我国应对突发事件的军地协调联动机制建

我国应对突发事件的军地协调联动机制建设军队在应对突发事件中具有重要作用。2005年国务院和中央军委联合颁布的军队参加抢险救灾条例中就明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”任何一个地区、一个部门独立应对特大突发事件，特别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等都显得势单力孤。为了减轻次生灾害，打破灾害链，就要调动一切可资利用的社会资源，以临战的姿态去应对。国家和军队的应急动员能力，成为抢险抗灾胜利的重要保障。2008年南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震灾害中，广大人民解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警都冲锋在前、勇挑重担，发挥了主力军和突击队作用。2009年年初胡锦涛主席就做出重要指示，要求军队要大力弘扬伟大抗震救灾精神，勇于承担并积极完成抢险救灾等急难险重任务，统筹抓好非战争军事行动能力建设。一、我国应对突发事件的军地协调联动机制现状军队参加抢险救灾，是宪法和法律赋予武装力量的重要任务。军队参加抢险救灾条例（下称条例）规定了军队参加抢险救灾主要担负的五项任务，即解救、转移或者疏散受困人员；保护重要目标安全；抢救、运送重要物资；参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；排除或者控制其他危重险情、灾情。条例规定必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。中华人民共和国突发事件应对法第八条明确规定当发生突发事件后，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”。因此只有做好军地协调联动工作，才能充分发挥军队在抢险救灾中的主力军的作用。目前军地协调工作是政府主导。各级政府都积极与军队保持良好融洽的军地关系。地方政府会同驻军普遍建立了议军会、“双拥”工作联席会、军政座谈会等制度，积极帮助部队解决军事训练、基础设施建设、军人权益维护等方面的困难。在应对突发事件方面，各地方政府积极探索建立了应对突发事件的军地协调机制。尽管军队与各级政府都积极探索建立应对突发事件的军地协调联动工作，并成功应对了冰雪灾害与汶川特大地震等特大突发事件，但仍存在不足。一是突发事件发生后军地协调联动不顺畅。协调联动主要包括灾情信息共享、协调组织应对和联合出动三个层面。目前仅军地灾情信息共享方面就有待完善。造成灾情信息共享不畅的原因，一方面政府各部门多采用文件的传统方式报送军队，这种信息共享方式无法满足应急时限的需要，因此地方驻军感到地方政府各部门报送的灾情信息慢。另一方面由于部队系统的特点，使得很多部门感到与部队联系困难。这些都造成军地灾情信息共享不够快速及时。因此军地灾情信息共享的机制、内容、手段等亟待完善。要保证联合抢险救灾的顺利实施，在灾情共享的前提下，军队和地方政府还需要建立突发事件的联合会商制度，当灾情发生后能联合制定应对方案，保证科学救灾。军队参加抢险救灾条例要求军队参加抢险救灾时，当地人民政府应派出专业技术人员指导部队的抢险救灾行动，因此迫切需要军队和地方政府制定联合出动方案等一系列的配套措施。二是军地联合救灾抢险制度需要进一步完善。目前军地联动的依据主要是中华人民共和国突发事件应对法、条例、军队处置突发事件总体应急预案等法律条例，但还需要进一步制定关于军事力量非战争运用的条例或法规，如军队参加抢险救灾的原则、目标、任务、人员、训练等需要进一步做出详细规定。三是军地抢险救灾保障需要加强。条例明确军队执行抢险救灾任务所需要的燃油，由执行抢险救灾任务的部队和当地人民政府共同组织保障。实际上军队出动应对的灾害往往是特大灾害，这时受灾地区政府已经因灾受到极大压力，再让灾区政府保障抢险救灾部队则实属不易。条例还提出军队参加抢险救灾时，当地人民政府应当提供必要的装备、物资、器材等保障，这就要求政府平时要自备一定数量的专业救灾装备，以便抢险救灾时给部队使用。四是军队的抢险救灾能力有待提高。