当前基层法治建设存在的问题与对策-基层对策.docx

当前基层法治建设存在的问题与对策:基层对策当前基层法治建设存在的问题与对策基层法治建设是依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础, 是一项立法、执法、司法和守法共同推进的综合性系统工程，需要法治国家、法治政府和法治社会的一体建设，而基层法治建设的好坏直接关系到整个国家法治的成败，基层政府处在政府工作的第一线,承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责,直面广大群众,直面各种利益关系和社会矛盾,市、县、乡政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设。近年来，伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整，如何加强基层法治建设，促进依法治国在基层的有力推进显得尤为重要。一、基层法治建设存在的主要问题党的十八届*中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”， “九层之台，始于垒土”，任何工作一旦脱离基层，就容易成为无源之水、无本之木。基层组织是否坚强有力，基层干部是否身先示范，基层工作是否创新有效，直接影响全面推进依法治国的伟大进程。基层法治是一个系统，在这一系统中包括立法、司法、执法、守法和法律监督等一系列要素，目前，在基层法治建设这个系统工程中诸多要素都没有达到理想的状态，在一定程度上阻碍了基层法治建设顺利进行。（一）公民法律素质有待提高。公民法律素质是一个内涵丰富的综合性概念，涉及公民的法律信仰、法律意识、法律知识、法律情感、法律认同、法律心态、法律习惯、法律行为、法律价值判断等方面。它不仅包含知法、守法、用法等法律意识,还包括把法律意识转化为自觉的依法行使权利和履行义务的法律行为,运用法律手段维护自己合法权益的能力。造成我国公民法律意识淡薄的原因是多方面的，既有历史原因，也有现实原因。几千年的封建社会经过了漫长的人治时期，人们的思想很难立刻转变为法治观念。另一方面，由于我国目前处于改革发展和社会转型的关键时期，社会主义市场经济制度正在不断完善，一些体制、利益方面的关系还不够协调，导致社会上新问题和新矛盾不断涌现，进而影响到人们对法律的评价，降低了公民对法律的信任感和依赖性。公民的法律素质高低直接影响社会主义和谐社会建设的进程和成效，在基层民主法治建设过程中，由于人们的法律意识相对薄弱，家族观念、习惯观念盛行，很多群众会把法治与道德、习惯截然地对立，认为法治是对习惯的约束，是对习惯的颠覆，有了这种观点，势必存在抵触情绪，有碍于法治建设。基层部分人群法治观念淡薄，有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，有些基层百姓法律知识贫乏、诚信缺失、行为失当，导致各种违法犯罪产生。（二）立法、司法解释有待进一步完善。基层法律制度是基层法治系统中的关键和核心, 健全、完善的法律制度是基层法治系统正常运转的前提,立法的健全完善与否直接关系到法的贯彻、执行、遵守、适用、关系到法的实现和实效, 直接影响到法治的进程。立法是国家权力的重要组成部分，其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利，都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。立法决策和制定过程通常表现为由上而下，过多体现党政组织和上级意志，与主权在民的立法民主精神相违背，在立法决策方面，需要制定什么法律、何时制定、具体由哪一个部门来负责，往往都由党政组织决定。在立法起草之前的协商阶段，党也会发挥很大的作用，无论法律，还是行政法规、部门规章，其制定过程都过多体现了中央和上级的意志，广大人民群众无法直接向全国人大或其他规范性文件制定机关提出立法议案，这直接违背了立法的民主精神。近年来，随着经济的发展、社会的进步，越来越多、越来越复杂的社会关系亟待调整，人们对规则的需求日益增加，立法在社会政治经济生活中的地位越来越重要。改革开放以来，我国立法速度较快，但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性以及缺乏有效的监督和制约, 基层立法是不健全、不完善的。