对我国商业银行罚款权问题的探讨.doc

对我国商业银行罚款权问题的探讨对于商业银行有无罚款权的问题已经引起了人们的关注这里我们就此问题作了探讨以为引玉之砖票据法第八十八条规定“支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的为空头支票”中国人民银行支付结算办法第一百二十五条规定“出票人签发空头支票银行应预以退票并按票面金额处以百分之五但不低于1千元的罚款”那么商业银行有罚款权吗一、罚款的法律含义罚款是行政处罚的一种属于行政处罚中的财产罚行政处罚是指国家机关对公民、法人或其他组织违反行政管理法规但尚未构成犯罪的行政违法行为依法追究行政法律责任的行政执法行为行政处罚作为一种执法行为要保证其自身的合法性就必须符合下列条件第一处罚的机关要合法根据实施行政处罚的主体资格制度的要求作出行政处罚决定的机关应该是依法成立的并且具有行政处罚权的机关行政处罚法第十五条规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”也就是说行政处罚的决定只能由国家特定的行政机关作出其他国家机关、企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人是没有行处政处罚权的不过行政处罚法第十七条又规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”也就是说原本没有行政处罚权的、但具有管理公共事务职能的组织在主管行政机关的授权下也可以行使行政处罚权所以商业银行作为企业法人不仅它本身是没有行政处罚权的而且又因为它不是具有管理公共事务职能的组织所以中国人民银行也不能将行政处罚权授予商业银行行使第二处罚的机关必须具有处罚权即具有行政处罚权的行政机关必须在法定职权范围内实施行政处罚行政机关实施行政处罚没有法定的行政处罚依据的或者擅自改变行政处罚的种类、幅度的应由其上级主管行政机关或者有关部门责令改正还可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分（行政处罚法第五十五条）由此可以看出并非所有的行政机关都有行政处罚权（如内部行政管理机关无权对行政机关相对方进行处罚）而有行政处罚权的机关也并非能对所有的行政违法行为进行处罚（如中国人民银行无权对违章驾驶行为进行处罚）对于那些被委托授权了的、可以具体行使行政处罚权的组织而言也是如此他们同样要在主管行政机关委托授权的范围内进行活动超出了行政机关的委托范围行使处罚权的应当认定其处罚决定无效第三行政机关相对方当事人的行为具有行政违法性即具有相应行为能力和权利能力的行政相对人必须因为主观上的故意或过失实施了违法行为侵犯了行政管理法规所保护的国家行政管理秩序所以中国人民银行也只能对确实触犯了法律法规所保护的金融管理秩序的行为给予相应的行政处罚第四行政处罚的种类和程度必须在法律、法规规定的罚则之内任何一个有行政处罚权的单位和个人（包括经中国人民银行授权的事业单位）都只能在法律法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内行使行政处罚权任何人都不得随意创设和运用法律法规规定以外的行政处罚种类第五行政处罚的程序必须合法按照行政处罚法的规定行政处罚的一般程序依次为受理立案、调查、审查和听证、裁决等四个步骤另外依据处政处罚法第三十三条的规定对“违法事实确凿并有法定依据对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的可以当场作出行政处罚决定”即可以适用简易程序不管行政机关是使用哪种程序做出罚款决定的都应当向被处罚人出具行政处罚决定书依法载明被处罚人违反法律、法规或者规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、若不服行政处罚决定去申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容综上所述只有符合上述五个条件的行政处罚行为才是合法有效的如果不符合其中的任何一个要素不论是没有法定依据还是不遵守法定程序的该项行政处罚都不能发生法律效力在所有的行政处罚中罚款是最常见的一种它是行政机关对违反法律法规、不履行法定义务的当事人所做出的一种财产罚由于罚款既能起到惩戒行政违法行行为的作用同时又不影响被处罚人的人