尽管军队刚刚初步构建了以抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核化生应急救援、交通应急抢险和国际维和等专业部队为骨干，与公安、武警部队紧密配合，与国家和地方专业队伍相互衔接的兵种部队非战争军事行动力量体系。由于军队平时的训练内容与抢险救灾脱离，普遍存在抢险救灾专业化程度不够高、专业装备器材不足的问题。参加抢险救灾的部队呈现在全国人民面前的镜头以往多是徒步、徒手，或是仅带着锹镐等简单劳动工具去救灾。这样的现状严重制约了部队抢险救灾的时效，更谈不上实施非军事化立体救援行动。 二、国外军队参与防灾救灾的做法军事力量的非战争运用已成为各国军队的普遍做法。在近几年发生的特大自然灾害如2004年的印度洋海啸救援行动中，许多国家都派出了军地联合救援队，展现了各国的军地协调能力。（一）联合国的军地应急协调机制联合国非常重视军地协调机制。联合国分管人道主义救援的副秘书长约翰霍尔姆斯评价军事与民事的救灾协调工作为“至关重要”的一项工作。体制方面，联合国专门成立了军民协调办公室（简称UNCMCoord），负责协调军队参加非战争的人道主义救援工作。联合国还成立国际搜救咨询团（INSARAG）负责建立各国救援队的标准工作体系，促进大灾发生后各国的国际救援队在现场开展有效救援。在特大灾害现场，赋予了联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）负责协调各国救援队的职能，包括在海关和机场设立接待中心、建立联合国现场协调中心、快速调查核实并与各方共享灾情信息、帮助受灾国向国际社会申请援助、指导各国救援队开展救援等工作。机制方面，联合国应对特大灾害的军民协调主要涵盖三方面的内容。一是信息共享方面，包括军民之间信息共享、促进双方的日常沟通、共同确定制约因素、共同建立维护灾害早期预警系统等。二是联合规划方面，包括联合评估灾情，共同准备军队增援请求报告、联合确定会谈议题、联合起草协议、联合培训、共同推进能力建设、制定联合互助策略、建立军地相关部门对接机制等。三是协调行动方面，包括联合经费保障、人员与资源共享、联合行动、联合起草总结报告等。法制方面，联合国出台了在救灾中使用外国军事和民防资源准则（即（奥斯陆准则）、在紧急复杂情况下使用军事和民防资源支持人道主义行动的准则、复杂紧急情况下的军民联合委员会准则等一系列指南和文件，用来规范应急状态下正确使用军事资源。预案方面，联合国制定了联合国军民协调官现场工作手册、联合国灾害评估与现场协调工作队现场工作手册、国别指南等。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员拿来即用的作用。（二）北约的军地应急协调机制近年来北约越来越重视参与人道主义救援任务。北约认为，在当今快速多变的世界里，成员国不仅受到恐怖分子威胁，也受到地震、洪水等自然灾害和人为灾难的严重威胁。因此北约民事应急救援的目标是搜集、分析和共享信息以保证应急状态下最有效地使用民事资源。1998年北约成员国部长会议决定切实增强成员国之间的国际灾害救援领域合作。在体制上，北约在位于布鲁塞尔的总部成立了民事应急规划司（CEPD）和北约灾害应急协调中心（EADRCC）。该协调中心的主要职责是在欧洲一大西洋区域协调北约和成员国之间应对地震、洪水、森林火灾等25种灾害与灾难的应急处置。在预案方面，制定了北约应急标准化程序，包括准备阶段、应急阶段、队伍出动阶段、队伍返回阶段、队伍撤回以后等五个阶段。每个阶段都有详细的操作程序，如与联合国灾害评估现场工作队的对接、跨越边境的步骤、执行任务中的信息报送流程等都规定得非常具体。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪灾、2009年9月8日格鲁吉亚南部发生6.0级地震，上述两国政府都成功利用北约灾害应急协调中心的信息平台发送了紧急支援的请求。在应急演练方面，北约强调贴近实战。如2009年9月5日至11日北约灾害应急协调中心和哈萨克斯坦联合举行了一次野外实战综合应急演练。演练场景假设9月6日下午6时17分哈萨克斯坦阿拉木图省发生8.9级地震，20万人受灾，灾区电力、饮水、通讯全部中断，通往灾区的桥梁发生坍塌。