例如：对于处罚责任追究方面存在解释不完善的问题，如惩治环境污染犯罪行为司法解释中，里面一系列条款都根据对环境造成的直接损失追究相关刑事责任，但环境伤害是一个长期的伤害过程，损失都是间接的，没有办法来判断直接损失是什么，因此这种司法解释有了，却不起作用。不同法律间在处罚条款设立上也缺乏统一的遵循思想和原则，即使部分法律修改了，其严肃性和作用仍旧体现不出来，导致违法事件频现。（三）执法仍需进一步规范。行政执法是现阶段我国建设社会主义法治过程中最主要的内容和环节之一。司法、执法是法治的关键, 没有严格的司法、执法, 法律规定就是一纸空文, 法治就不能实现。在基层, 司法、执法也存在种种问题，执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢，与社会预期相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。一是行政执法行为有待进一步规范。尽管行政执法水平有所提高，但一些行政部门的行政执法状况仍然与建设法治政府的要求不相适应。行政处罚法详细规定了行政主体在实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序，建立了从立案、调查、做出处罚决定和制作处罚决定书等一系列程序。但 “重实体、轻程序”的现象时有发生，执法时不出示行政执法证件，不表明执法身份，在行政执法中，一些行政执法部门和执法人员没有按规范的法律程序进行执法办案，随意性大，有时把对违法当事人的处罚当作执法，重罚轻管；二是执法观念错位，服务意识淡薄。一些执法部门领导和工作人员不从保障行业健康有序发展的角度出发，简单的认为“管理就是处罚、执法就是打压”，有的执法人员执法简单粗暴，执法态度生硬，随心所欲，另一方面服务意识淡薄。在行政审批过程中不一次性告知当事人需要所有的材料，致使当事人跑冤枉路。三是行政执法监督乏力，实施法治不够彻底。目前，政府执法的监督，在现实中，“同级监督太软，上级监督太远”，很大程度上是行政机关内部的自我监督，在实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。另外，由于基层执法机关财政权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。地方执法机关对地方党、政府的依附性导致执法权的地方化。特别是基层执法机关的人、财、物受制于地方党委和政府, 行政化趋势严重, 缺乏相应的物质基础,由于过分强调党委绝对领导和行政上的绝对服从, 也导致一些地方党委政府及其领导经常以言代法, 以权代法, 以党代法, 干预行政机关及其工作人员依法办事；执法人员素质偏低, 法制观念淡薄,个别执法者方式简单粗暴，有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂；办“关系案、人情案”，缺乏有效的监督和制约。（四）法治建设环境仍需进一步改善。法治环境的好坏,是关系经济发展、社会稳定和人民安居乐业的重要因素。一方面，过去的二十多年各级地方政府几乎把注意力全都聚焦在经济发展的速度上，而忽视了发展方式、经济社会发展比例的统一协调。经过长期的日积月累潜藏在经济高速发展下的不和谐因素不断增多，社会矛盾纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于复杂化，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。另一方面，普法宣传还未真正深入民心，虽然在一个封建专制思想影响较深的国度，进行政府主导、全民参与，声势浩大、经过二十多年的普法“补课”活动，但普法内容缺乏分门别类，群众兴趣不高，社会群体对法律需求存在多层次性，死板、晦涩的法律宣传册或宣传单一般情况下难以适合多数公民的需求。普法工作缺乏针对性，导致群众对普法的热情有所降低，基层政府在具体工作中直接与人民群众面对面接触，避免不了产生各种矛盾；一些政府和部门官员缺乏尊重法律、敬畏法律的应有意识，加上对系统的法律知识学习不够，法律知识有限，在行政执法中主观武断、简单粗暴，在政策制定中为部门利益争权夺利；国家赔偿、行政诉讼、行政复议等各种行政救济与纠纷的责任大部分直接由基层政府来承担；在基层, 打架斗殴、盗窃、赌博、虐待老人、家庭暴力以及一些杀人、抢劫、强奸、等违法犯罪时常发生。二、进一步加强基层法治建设的具体措施当前，我国正处在改革攻坚期和深水区，各类社会矛盾叠加，经济形势错综复。面对一些法律制度尚待完善、法律权威还未真正确立的社会现实，强化法治观念，并注重从基层推进法治中国建设，具有重大而紧迫的现实意义。