身自由及其他合法的活动因而在行政处罚中应用得最广几乎在行政管理的各个领域都有罚款的规定二、签发空头支票的行为本质是违约客户在商业银行开立活期账户并申请支票结算服务当客户出票后该银行就应当见票无条件付款但是如果客户开出的支票上所记载的金额大于其活动账户中实有的资金数额即透支银行还要对该支票五条件付款吗票据法和中国人民银行的支付结算办法都规定得很明确；对客户签发的空头支票银行可以拒付那么这样规定的法律依据是什么呢首先应当界定商业银行在支票结算过程中的法律地位在支票结算中商业银行要与两个当事人发生法律关系一个是支票的申请人也就是出票人；一个是请求付款人也就是持票人而这两个法律关系是不一样的商业银行与出票人的法律关系包括两种一种是在客户申请在开立活期账户时与商业银行之间形成的是存款合同法律关系商业银行在存款期间享有对活期账户资金的占有权和支配权客户则享有要求商业银按照中国人民银行公布的利率支付本金和利息以及应自己的要求随时将账户上剩余资金予以返还的权利第二种是当客户申请支票结算服务时商业银行与该客户之间又多了一层民法中的委托代理关系在此关系中银行享有支付了支票款项（实际是在代理客户履行民事债务）后向客户收取一定数额手续费（代理费）的权利负有见票五条件付款的义务；客户则享有要求开户银行见票天冬件材款以保证自己对收款人（持票人）在一般的民事债权债务关系（票据的原因关系或称基础关系）中不会出现违约阶情况以及负有按照票据法的规定依法出票的义务由此可见虽然票据法和中国人民银行的支付结算办法都认定出票人的开户银行在支票结算中的身份是付款人但实际上银行与持票人之间是没有任何民事上的债权债务关系的银行只是为了赚取手续费而接受出票人的委托向持票人负有票据法上的付款义务而己所以这种所谓的“无条件付款”其实是有条件的（此处暂不讨论票据法中所要求的持票人必须具备的条件）即并非只要是活期账户的所有人申请签发的支票商业银行都要按票据上记载的金额予以兑付因为商业银行基于存款合同和委托代理合同的约定只对在存款余额内签发的支票承担付款责任一旦客户的出票金额超出了存款余额该出票行为实际就是一种违约商业银行是无义务对违约出票的支票垫付款项的因此在支票透支的情况下商业银行当然可以拒付其次商业银行对空头支票的拒付是符合票据法的基本立法精神的拒付虽然在表面上看来是对善意持票人违约违反了商业银行开办支票业务时对善意持票人做出的“见票无条件付款”的承诺但实际上拒付是在从根本上对签发空头支票的行为进行制裁根据票据法的规定商业银行对票据付款的前提条件之一是票据是真实的此真实性包括两个方面一方面要求票据本身是真实的即票据在制作款式、填写内容、签字或印鉴上都是真实的；另一方面要求出票的原因关系要真实即出票人与收款人之间要有真实合法的商品交易关系而签发空头支票恰恰是违反了第二个“真实合法”的要求出票人要么在主观上存在欺诈收款人的故意以空头支票骗取收款人的货物或服务这当属违约（法）；要么有将商业银行的利益和信誉置之不理的过失或故意使商业银行无法对持票人兑现“见票无备件付款”的承诺对商业银行而言出票人签发空头支票的行为既违背了双方在签订支票委托付款合同同时约定的诚实信用的义务又影响了商业银行正常的经营管理秩序破坏了国家辛苦建立起来的支票信用体系也当属违约（法）所以对一张表面看来没有什么毛病但实际上却违约违法的票据商业银行当然可以予以拒付这种处理方式不仅可以使签发空头支票的出票人信誉扫地让他人警醒不再与之有经济上的交往使其今后在社会中寸步难行杀一做百同时也对建立良好的社会信用体系起到的很好的促进和净化作用三、中国人民银行对签发空头支票的出票人有罚款的权利经过上面的分析我们不难发现从民法和票据法的角度来看商业银行是完全有权利可以对签发空头支票的行为采取拒付的方式来处理的那么这是不是就意味着中国人民银行为了进一步制止这种违约违法行为还可以对出票人处以行政上的罚款呢我们说签发空头支票的行为不仅仅是一种民法上或票据法上的违约行为而且也是一种严重扰乱国家金融管理秩序的行政甚至是刑事违法行为；它侵害的不仅仅是善意持票人的经济利益而且也扰乱了整个国家的金融秩序；它对社会经济生活所带来的不良影响不仅仅会使广大的市场主体对支票失去信任而且也会在很大程度上阻碍我国信用体系的建设因此对这种违法行为除了要在民法上予以制裁外还要在行政上和刑事上也予以严厉的处罚只有这样才能真正从根本上杜绝此类违法行为的再发生那么中国人民银行自己有没有权利对这种行为进行行政处罚呢行政处罚法第