余震使山区发生泥石流。工厂由于受到破坏产生环境污染。灾区唯一的机场受到破坏，重型运输机无法降落。哈萨克斯坦政府请求国际援助。来自北约总部和成员国以及其他国际组织约l 000余人在野外参加了这次演练。 （三）欧洲国家的军地应急协调机制欧洲国家建立了多个军地协调联动机制。2006年欧洲议会出台了关于进一步发展欧盟军地协调机制。为了协调空军的民事行动，欧洲成立了军地协调联动机构（EUROCONTROL），由38个成员国组成。2009年7月EUROCONTROL正式发布了突发事件应急预案指导意见。欧盟及其27个成员国则是在应急管理体制上解决军地协调的问题。他们组建一个由部队和政府各部门联合办公、联合应急值守的专业应对突发事件的机构民事保护部。该部在突发事件发生后往往由总理授权，协调调度军队和政府各种资源开展应急处置。为了加强欧盟成员国之间的联合应急行动，欧盟环境总司负责运行维护欧盟监测与信息中心（简称MIC），所有成员国都可以利用该技术平台发布预警和请求援助的信息，实现应对突发事件的快速反应和联动的目的。（四）美国的军地应急协调机制美国是因事建制的国家。为了进一步处理外国从冲突到重建的过渡，2004年美国在国务院成立了重建与安定协调办公室，实现了军地的联合行动、制定联合规划，其强大的协调能力使得可调用国防部的相关资金。美国军队还出台了联合作战纲要，明确规定抢险救灾行动在美国总统或国防部长的指令下在美国本土地区、美国在海外的领地或海外地区进行计划和实施，并详细规定了美国北方总部、南方总部或太平洋总部的职能划分，确保部队在24小时内迅速启动应急反应机制。美国军地协调联动经验是，做好军地协调的关键是建立常态的联系机制、进一步完善信息共享机制、军地联合制定长期发展战略规划、在现场及时发现问题改进协调机制、鼓励联合提高救援能力等。（五）俄罗斯的军地应急协调机制俄罗斯走的是专业应急救援路线。突发事件应对主要由紧急情况部（简称EMERC0M）完成。紧急情况部主要由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队和国家小型船只局四个基础部门组成。当突发事件升级需要调用大批军队时，可通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。综合上述各国做法，国外军地协调具有以下几个特点。一是外国军队普遍重视抢险救灾行动，非常重视与各非军方的合作。军队建立了专门的军地协调机构，以便加强军事机构与其他机构和地方当局间的联络与协调。二是体制上走专业化应急救援的道路。一般由军队和政府若干部门联合组建专门的应急救援机构，如欧洲的民事保护机构、美国的联邦紧急事务管理署（FEMA）、俄罗斯的紧急情况部（EMERC0M）等。平时建立了军地联合应急值守机制。三是信息共享是军地协调联动的基础和重要环节。从目前情况看，国外建立了广泛、常态下的军地信息共享机制。四是军地联合制定了战略发展规划、联合行动方案、应急保障措施，制定了可操作性极强的预案，明确了各方的职责与事权划分。 三、大力推进我国应对突发事件的军地协调联动机制建设一是应着力解决应对突发事件的军地联动协调机制建设问题。应对突发事件的军地联动协调机制包括军地应急联席会议、军地灾情信息共享、军地联合指挥、军地联合应急值守、军地灾害联合会商、军地联合行动、军地综合保障、军地应急演练等各方面的制度和配套措施，逐步提高部队与地方政府之间在应对突发事件方面的联合指挥、科学行动、快速反应、兵力投送、专业保障等各种非战争军事行动能力建设。二是军队不仅与政府建立联动机制，还应主动与政府各部门、大专院校、志愿者组织等建立广泛联系。当前军队对非战争的突发事件应急处置职能得到加强。条例规定，在险情、灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求，但要说明险情或者灾情发生的种类、时间、地域、危害程度、已经采取的措施，以及需要使用的兵力、装备等情况。驻军部队应当按照规定立即实施救助，并向上级报告；如果驻军部队发现紧急险情、灾情也应当按照规定立即实施救助，并向上级报告。2006年颁布的军队处置突发事件总体应急预案规定，处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置突发公共安全事件是军队参加处置突发事件行动的基本任务。