼制度被建立起来，以期赋予公民、法人及其他组织向法院提起诉讼，督促主管行政机关积极履行职责，激励无直接利害关系人提起环境公益诉讼以保护生态环境。本文通过对近些年国家出台的相关法律法规的收集和整理，并参考分析了相关的文献，总结现今法律在环境行政公益诉讼存在的问题，并提出了相应的解决方法，希望能对我国环境公益相关法律的发展有所帮助。关键词：环境公益行政诉讼制度；运行；完善AbstractThe cleanliness and health of the environment is of great significance to all of us.With the development of economy, some people gain huge economic benefits at the cost of environment. This practice not only greatly damages the surrounding environment, but also seriously violates the public interests of citizens living in this region.But the government related function organizations nonfeasance, moreover has cast a shade to the environmental protection.In this context, the environmental administrative public interest litigation system has been established to empower citizens, legal persons and other organizations to file lawsuits to the court, urge the competent administrative organs to actively perform their duties, and motivate non-direct stakeholders to file public interest lawsuits to protect the ecological environment.By collecting and sorting out the relevant laws and regulations issued by the state in recent years, and referring to and analyzing relevant literature, this paper summarizes the existing problems of current laws in environmental administrative public interest litigation, and puts forward corresponding solutions, hoping to help the development of Chinas environmental public interest related laws.Key words: environmental public welfare, administrative litigation, litigation system.目 录引言1一、环境行政公益诉讼制度概述3（一）环境行政公益诉讼的起源3（二）中国环境行政公益诉讼制度的立法及实施4二、青海省首例环境行政公益诉讼案件分析5（一）案件基本情况5（二） 案件细节及审理过程5（三）案件处理的结果与积极影响61. 案件处理结果62. 案件意义7三、我国环境行政公益诉讼运行困境8（一）观念限制导致环境行政公益诉讼数量较低81. 对诉讼对象认识的偏差82. 对客观诉讼案件的排斥83. 对环境公益的冷漠8（二）原告主体设置导致环境行政公益诉讼难提起9（三）部门之间缺乏衔接导致环境行政公益诉讼难持续91. 不同法律法规之间衔接不到位102. 法院在取证方面缺乏主动性103. 案件审理时间过长11（四）环境行政公益诉讼门槛高限制其发展11四、完善我国环境行政公益诉讼制度的对策13（一）完善我国相关法律法规13（二）建立多元化的环境行政公益诉讼主体13（三）强化行政复议的配合功能13（四）完善司法对行政的有限监督14（五）健全诉讼费用制度141. 