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”第十二条规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出个体规定尚未制定法律、行政法规的前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚罚款的限额由国务院规定”国务院在关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知中要求“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过一千元”所以只要国务院制定的行政法规有“可以对这种签发空头支票的行为进行行政处罚”的规定的中国人民银行就可以在国务院行政法规届定的范围内作出更加具体的规定；而在国务院对这个问题还没有相应的行政法规加以规定的情况下中国人民银行也是有权利在行政规章中对签发空头支票的行为作出“是否予以罚款以及罚多少款（限额在一千元以内）”的规定的而且中国人民银行已经在其颁布实施的行政规章支付结算办法里于第一百二十五条明确规定了“出票人签发空头支票银行应按票面金额处以百分之五但不低于一千元的罚款；”那么中国人民银行有权作出这个规定是否就意味着这个规定的内容一定是合法的呢或者说中国人民银行有没有权利授权商业银行对这种行为处以罚款呢四、商业银行没有罚款的权利行政处罚法第十八条指出“行政机关依照法律、法规或者规章的规定可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚受委托组织在委托范围内以委托行政机关名义实施行政处罚；”而第十九条规定的受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”所以中国人民银行在自己不方便行使行政处罚权的情况下是可以委托其他组织来具体行使的但是不是任何一个单位和个人都可以成为这个“受委托组织”的它必须符合法律规定的条件才行也就是必须是“管理公共事务的事业组织”才有资格成为这个“受委托组织”而商业银行法明确规定“商业银行是企业法人”所以商业银行并不具备管理公共事务的职能因此它也就不能接受中国人民银行的委托成为行政处罚的具体执行者商业银行因其自身并没有行政罚款权所以在实际工作中就往往会拿出中国人民银行的支付结算办法第一百二十五条的规定来以此作为自己有权对签发空头支票的出票人处以罚款的法律依据那么这种做法合法吗即支付结算办法第一百二十五条的授权性规定是否可以认为“中国人民银行已经对所有的商业银行行使罚款权的行为进行了一次合法的和具有普遍意义的授权”呢我们认为这是不行的根据我们前面对行政处罚行为合法性的分析可以知道原本没有行政处罚权的组织只有经过有行政处罚权的行政单位的授权委托后才能拥有行政处罚权而这个“授权”程序及被授权人的资格条件决不是中国人民银行制定的行政规章中的一个授权性规范所能够跨越的从法律效力层次上讲行政处罚法的效力层次要比中国人民银行的支付结算办法高若支付结算办法的规定与行政处罚法的要求不相符的则该规定无效由此我们可以得出这样一个结论即中国人民银行的这个授权性规范的内容是违法的；或者说中国人民银行的这个授权性规范并没有为该规定中的法律关系“主体”（即商业银行）为某种“法律行为（即实施罚款权）”提供法律上和现实上的“通行证”若要使该授权性规范中的主体能真正拥有罚款的权利该主体（即被授权组织）就必须要满足相关法律规定的条件即按照行政处罚法的规定必须具有管理公共事务的职能所以中国人民银行要想对签发空头支票的出票人进行罚款要么亲自为之要么委托他人为之而若要委托他人为之首先就要选对授权的对象否则任何组织（包括商业银行）的罚款决定都是属无效的而从另一角度来讲中国人民银行若要更好地维护金融管理秩序就应当积极主动地向具有管理公共事务职能的组织进行行政处罚的授权而在商业银行没有受权资格却取得授权的情况下要求其对违反金融管理秩序的行为行使行政处罚权就是强人所难若中国人民银行对本不能成为具体实施罚款权的商业银行追究其不对扰乱金融管理秩序的行为（如签发空头支票的行为）予以行政处罚的失职责任的显然也是很不公平很不恰当的五、商业银行“行使”罚款权时的问题及对策从上面的分析中我们知道商业银行对签发空头支票的行为是无权处以罚款的这也就使得商业银行在“行使”罚款权时出现了很多问题首先在实际工作中商业银行在“行使”罚款权时其行使程