当发生重大突发事件时，事发地的军队领导机关还可进行“先期处置”，即边处理边报告。这样可最大限度地减少突发事件对人民生命财产、公共安全等造成的损失，也是以人为本、构建和谐的需要。这就要求军队要主动与地震、地质、气象、卫生、民政等政府各部门，以及与共青团、红十字会等志愿者组织建立广泛的应急联动协调机制。三是各级政府与军队联合组建军地协调办公室。当前专业与非专业救援队伍种类繁多。专业救援的的特点是专业性强，一专多能，一队多用，但是受到规模的限制。比如中国国际救援队在海内外名声远扬，成功参加了十余次海外救援，但是队员只有几百人，无法满足应对汶川这样大震巨灾的需要。在这种情况下，政府和军队应增强军地协调功能，一个成功的经验就是政府及各部门与驻军、武警、公安、消防等联合组建一个常态化的军地协调办公室，平时开展军地联合应急值守，政府及各部门与各部队之间充分实现各种灾情预警信息的共享和互联互通。非常态下则自动转化为应急指挥机构，实现军地联合指挥，避免各级各类指挥部林立但相互沟通困难的局面。作者简介：卓力格图，湖北省地震局应急救援处处长，中国地震局现场工作队队员，联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）队员。我国应对突发事件的军地协调联动机制建设军队在应对突发事件中具有重要作用。2005年国务院和中央军委联合颁布的军队参加抢险救灾条例中就明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”任何一个地区、一个部门独立应对特大突发事件，特别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等都显得势单力孤。为了减轻次生灾害，打破灾害链，就要调动一切可资利用的社会资源，以临战的姿态去应对。国家和军队的应急动员能力，成为抢险抗灾胜利的重要保障。2008年南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震灾害中，广大人民解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警都冲锋在前、勇挑重担，发挥了主力军和突击队作用。2009年年初胡锦涛主席就做出重要指示，要求军队要大力弘扬伟大抗震救灾精神，勇于承担并积极完成抢险救灾等急难险重任务，统筹抓好非战争军事行动能力建设。一、我国应对突发事件的军地协调联动机制现状军队参加抢险救灾，是宪法和法律赋予武装力量的重要任务。军队参加抢险救灾条例（下称条例）规定了军队参加抢险救灾主要担负的五项任务，即解救、转移或者疏散受困人员；保护重要目标安全；抢救、运送重要物资；参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；排除或者控制其他危重险情、灾情。条例规定必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。中华人民共和国突发事件应对法第八条明确规定当发生突发事件后，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”。因此只有做好军地协调联动工作，才能充分发挥军队在抢险救灾中的主力军的作用。目前军地协调工作是政府主导。各级政府都积极与军队保持良好融洽的军地关系。地方政府会同驻军普遍建立了议军会、“双拥”工作联席会、军政座谈会等制度，积极帮助部队解决军事训练、基础设施建设、军人权益维护等方面的困难。在应对突发事件方面，各地方政府积极探索建立了应对突发事件的军地协调机制。尽管军队与各级政府都积极探索建立应对突发事件的军地协调联动工作，并成功应对了冰雪灾害与汶川特大地震等特大突发事件，但仍存在不足。一是突发事件发生后军地协调联动不顺畅。协调联动主要包括灾情信息共享、协调组织应对和联合出动三个层面。目前仅军地灾情信息共享方面就有待完善。造成灾情信息共享不畅的原因，一方面政府各部门多采用文件的传统方式报送军队，这种信息共享方式无法满足应急时限的需要，因此地方驻军感到地方政府各部门报送的灾情信息慢。另一方面由于部队系统的特点，使得很多部门感到与部队联系困难。