作为党和国家各项方针政策的终端执行者，基层是法治中国建设整体推进的基础环节，在全面推进依法治国中占有十分重要的地位，要把全面推进依法治国的工作重点放在基层，基层法治建设既包括法律制度贯彻执行和落实的内容，又包括实践探索、经验总结和提升的内容，从基层推进法治中国建设，既能加强法律的执行力，又有助于促进地方创新和开展法治实践。要真正实现依法治国, 建设社会主义法治国家, 就必须采取有效对策, 通过完善立法，严格执法，大力普法，建立起良好的法治环境,推进基层法治建设。(一）加强普法教育培育公民现代法治观。深入开展法治宣传教育，推动全民守法，是一项长期艰巨的任务，是各级党委、政府的重要职责，是全社会各部门、各行业的共同责任，是培养公民树立正确法治观的基础工程。目的是让广大人民群众学法知法、守法用法，积极履行公民应尽义务并懂得运用法律维权争取自己的正当利益。增强全社会的法治意识, 不断提高全体社会成员学法、尊法、守法、用法的自觉性。一是要创新弘扬核心价值观的教育引导机制。要突出以宪法为核心的社会主义法律体系的宣传教育，推动社会主义核心价值观养成。结合“六五”普法工作，通过系列法制宣传教育活动、挖掘和宣传典型事迹等形式大力抓好以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系的宣传教育。各级要创新运用各类有效媒体，教育引导群众正确看待社会利益关系和分配差距的客观性，正确处理个人和集体、局部和整体、眼前和长远利益关系，以合理合法的方式表达利益诉求，追求个人利益的行为既符合法律又合乎道德要求。同时加强社会主义核心价值观教育，大力倡导和谐社会理念，弘扬“以和为贵，和气生财”、“远亲不如近邻”、“重义轻利、礼尚往来”等传统文明礼仪,并一以贯之，长期宣传。二是要突出重点对象法制宣传教育，深化社会主义核心价值观建设。突出抓好领导干部、公务员学法用法，将领导干部依法行政情况纳入年度考核。领导干部不仅是法治国家建设的主角，而且还对培育公众法律信仰具有重要的甚至是决定性的引领作用。必须从法律和制度上对各级国家权力的实际掌握者加以有效制约与控制，必须维护宪法和法律的尊严。教育和约束领导干部既要用手中的权力履行政治责任，更要履行好法治责任，让这个“关键少数”发挥示范引领作用。自觉践行法律优先、法律保留、职权法定、行政适当、正当程序等行政法治原则。提升当地党政领导推进法治政府建设的意识，通过签订责任书、诫勉谈话、巡视等方式，推动基层法治政府建设。三是要突出多形式的法治创建活动，推进社会主义法治文化建设。要推动将法治文化建设纳入现代公共文化服务体系，促进法治文化与地方文化、行业文化、企业文化融合发展，充分发挥法治文化的引领、熏陶作用。要大力开展群众性法治文化活动，支持和引导法治文化作品的创作传播，组织开展法治文艺展演展播，满足人民群众日益增长的法治文化需求。要积极推进法治文化阵地建设，从实际出发，因地制宜建设法治文化阵地，完善基层法治文化公共设施。发挥法治文化培育和传播社会主义核心价值观的积极作用。要总结和培育法治文化建设先进典型，组织经验交流和宣传推广，利用大众传媒、固定阵地、群众喜闻乐见的法治文化活动，发挥典型引路、以点带面作用，加强法治文化传播。(二) 严格依法规范基层政府的行政执法行为。推进依法行政、建设法治政府是深化行政管理体制改革的重要任务，也是加强政府自身建设的重要方面。党的十八届*中全会公报提出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。要维护国家法治统一和宪法法律权威，以法律的有效实施和群众合法诉求的有效解决为基准，必须在坚持合法执法的基础上，坚持人性化执法，合理执法、面对弱势群体的执法时，更应当提倡温情执法，把管理与扶持结合起来，把执法与服务结合起来，即既要满腔热情地为其服务，又要严格依法贯彻法律规定，提供生产经营信息，尽力给予行政指导，协调市场竞争资源，严格依法规范基层政府的行政执法行为，改进行政执法作风，坚持文明执法。要秉持以人为本、执法为民的行政执法理念，杜绝粗暴执法。行政执法人员在上岗执法时，除了依法应当出示行政执法证件外，还应当使用行业规定的文明用语和手势，配有统一制服的行政执法人员还必须穿着统一的制服，佩戴统一的标识。在行政执法过程中要坚持说理式执法，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核并答复；对当事人的意见应当充分听取，并向其说通情理，防范和化解行政执法争议，促进行政法律关系双方的和谐和社会稳定。