区分免除案件受理费、申请费142. 为环境公益诉讼提供基金援助15结语16参考文献17致谢183引言自然是每个人赖以生存的根本所在，环境是生活在其中的每个公民的共同财产。一旦生态环境受到严重破坏，相当于生活在其中每个人的利益都遭到了严重侵害。环境行政公益诉讼制度的研究能够丰富关于环境权、环境诉讼程序的内容，有助于丰富我国的环境诉讼的理论体系。本文即以环境行政公益诉讼制度为研究对象，并通过具体的实例，探究我国现阶段在该领域的不足之处，并有针对性地提出解决方案，以期对我国司法进程能有所参考和帮助。一、环境行政公益诉讼制度概述（一）环境行政公益诉讼的起源环境行政公益诉讼起源于上世纪七十年代的美国1。1970年，美国颁布清洁空气法对于环境公益诉讼中的原告资格进行了规定，赋予了包括个体公民和政府在内的社会各个组织及个人以公益诉讼权。这一制度后来在西方国家普及开来，成为西方保护环境的重要手段之一。而随着我国经济的发展，带来的环境问题也日益突出2-3。对于环境行政公益诉讼制度，我国政府也越发重视。针对环境行政公益诉讼的概念，我们可以认为：环境行政公益诉讼，即指当公共环境受到或可能受到污染破坏时，或政府环境相关行政机关的不作为对环境公益造成损害时，法院允许国家机关、组织或个人以及与本案无直接利害关系的人未对公众环境权益做出维护对行为人提起诉讼的制度。这种制度的建立是为了赋予法人、自然人及其他组织向法院提出诉讼请求，对政府相关环境保护机构做出监督，并鼓励与当地环境公益无直接关系的公民参与环境公益诉讼，以达到保护生态环境的目的。（二）中国环境行政公益诉讼制度的立法及实施环境行政公益制度是为对政府的执政机构在环境保护方面进行监督而设立的。为了遏制经济发展所带来的环境问题，2017年我国在新修订的行政诉讼法中引入了行政公益诉讼制度，其中就包括了“生态环境和资源保护”这一内容，也就笔者本文的内容环境行政公益诉讼制度。这一制度的运行不仅仅是在法律上实现环境保护的又一次进步，也不仅仅是填补环境保护在行政诉讼方面的空白，其最重要的实际意义在于对相关政府职能部门的监督与威慑。我国环境污染容易严重，环境破坏的现象经常发生。通过此项制度，对牺牲环境以换取经济发展的不科学发展模式进行有效规制，推动我国环境保护的法治化进程。2、 青海省首例环境行政公益诉讼案件分析（一）案件基本情况青海省首例环境行政公益诉讼案件始于2017年年末。2017年11月，格尔木市检察院在履行检察职责中发现，格尔木市国土资源局将位于格尔木昆仑经济开发区团结湖路以北的一宗国有土地以110余万元的价格出让给青海某科技公司，但该公司未缴纳国有土地使用权出让金。因此，格尔木市检察院以格尔木市国土资源局为起诉对象，向当地法院提出检察建议。2017年12月，格尔木市国土资源局收回10万元土地出让金后，该公司仍有100余万元的土地出让金和相应的滞纳金未缴纳，格尔木市国土资源局未采取有效措施依法进行催缴。庭审当日下午，格尔木市人民检察院诉格尔木市国土资源局昆仑经济技术开发区国土资源管理分局不依法履职行政公益诉讼案也在格尔木市人民法院一审开庭审理，并当庭宣判，依法支持检察机关的各项诉讼请求。（2） 案件细节及审理过程本次案件审理于2017年7月11日开庭，由格尔木市检察院提起诉讼，格尔木市国土资源局为应诉方。首先，法庭对被告人身份进行了核对，并宣读了法庭纪律，告知被告人权利义务；接下来，格尔木市检察院代表（即公诉方）先宣读起诉书，法官对格尔木市国土资源局代表（被告人）的意见进行了询问；接下来，公诉方开展询问，被告方辩护人也进行了发问；之后，格尔木市检察院对格尔木市检察院不依法履职行为进行了举证，格尔木市国土资源局代表和辩护律师质证；然后反过来，被告人和被辩护人举证，公诉人质证，之后法官开展询问。 法庭辩护阶段，公诉人先发言，然后是被告方和律师发表辩护意见。最后是被告人陈述。 然后休庭，合议庭合同。最后是案件审理结果的宣判，法庭判决判决格尔木市国土资源局未依法履行职责行为违法，依法支持了检察机关的各项诉讼请求。案件就此告一段落。（三）案件处理的结果与积极影响1. 案件处理结果2018年7月10日，格尔木市检察院诉格尔木市国土资源管理局不依法履职行政公益诉讼案在格尔木市法院一审开庭审理，青海省检察机关80余名干警观摩了此次庭审。格尔木市法院审理后当庭宣判：判决格尔木市国土资源局未依法履行职责行为违法，依法支持了检察机关的各项诉讼请求。