这些都造成军地灾情信息共享不够快速及时。因此军地灾情信息共享的机制、内容、手段等亟待完善。要保证联合抢险救灾的顺利实施，在灾情共享的前提下，军队和地方政府还需要建立突发事件的联合会商制度，当灾情发生后能联合制定应对方案，保证科学救灾。军队参加抢险救灾条例要求军队参加抢险救灾时，当地人民政府应派出专业技术人员指导部队的抢险救灾行动，因此迫切需要军队和地方政府制定联合出动方案等一系列的配套措施。二是军地联合救灾抢险制度需要进一步完善。目前军地联动的依据主要是中华人民共和国突发事件应对法、条例、军队处置突发事件总体应急预案等法律条例，但还需要进一步制定关于军事力量非战争运用的条例或法规，如军队参加抢险救灾的原则、目标、任务、人员、训练等需要进一步做出详细规定。三是军地抢险救灾保障需要加强。条例明确军队执行抢险救灾任务所需要的燃油，由执行抢险救灾任务的部队和当地人民政府共同组织保障。实际上军队出动应对的灾害往往是特大灾害，这时受灾地区政府已经因灾受到极大压力，再让灾区政府保障抢险救灾部队则实属不易。条例还提出军队参加抢险救灾时，当地人民政府应当提供必要的装备、物资、器材等保障，这就要求政府平时要自备一定数量的专业救灾装备，以便抢险救灾时给部队使用。四是军队的抢险救灾能力有待提高。尽管军队刚刚初步构建了以抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核化生应急救援、交通应急抢险和国际维和等专业部队为骨干，与公安、武警部队紧密配合，与国家和地方专业队伍相互衔接的兵种部队非战争军事行动力量体系。由于军队平时的训练内容与抢险救灾脱离，普遍存在抢险救灾专业化程度不够高、专业装备器材不足的问题。参加抢险救灾的部队呈现在全国人民面前的镜头以往多是徒步、徒手，或是仅带着锹镐等简单劳动工具去救灾。这样的现状严重制约了部队抢险救灾的时效，更谈不上实施非军事化立体救援行动。 二、国外军队参与防灾救灾的做法军事力量的非战争运用已成为各国军队的普遍做法。在近几年发生的特大自然灾害如2004年的印度洋海啸救援行动中，许多国家都派出了军地联合救援队，展现了各国的军地协调能力。（一）联合国的军地应急协调机制联合国非常重视军地协调机制。联合国分管人道主义救援的副秘书长约翰霍尔姆斯评价军事与民事的救灾协调工作为“至关重要”的一项工作。体制方面，联合国专门成立了军民协调办公室（简称UNCMCoord），负责协调军队参加非战争的人道主义救援工作。联合国还成立国际搜救咨询团（INSARAG）负责建立各国救援队的标准工作体系，促进大灾发生后各国的国际救援队在现场开展有效救援。在特大灾害现场，赋予了联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）负责协调各国救援队的职能，包括在海关和机场设立接待中心、建立联合国现场协调中心、快速调查核实并与各方共享灾情信息、帮助受灾国向国际社会申请援助、指导各国救援队开展救援等工作。机制方面，联合国应对特大灾害的军民协调主要涵盖三方面的内容。一是信息共享方面，包括军民之间信息共享、促进双方的日常沟通、共同确定制约因素、共同建立维护灾害早期预警系统等。二是联合规划方面，包括联合评估灾情，共同准备军队增援请求报告、联合确定会谈议题、联合起草协议、联合培训、共同推进能力建设、制定联合互助策略、建立军地相关部门对接机制等。三是协调行动方面，包括联合经费保障、人员与资源共享、联合行动、联合起草总结报告等。法制方面，联合国出台了在救灾中使用外国军事和民防资源准则（即（奥斯陆准则）、在紧急复杂情况下使用军事和民防资源支持人道主义行动的准则、复杂紧急情况下的军民联合委员会准则等一系列指南和文件，用来规范应急状态下正确使用军事资源。预案方面，联合国制定了联合国军民协调官现场工作手册、联合国灾害评估与现场协调工作队现场工作手册、国别指南等。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员拿来即用的作用。（二）北约的军地应急协调机制近年来北约越来越重视参与人道主义救援任务。北约认为，在当今快速多变的世界里，成员国不仅受到恐怖分子威胁，也受到地震、洪水等自然灾害和人为灾难的严重威胁。