建立提示执法制度，实行动态管理。要端正行政执法目的，建立以教育、纠正为目的的提示执法制度。必须切实纠正执法过程中认定事实不清、程序不当、定性不准；必须切实纠正执法的任意性与随意性;必须切实纠正对待行政相对人的不文明、不诚信等现象;严格依法规范基层政府的行政执法行为，应当规范行政处罚执法资格管理，提高执法人员素质和执法水平、提高执法效率、提高行政执法的公正性。（三）加强基层政府依法行政的监督制度建设。加强各级政府及其行政部门对行政执法全过程的有效监督，改变当下法治政府建设主要通过政府系统内自上而下推动的现状，通过加强司法监督、人大监督和新闻媒体舆论监督功能等方式，形成督促政府依法行政的外部压力。一是要切实解决监督部门地位偏低、权力不足、权威性差的问题；二是要完善政府内部监督制度，包括调查取证制度、公示制度、听证制度、回避制度、时效制度、审查决定制度、重大行政处罚决定备案制度、行政救济制度、错案责任追究制度、群众评议制度等；三是进一步推行行政公开，及时公布政务信息，鼓励公众和新闻媒体通过报刊、杂志、电台、电视等舆论工具对基层政府依法行政进行有效地监督。并不断推进法律和法规的立、改、废, 保持法律的连续性、适应性;要及时对社会出现的新情况、新问题加以研究, 明确权限,废除一切同宪法和法律相违背的村规民俗、土政策土法规，并加强对领导干部的管理和制约, 提高他们依法办事的自觉性, 自觉抵制腐败和违法乱纪行为，建立、健全法律监督机构, 增强监督人员素质，为基层法治提供良好的社会环境。（四）强化系统管控，着力构建综合治理机制。基层社会矛盾纠纷诱发原因、表现形式和群众诉求不尽相同，发生初期往往是小诉求、小矛盾，如得不到及时解决可逐步演化而加剧冲突。预防和化解工作不能简单地靠“堵”和“救”，必须确立系统管控的理念，从了解民情民意、实施精细管理、维稳日常指导、社会各方参与和加强群众工作等多方面入手，实施综合治理，实现“疏”和“导”的统一。一是落实维稳日常指导制度。维稳工作必须从日常指导做起，常抓不懈。党政领导干部要利用互联网、热线电话、领导接访日等民意反馈通道，经常直接了解社情民意、群众诉求，与群众面对面沟通，并自觉接受社会公众的监督。要坚持定期下访制度，每月到联系村居、企业进行上门走访，察民情、解民忧、帮民困，为群众办实事、办好事，变群众上访为干部下访。要做好维稳日常指导工作，结合矛盾纠纷排查活动，指导基层边排查边化解，将走访中发现的问题，即时上报、及时化解；对无法立即解决的问题，确定责任人限期办理、限时答复。二是形成社会各方参与合力。预防和化解基层社会矛盾工作，离不开社会各方的支持和参与。要充分发挥人大代表、政协委员、中介机构和各类社会组织服务社会的作用，代表相关群体反映诉求、与政府和有关部门协商调解矛盾纠纷。要充分发挥工青妇等群众组织的纽带作用，反映诉求、维护权益、提供服务，按照“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的方式，积极探索社会服务项目化运作。要支持和推动工青妇等群众组织扩大服务对象，将非公有企业单位、新居民列入重点服务和帮扶行列。三是提高预防和化解社会矛盾领导能力。有效预防和化解基层社会矛盾，必须加强各级党政领导能力建设。首先，要着力提高为民执政能力。党政领导要时刻心系群众，一切公共政策、公共决策和工作举措的出台，都要对照是否符合群众的意愿、是否符合法律法规的要求、是否有利于本地区的可持续发展、是否有利于当地群众的长远利益。其次，要着力提高系统管控能力。党政领导必须把握从“前”抓起、以防为“本”， 从“底”抓起、以调为“堤”， 从“小”抓起、以畅为“要”的预防和化解基层社会矛盾工作方法，在健全源头预防机制、夯实三级调解平台和畅通群众诉求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善调解网络、加强基层社会管理、提高社区服务能力和关心困难群众上出实招。第三，要着力提高群众工作能力。党政领导应充分认识到，群众工作能力实际也就是化解基层社会矛盾的能力。要通过群众路线教育实践活动，切实提高调查研究、掌握实情的能力，科学决策、民主决策、依法决策的能力，解决问题、化解矛盾的能力，宣传、发动和组织群众的能力。在坚持领导干部（挂钩驻点）联系群众制度基础上，突出重心下移、强基固本，建立健全群众工作和群众评价制度。（五）努力营造基层法治政府建设的法治环境。一个地区要发展经济、改善民生、加强民主文明建设提升地区竞争力需要一个廉政诚信的政府和和谐安定的社会环境，这些都得要靠良好