同年7月11日，青海省检察院召开“全省检察机关服务美丽青海建设专项活动视频会”，通报专项活动开展情况，并对进一步推进公益诉讼工作提出要求：要坚持问题导向，把发现和解决问题作为改进工作的努力方向；推动公益诉讼工作持续健康发展；强化检察机关内部工作合力，根据各项检察业务的职能特点，建设过硬检察队伍，确保人员调配与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。2. 案件意义作为青海省首例环境公益诉讼案件，本案的意义还是十分重大的。首先，中国现阶段环境执法管理体系尚未健全，在这种背景下，利用环境公益诉讼制度可以实现对政府行政机关在环境执法方面行为的充分监督；其次，本次诉讼的起诉对象为格尔木市国土资源局，对于政府机关做出的违反行为，进行了公平公正公开的审理，提高了法律的权威性和公信力；最后，本次案例十分典型，且作为青海省第一个环境公益诉讼案件，对该地乃至全国环境公益诉讼案件的判决都有极强的指导意义。三、我国环境行政公益诉讼运行困境（一）观念限制导致环境行政公益诉讼数量较低调查发现，现阶段我国环境公益诉讼诉讼数量较低，主要是因为民众在三个方面的认识有偏差4-6：1. 对诉讼对象认识的偏差在民众的一般思维之中，环境受到了损害，只需要追究实施侵害活动的实施人即可，其实不然。因为政府相关机构对环境保护也有着监督责任，环境受到了损害政府相关机构也存在监督不到位等问题，需要依法追究相关的责任。当然，这种情况在一定程度上也与我国的刑法、民事诉讼法等法律条款有关。现有的法律条文中约束对象主要集中在公民个体和企业，对于政府在环境保护监督方面的责任并没有投以足够的认识，造成“有法难依”的现象。其次，公民对于将政府机关作为起诉对象这一问题上还存在一定的顾虑，认为政府机构作为国家部门在法律上收到的约束与常人是有区别的，这种观点也是需要纠正的。2. 对客观诉讼案件的排斥一直以来，行政诉讼主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法的问题，附带对规范性文件的合法性进行审查，这类诉讼的原告也主要是具体行政行为的相对人，即主要是主观诉讼7。换言之，传统的观念导致行政诉讼排斥公益诉讼这类客观诉讼，故而环境行政公益诉讼从一开始就被“下意识”的排斥。3. 对环境公益的冷漠对于环境公益，对于一些短期内看似不会危及到自身利益的环境问题，一些公民就会选择性忽视。且起诉方也常常面对败诉的风险。这就给公民进行环境公益诉讼设置了一个门槛，出于时间和经济等方面的考虑，对于环境问题，很少有人愿意诉诸法律维护公共权益。（二）原告主体设置导致环境行政公益诉讼难提起理论上，我国的一些符合环境保护法条件的社会组织是有资格提起诉讼的 颜运秋，张金波，李明耀.环境行政公益诉讼的逻辑和归位J.环境保护,2015:26-27.。然而，自新行政诉讼法出台后，在原告主体设置方面又出现了模糊化的问题，从那时起，实践中发起环境行政公益诉讼的基本只有检察机关，这就造成了原告主体的单一。原告主体的单一虽然可以大大减少滥诉情况的发生，但这样也造成了民众在行政公益诉讼方面参与度大大减小，削弱了这一制度对行政机关的监督力度，与设置初衷相背离。（三）部门之间缺乏衔接导致环境行政公益诉讼难持续执法部门之间的衔接问题也会极大地影响到环境行政公益诉讼的进度及结果，在这一方面的问题主要体现在以下几个方面：1. 不同法律法规之间衔接不到位我国在环境行政公益诉讼方面相关的法规尚处在完善之中，因此在某些领域一些相关的法规可能出现相互冲撞的情况。例如，基本同一时期修订的环境保护法和行政诉讼法，对于环境行政公益诉讼方面的相关条款就出现了差异8。先一步出台的新版环境保护法中就曾明确提出了环境公益的范围，并指出环境公益诉讼既包括行政公益诉讼也包括民事公益诉讼。现阶段我国在民事公益诉讼领域的司法实践开展较为顺利9，但在行政公益诉讼中还存在了一定的缺口。这不仅仅是因为在环境行政公益诉讼方面我国缺少足够的实践案例以供参考，还因为在司法上没有进一步明确环境行政公益诉讼的合法性。相比于环境保护法，稍晚出台的行政诉讼法中对行政公益诉讼的表述依然不明确，基本采取了忽视的态度，既没有对环境公益诉讼在法律上的合法性做出明确规定，又没有明确禁止，该领域现今仍处在比较模糊的阶段。这种法律上的空洞很容易将环境行政公益诉讼请求关在门外，从而失去这一制度存在的优势。2. 法院在取证方面缺乏主动性现阶段，我国司法采取当事人主义诉讼模式，由当事人进行证据的搜集、调查违法行为等，而司法机关尤其是法院在此过程中保持中立的态度。