因此北约民事应急救援的目标是搜集、分析和共享信息以保证应急状态下最有效地使用民事资源。1998年北约成员国部长会议决定切实增强成员国之间的国际灾害救援领域合作。在体制上，北约在位于布鲁塞尔的总部成立了民事应急规划司（CEPD）和北约灾害应急协调中心（EADRCC）。该协调中心的主要职责是在欧洲一大西洋区域协调北约和成员国之间应对地震、洪水、森林火灾等25种灾害与灾难的应急处置。在预案方面，制定了北约应急标准化程序，包括准备阶段、应急阶段、队伍出动阶段、队伍返回阶段、队伍撤回以后等五个阶段。每个阶段都有详细的操作程序，如与联合国灾害评估现场工作队的对接、跨越边境的步骤、执行任务中的信息报送流程等都规定得非常具体。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪灾、2009年9月8日格鲁吉亚南部发生6.0级地震，上述两国政府都成功利用北约灾害应急协调中心的信息平台发送了紧急支援的请求。在应急演练方面，北约强调贴近实战。如2009年9月5日至11日北约灾害应急协调中心和哈萨克斯坦联合举行了一次野外实战综合应急演练。演练场景假设9月6日下午6时17分哈萨克斯坦阿拉木图省发生8.9级地震，20万人受灾，灾区电力、饮水、通讯全部中断，通往灾区的桥梁发生坍塌。余震使山区发生泥石流。工厂由于受到破坏产生环境污染。灾区唯一的机场受到破坏，重型运输机无法降落。哈萨克斯坦政府请求国际援助。来自北约总部和成员国以及其他国际组织约l 000余人在野外参加了这次演练。 （三）欧洲国家的军地应急协调机制欧洲国家建立了多个军地协调联动机制。2006年欧洲议会出台了关于进一步发展欧盟军地协调机制。为了协调空军的民事行动，欧洲成立了军地协调联动机构（EUROCONTROL），由38个成员国组成。2009年7月EUROCONTROL正式发布了突发事件应急预案指导意见。欧盟及其27个成员国则是在应急管理体制上解决军地协调的问题。他们组建一个由部队和政府各部门联合办公、联合应急值守的专业应对突发事件的机构民事保护部。该部在突发事件发生后往往由总理授权，协调调度军队和政府各种资源开展应急处置。为了加强欧盟成员国之间的联合应急行动，欧盟环境总司负责运行维护欧盟监测与信息中心（简称MIC），所有成员国都可以利用该技术平台发布预警和请求援助的信息，实现应对突发事件的快速反应和联动的目的。（四）美国的军地应急协调机制美国是因事建制的国家。为了进一步处理外国从冲突到重建的过渡，2004年美国在国务院成立了重建与安定协调办公室，实现了军地的联合行动、制定联合规划，其强大的协调能力使得可调用国防部的相关资金。美国军队还出台了联合作战纲要，明确规定抢险救灾行动在美国总统或国防部长的指令下在美国本土地区、美国在海外的领地或海外地区进行计划和实施，并详细规定了美国北方总部、南方总部或太平洋总部的职能划分，确保部队在24小时内迅速启动应急反应机制。美国军地协调联动经验是，做好军地协调的关键是建立常态的联系机制、进一步完善信息共享机制、军地联合制定长期发展战略规划、在现场及时发现问题改进协调机制、鼓励联合提高救援能力等。（五）俄罗斯的军地应急协调机制俄罗斯走的是专业应急救援路线。突发事件应对主要由紧急情况部（简称EMERC0M）完成。紧急情况部主要由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队和国家小型船只局四个基础部门组成。当突发事件升级需要调用大批军队时，可通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。综合上述各国做法，国外军地协调具有以下几个特点。一是外国军队普遍重视抢险救灾行动，非常重视与各非军方的合作。军队建立了专门的军地协调机构，以便加强军事机构与其他机构和地方当局间的联络与协调。二是体制上走专业化应急救援的道路。一般由军队和政府若干部门联合组建专门的应急救援机构，如欧洲的民事保护机构、美国的联邦紧急事务管理署（FEMA）、俄罗斯的紧急情况部（EMERC0M）等。平时建立了军地联合应急值守机制。三是信息共享是军地协调联动的基础和重要环节。从目前情况看，国外建立了广泛、常态下的军地信息共享机制。四是军地联合制定了战略发展规划、联合行动方案、应急保障措施，制定了可操作性极强的预案，明确了各方的职责与事权划分。 