新农村建设中社会保障体系的构建

新农村建设中社会保障体系的构建 摘要：农村社会保障体系是社会主义新农村建设的一项重要内容。本文通过对农村社会保障制度现状的剖析，从政府管理、农民本身以及社会保障制度本身三个角度阐述了当前我国农村社会保障体系中存在的问题。在此基础上，提出新农村建设中农村社会保障体系的框架结构和对策建议。 关键词：社会主义新农村；社会保障制度；和谐社会 中图分类号：F32389 文献标识码：A 文章编号：10077685(2007)02创新版003703 中央关于制定“十一五”规划的建议中明确提出了建设社会主义新农村的目标和要求，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主。建设社会主义新农村，构建和谐农村社会，提高农民的生活质量和水平，离不开农村社会保障制度和体系的构建，农村社会保障体系是新农村建设的一项重要内容。 一、农村社会保障体系中存在的问题 (一)从政府管理角度考虑 第一，重视程度不够。一直以来，中央政府对农村社会保障的管理都缺乏统一的制度安排和规划，使当前的农村社会保障工作整体上处于各自为政的状态；而省市县各级领导干部大多注重政绩，尚未把建设和健全农村社会工作作为重要的议事日程，从而导致领导层对农村社会保障重视不够，执行不力的局面；基层领导干部虽然对农民的生活状况感同身受，但因其缺乏对农村社会保障制度意义和重要性的认识，积极性不高，使得农村社会保障工作的推动迟缓，发展落后。 第二，政策的连贯性差。我国农村政策的多变性和随意性严重阻碍了农村社会保障制度的发展和完善。如，经济体制改革伊始，国家对农村合作医疗采取的是放任自流的态度。后来为了减轻农民负担，把“合作医疗”视为“交费”项目，列为农民负担，不允许征收，结果导致合作医疗事业发展受阻。农村社会保障制度的建立和发展是一项长期性和持续性的事业，如果缺乏保障政策的连贯性与稳定性，就会削弱具体工作部门的执行力，大大降低政策和制度的威信，造成广大农民对农村政策的不安全感，减小其吸引力。 第三，缺乏统一管理。当前，我国农村社会保障管理体制的典型特点是城乡分割、条块分割、各自为政，多头管理现象严重。例如，农村养老和在乡镇企业工作的农村职工的社会保障统筹，辖属于劳动部门；医疗保障则由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理；最低生活保障和优抚救济则是民政部门的职责。分散的管理增加了农村社会保障的成本，降低了社会保障互助合作的功效。 (二)从农民本身的角度考虑 第一，农民的自我保障意识淡薄。五千年的小农文化根深蒂固地影响着我国农民的思想，养儿防老，存钱防灾，农民的支出主要用于衣食住行，而以参加社会保险来进行自我保障的意识比较淡薄。据统计，2004年农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，食品占绝大比例，为4723，其次是居住为1484；医疗保健仅占598，养老保险则不到221。 第二，缺乏相应的条件。主要表现在两方面：一是缺乏足够的经济条件支撑，农民收入水平尚不足以支付社会保险产品的价格。另一方面是信息不对称现象严重。农民缺乏对保险知识的了解和获得相关信息的途径，对社会保险理解模糊，认识程度不够，从而导致农民对农村社会保险缺乏信任感，即使负担得起，也不敢轻易掏钱投保。 (三)从农村社会保障制度体系本身考虑 第一，农村社会保障体制设计不完善。主要表现在两个方面。一是保障项目设计的缺失。以生育保险为例，根据国务院发展研究中心农村部2004年对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率依然比较低：2003年有32的婴儿在家出生，其中西部地区则高达416。长期以来，社会保障只考虑到城镇居民的生育问题，而忽视了最需要生育保障的农村妇女。二是保障水平设计不合理。以养老保险为例，考虑到我国农民收入水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计得比较低。根据农村社会养老保险基本方案的规定，其最低缴费标准为2元月，10年后，每月可以领取养老金47元，15年后，每月可以领取养老金99元，这种水平根本就不能保障农民的基本生活，并且养老金一经领取则终身不变，不会将通货膨胀和货币贬值等经济因素考虑在内。这种设计上的缺陷，与市场经济条件下社会经济生活的快速变化有很大冲突。 第二，资金管理问题。保障基金是社会保障的命脉，农村社会保障基金管理存在的最大问题就是缺乏法律的保障，难以保证其保值增值。