这种诉讼模式虽然不需要法官再走出审判庭亲自搜集证据，直接根据诉讼双方提供的证据进行分析审判，可以大大减轻法庭的压力，但有利也有弊，这种对案件采取“不告不理”的中立态度很容易发展成为消极中立的态度，对于两方提交的证据，是否真正能做到公平公正的呈现事实真相，这还值得商榷。环境公益诉讼解释也规定人民法院应当对证据进行搜集调查。但这种规定并非强制性的，因此实践中往往成为一纸空文。法院在这种情况下出于对时间成本和经济成本的考虑，可能不愿依职权调取证据，这也会导致法庭上的“举证不能”，不能还原事件的真相。3. 案件审理时间过长由于诉讼需要经过一系列的司法流程，这样一整套流程走下来，少则两三个月，多则一年甚至数年才能完成案件的审理宣判。而环境保护是有时效性的，有些起诉对象就利用这方面的漏洞，采取边应诉便继续污染环境的做法，甚至采取一系列辩护手段延长案件审理时间。待到案件审理完成，当地环境已经被严重破坏，这种结果显然与环境行政公益诉讼的初衷背道而驰。并且判决结果对环境的侵害者的威慑性不够强，有相当一部分企业的负责人认为依靠污染环境而产生的经济利润远高于法院罚款，因此此类现象屡禁不止，“边诉讼边污染”的情况在各地时有发生。（四）环境行政公益诉讼门槛高限制其发展出于对“滥诉”现象的防治考虑，环境行政公益诉讼本身是带有一定的门槛的。在这方面的制约条件主要有以下几点：第一，专业化门槛。我们都知道，环境行政公益诉讼与其他一般性的诉讼而言，对专业化的程度要求更高，且调查取证也有一定的难度，这对社会民间组织来说不亚于一大挑战。第二，经济门槛。提起诉讼需要高昂的诉讼成本，这就会给起诉方带来一定的经济压力，民间环保组织往往是非营利机构，成本方面的考量也有可能使其打消诉讼的念头。对于个人，诉讼费用更是一笔不小的数目，因此带来的压力也会更大。四、完善我国环境行政公益诉讼制度的对策（一）完善我国相关法律法规造成我国环境行政公益诉讼制度困境的原因之一即是法律上的模糊性，因此，首先应从立法入手，明确环境行政公益诉讼的相关制度法规。可以考虑参照民事公益诉讼领域就环境公益诉讼案件出台法律适用解释的做法，在现有行政诉讼法及司法体制的框架下，确立环境行政公益诉讼的诉讼模式。结合近些年我国在行政诉讼领域的实践和发展，且就行政诉讼的发展实践来看，这种模式有一定的可行性。（二）建立多元化的环境行政公益诉讼主体尽管考虑到滥诉等问题，我国现阶段仅仅在检察机关试点作为环境行政公益诉讼的主体。但是，这只是发展过程中的权宜之计，在法规更健全的未来势必应该让更多人能参与进环境行政公益诉讼中来。我国应学习一些西方国家，如美国在这方面的先进经验，逐步发展到允许个体公民提起公益诉讼。通过扩展环境行政诉讼的主体范围，使公民有更多的参与权，也进一步扩大了监督范围，对环境保护具有促进作用。（三）强化行政复议的配合功能环境行政公益诉讼的根本目的是督促政府相关部门履行环境保护和监管的职能，因此，如果通过信息公开、行政复议等制度在诉前提示、警示，行政机关已经有所作为实现了申请之意图，则不用再提起诉讼。且行政诉讼在某种程度上也有一定的优势，因为行政相关部门本来就负责环境保护问题，在此类事物的处理上具有相关经验且比较专业，因此能够又快又好地解决或预防环境问题；其次，不用经过诉讼审理等复杂程序，而是直接由行政机关改进并执行，也节约了时间，对于具有时效性的环境保护问题，不失为一项好事；最后，由政府机关直接听取民众的意见，及时对发生的问题进行补救，可以更好地贴近民众的诉求，具有更强的灵活性。（四）完善司法对行政的有限监督面对政府职能机构的不作为，监督机构应及时作出反应，对其行为进行有效督促。当监督机构再三提醒下相关的职能机构依然不作为时，监察机构可以依法向法院对该职能部门提起行政公益诉讼。总之，通过强化监查力度，杜绝环保“懒政”的发生。（五）健全诉讼费用制度诉讼费用制度在我国尚未得到建立及推广，但为了不断建立健全社会法制，进一步发展社会主义的民主和公平，我国应借鉴其他国家的先进经验，进一步在立法上建立健全诉讼费用制度。1. 区分免除案件受理费、申请费对于环境公益的诉讼诉讼费及律师费等当事人费用上存在有条件的缓交、减交、免交等特殊规定。但这种规定在语义上有一定的模糊性，并未明确指出适用条件，因此无法根本解决相关的组织或个人在环境公益诉讼中所遇到的资金困境。因此，应当进一步明确该法规的含义，确定适用于此类诉讼案件的相关受理费、申请费的区分免除规则。2. 为环境公益诉讼提供基金援助针对原告因诉讼的资金门槛而放弃公益诉讼的现象，国家应该伸出援手，为环境公益成立专项援助基金，从而保障环保组织及提起提起诉讼的个体公民有足够的资金来源。从而保证即使在败诉的情况下，为环保组织提供