三、大力推进我国应对突发事件的军地协调联动机制建设一是应着力解决应对突发事件的军地联动协调机制建设问题。应对突发事件的军地联动协调机制包括军地应急联席会议、军地灾情信息共享、军地联合指挥、军地联合应急值守、军地灾害联合会商、军地联合行动、军地综合保障、军地应急演练等各方面的制度和配套措施，逐步提高部队与地方政府之间在应对突发事件方面的联合指挥、科学行动、快速反应、兵力投送、专业保障等各种非战争军事行动能力建设。二是军队不仅与政府建立联动机制，还应主动与政府各部门、大专院校、志愿者组织等建立广泛联系。当前军队对非战争的突发事件应急处置职能得到加强。条例规定，在险情、灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求，但要说明险情或者灾情发生的种类、时间、地域、危害程度、已经采取的措施，以及需要使用的兵力、装备等情况。驻军部队应当按照规定立即实施救助，并向上级报告；如果驻军部队发现紧急险情、灾情也应当按照规定立即实施救助，并向上级报告。2006年颁布的军队处置突发事件总体应急预案规定，处置军事冲突突发事件、协助地方维护社会稳定、参与处置重大恐怖破坏事件、参加地方抢险救灾、参与处置突发公共安全事件是军队参加处置突发事件行动的基本任务。当发生重大突发事件时，事发地的军队领导机关还可进行“先期处置”，即边处理边报告。这样可最大限度地减少突发事件对人民生命财产、公共安全等造成的损失，也是以人为本、构建和谐的需要。这就要求军队要主动与地震、地质、气象、卫生、民政等政府各部门，以及与共青团、红十字会等志愿者组织建立广泛的应急联动协调机制。三是各级政府与军队联合组建军地协调办公室。当前专业与非专业救援队伍种类繁多。专业救援的的特点是专业性强，一专多能，一队多用，但是受到规模的限制。比如中国国际救援队在海内外名声远扬，成功参加了十余次海外救援，但是队员只有几百人，无法满足应对汶川这样大震巨灾的需要。在这种情况下，政府和军队应增强军地协调功能，一个成功的经验就是政府及各部门与驻军、武警、公安、消防等联合组建一个常态化的军地协调办公室，平时开展军地联合应急值守，政府及各部门与各部队之间充分实现各种灾情预警信息的共享和互联互通。非常态下则自动转化为应急指挥机构，实现军地联合指挥，避免各级各类指挥部林立但相互沟通困难的局面。作者简介：卓力格图，湖北省地震局应急救援处处长，中国地震局现场工作队队员，联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）队员。我国应对突发事件的军地协调联动机制建设军队在应对突发事件中具有重要作用。2005年国务院和中央军委联合颁布的军队参加抢险救灾条例中就明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”任何一个地区、一个部门独立应对特大突发事件，特别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等都显得势单力孤。为了减轻次生灾害，打破灾害链，就要调动一切可资利用的社会资源，以临战的姿态去应对。国家和军队的应急动员能力，成为抢险抗灾胜利的重要保障。2008年南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震灾害中，广大人民解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警都冲锋在前、勇挑重担，发挥了主力军和突击队作用。2009年年初胡锦涛主席就做出重要指示，要求军队要大力弘扬伟大抗震救灾精神，勇于承担并积极完成抢险救灾等急难险重任务，统筹抓好非战争军事行动能力建设。一、我国应对突发事件的军地协调联动机制现状军队参加抢险救灾，是宪法和法律赋予武装力量的重要任务。军队参加抢险救灾条例（下称条例）规定了军队参加抢险救灾主要担负的五项任务，即解救、转移或者疏散受困人员；保护重要目标安全；抢救、运送重要物资；参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；排除或者控制其他危重险情、灾情。