序也大多不合法按照行政处罚法的规定行政主体为行政处罚行为前必须先立案再调查取证在经过审理和听证程序后最后作出裁决并通知行政相对人就算是采用简易程序进行行政处罚的也要在裁决中要向被处罚人说明行政处罚的原因和理由要求其在规定的时间内承担相应的行政责任并告知其不服裁决可以申请复议或向法院起诉的权利而实际工作中商业银行的做法往往是一旦发现了空头支票先对持票人拒付再就立即从出票人的账上扣划罚款而行政处罚法第四十六条规定“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离除当场收缴的罚款外作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”只有对“违法事实确凿并有法定依据对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的”才可以当场作出行政处罚决定（第三十三条）“当场作出行政处罚决定有下列情形之一的执法人员可以当场收缴罚款（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的（第四十七条）”行政机关及其执法人员收缴罚款的必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的当事人有权拒绝缴纳罚款（第四十九条、第五十六条）“很显然商业银行在”行使“罚款权时有以下违法情形一是如果空头支票上记载的金额较大（空头支票的金额一般都很大也只有这样才可能成为空头支票）罚款数额超过第三十三条规定的限额的商业银行就不具备当场作出行政处罚决定的资格；二是签发空头支票的出票人一般不会是该支票的持票人而且出票人在商业银行开有活期账户一般不属于”不当场收缴事后就难以执行“的情况所以商业银行无法对出票人作出当场收缴罚款的处理；三是商业银行一面自己作出罚款的决定另一方面又自己亲自扣收罚款的作法完全违背了罚款决定与罚款收缴相分离的制度；四是商业银行在扣收了罚款后大多数时候都只是向出票人出具一份对账单据而不是法律规定的罚款收据这显然不符合行政处罚法第四十九条的规定而行政机关对当事人进行处罚不使用罚款单据或者使用非法定部门制发的罚款单据的上级行政机关或者有关部门是应当对使用的非法单据予以收缴销毁的并应对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；五是程序的忽略往往就会导致事实与外在表象的出入从而引起被处罚人的不服诉讼也就因此产生而且在现实生活中类似这样的案件已经出现了很多商业银行也往往因为不具备被中国人民银行授权行政行政处罚的资格以及行政处罚程序不合法而被法院判决罚款行为无效这不能不引起商业银行的重视第二商业银行对罚没的款项处理不当罚款是行政机关为对扰乱国家正常的行政管理秩序的相对人实施的一种行政上的财产处罚措施所以行政处罚法第五十三条规定“罚款必须全部上缴国库任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；”但是在实际工作中商业银行往往把罚款像扣收违约金一样地收取完全把它当成了自己的一项收入来对待罚没的款项一律归入本银行的收益账户并不上缴给中国人民银行这样做完全抹杀了罚款是行政处罚中的财产罚的性质是对国家利益的侵犯所以行政处罚法就对这种行为规定了相应的法律制裁措施其中第五十八条规定“行政机关将罚款截留、私分或者变相私分的由财政部门或者有关部门予以追缴对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任”商业银行本来就不应该有罚款权再把非法罚没的款项私自侵占其行为的违法性不言而喻其实商业银行完全可以换一种思维来处理这个问题前面我们已经分析过支票的申请人与商业银行之间实际上是一种委托代理的合同关系所以在商业银行无权取得中国人民银行“可以行使行政处罚权”的授权委托时可以根据合同法第四条“当事人依法享有自愿订立合同的权利任何单位和个人不得非法干涉”的规定所体现出来的“当事人在不违反法律法规禁止性规定的前提下可以在合同中自由约定权利义务条款”的基本立法精神以及第一百一十四条“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金”的规定在不违反票据法的禁止性规定的条件下在与支票申请人签订支票委托付款协议时约定“出票人不得签发空头支票否则就应当