我国农村社会保障条块分割现象严重，各条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，农村社会保障体制的多头管理造成保障资金管理的分散，使其无法集中起来统一投资利用，降低了基金的规模效益和流动性，妨碍了基金的保值和增值。 二、新农村社会保障体系的构建 新农村建设中，农村社会保障体系的建立主要包括社会保险制度、社会救济制度、最低生活保障制度及各项相关保障措施的建立四大部分。 1社会保险制度。社会保险是社会保障的支柱和核心部分，针对农村社会经济发展的现状，农村社会保险的内容应涵盖养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。 农村养老保险是农村社会保障体系的核心内容，也是关系农村社会发展与稳定的基本制度，目前中国已进入老龄社会，随着老年人口高峰的来临，以及计划生育对家庭养老能力的削弱，农村居民的社会养老问题成为农村社会工作的重心。针对这种趋势，对农村老年人群可以实施以土地换保障的养老制度，对年龄超过65岁或丧失劳动能力的农村居民在继续实行家庭养老的同时，实行土地有偿收回制度，使这部分人与土地这种生产资料彻底脱钩，按月发放养老金进行退休养老。 农村的失业问题一直以来都被社会所忽略，原因是“农民不存在失业”，其依据在于土地给了农民以生活保障。但随着我国经济的迅猛发展，人口三大高峰的来临以及城镇化的不断加速，土地已不再是农民的坚实后盾，农村富余劳动力，尤其是失地农民的就业和基本生活保障问题日益严峻。鉴于该部分农民的经济状况，以及农村社会经济发展的特殊性，农村失业保险适宜实行低费率制，对农民工采取强制执行方式，其费用的支出可采用国家+集体/企业+个人的模式，纳入国家财政的支持，绝大部分由国家和集体/企业承担，农民个人只分担其中的一小部分，以确保失业农民的基本生活。 发展农村新型医疗合作保险，首先就是要确立县+乡镇+行政村+个人的四级出资制度，根据当地的生产发展水平，合理确定四者的年出资总额及比例，但总原则是不要让医疗保险成为农民的负担。在此基础上将保险基金分为两部分使 用：县、乡镇两级政府财政承担的大头部分归人社会统筹账户，行政村、农民个人分担的部分进入个人账户，并让农民切切实实从合作医疗中得到实惠。其次，建立长期、稳固的基金管理制度：一是要严格执行专款专用；二是适当提高医疗保险的补偿和报销比例，也可规定每年对参保人报销和补偿的最高金额。再次，要与医疗体制的改革结合起来，大力整顿农村医疗卫生市场，加强对乡(村)卫生院(所)和县级医院的财务监督，加强对个体医生的管理，切实保障农村居民的正当合法利益。 农村社会保障体系中，工伤保险的保障对象主要是农民工。由于农民工是弱势群体，又是工伤事故和职业病的最大受害者，所以农村社会保障中工伤保险的实施和执行就需要政府的强力介入。政府主要充当监督者和管理者的角色，其职责在于：一个是工伤保险的制度设计，另一个是依法强制相关部门和企业执行。工伤保险的费率可以根据行业的不同有所差别，但需要特别指出的是其费用的支付者和承担者应为企业主，并实行“无过失补偿”原则，切实维护农民工的人身权益。 在农村实施生育保险所需要解决的问题主要是保险资金的筹集问题。作为农村社会保障体系不可缺少的一部分，对农村生育保险，我们可以采用地区差别费率制度，将费率水平跟当地的经济状况和生活水平挂钩，根据当地农民的承受能力实行不同的费率：当地经济发展水平较高，则农民自己分担的比例也可适当提高；反之，中央和地方政府的公共投入就相应增加，在极度贫困的地区，则可将其作为一种村民的福利，以使广大农村妇女和儿童的生命安全得以保障。 2社会救济。农村社会救济主要包括两项：一是社会扶贫，二是社会救灾。社会扶贫的对象主要是少数农村贫困地区及偏僻山区的农民，但扶贫只是治标，治穷才是根本。因此，扶贫方式除了给予落后地区货币资金资助外，最主要的还是要利用知识、技术，结合当地的资源优势，帮助贫困地区农民发展生产，带领农民致富治穷。社会救灾针对的是自然及人为因素造成的灾害性损失，其主体力量是国家，但“众人拾柴火焰高”，扶贫救灾救难同时也是社会各阶层的责任和义务，更要充分发挥广大的社会力量。 3最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标准实行补助的制度。我国的具体实施办法是：由省级政府的社会保障机构制定最低生活保障线和生活标准，地方则可以根据当地实际情况以省定标准为基准来确定各自的低保线，但绝不能低于省定标准。关于农村居民最低保障资金的筹措，应实行财政分级负担制度，属于各级政府的财政预算，村级原则上不分担，省财政和国家政府是农村最低生活保障制度的坚实后盾。 4相关措施保证。农村社会保障体系的顺利建立，离不开相关政策措施等软件设备的支持。首先是法律保证，以法律法规