条例规定必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。中华人民共和国突发事件应对法第八条明确规定当发生突发事件后，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”。因此只有做好军地协调联动工作，才能充分发挥军队在抢险救灾中的主力军的作用。目前军地协调工作是政府主导。各级政府都积极与军队保持良好融洽的军地关系。地方政府会同驻军普遍建立了议军会、“双拥”工作联席会、军政座谈会等制度，积极帮助部队解决军事训练、基础设施建设、军人权益维护等方面的困难。在应对突发事件方面，各地方政府积极探索建立了应对突发事件的军地协调机制。尽管军队与各级政府都积极探索建立应对突发事件的军地协调联动工作，并成功应对了冰雪灾害与汶川特大地震等特大突发事件，但仍存在不足。一是突发事件发生后军地协调联动不顺畅。协调联动主要包括灾情信息共享、协调组织应对和联合出动三个层面。目前仅军地灾情信息共享方面就有待完善。造成灾情信息共享不畅的原因，一方面政府各部门多采用文件的传统方式报送军队，这种信息共享方式无法满足应急时限的需要，因此地方驻军感到地方政府各部门报送的灾情信息慢。另一方面由于部队系统的特点，使得很多部门感到与部队联系困难。这些都造成军地灾情信息共享不够快速及时。因此军地灾情信息共享的机制、内容、手段等亟待完善。要保证联合抢险救灾的顺利实施，在灾情共享的前提下，军队和地方政府还需要建立突发事件的联合会商制度，当灾情发生后能联合制定应对方案，保证科学救灾。军队参加抢险救灾条例要求军队参加抢险救灾时，当地人民政府应派出专业技术人员指导部队的抢险救灾行动，因此迫切需要军队和地方政府制定联合出动方案等一系列的配套措施。二是军地联合救灾抢险制度需要进一步完善。目前军地联动的依据主要是中华人民共和国突发事件应对法、条例、军队处置突发事件总体应急预案等法律条例，但还需要进一步制定关于军事力量非战争运用的条例或法规，如军队参加抢险救灾的原则、目标、任务、人员、训练等需要进一步做出详细规定。三是军地抢险救灾保障需要加强。条例明确军队执行抢险救灾任务所需要的燃油，由执行抢险救灾任务的部队和当地人民政府共同组织保障。实际上军队出动应对的灾害往往是特大灾害，这时受灾地区政府已经因灾受到极大压力，再让灾区政府保障抢险救灾部队则实属不易。条例还提出军队参加抢险救灾时，当地人民政府应当提供必要的装备、物资、器材等保障，这就要求政府平时要自备一定数量的专业救灾装备，以便抢险救灾时给部队使用。四是军队的抢险救灾能力有待提高。尽管军队刚刚初步构建了以抗洪抢险、地震灾害紧急救援、核化生应急救援、交通应急抢险和国际维和等专业部队为骨干，与公安、武警部队紧密配合，与国家和地方专业队伍相互衔接的兵种部队非战争军事行动力量体系。由于军队平时的训练内容与抢险救灾脱离，普遍存在抢险救灾专业化程度不够高、专业装备器材不足的问题。参加抢险救灾的部队呈现在全国人民面前的镜头以往多是徒步、徒手，或是仅带着锹镐等简单劳动工具去救灾。这样的现状严重制约了部队抢险救灾的时效，更谈不上实施非军事化立体救援行动。 二、国外军队参与防灾救灾的做法军事力量的非战争运用已成为各国军队的普遍做法。在近几年发生的特大自然灾害如2004年的印度洋海啸救援行动中，许多国家都派出了军地联合救援队，展现了各国的军地协调能力。（一）联合国的军地应急协调机制联合国非常重视军地协调机制。联合国分管人道主义救援的副秘书长约翰霍尔姆斯评价军事与民事的救灾协调工作为“至关重要”的一项工作。体制方面，联合国专门成立了军民协调办公室（简称UNCMCoord），负责协调军队参加非战争的人道主义救援工作。联合国还成立国际搜救咨询团（INSARAG）负责建立各国救援队的标准工作体系，促进大灾发生后各国的国际救援队在现场开展有效救援。在特大灾害现场，赋予了联合国灾害评估与现场协调工作队（UNDAC）负责协调各国救援队的职能，包括在海关和机场设立接待中心、建立联合国现场协调中心、快速调查核实并与各方共享灾情信息、帮助受灾国向国际社会申请援助、指导各国救援队开展救援等工作。机制方面，联合国应对特大灾害的军民协调主要涵盖三方面的内容。一是信息共享方面，包括军民之间信息共享、促进双方的日常沟通、共同确定制约因素、共同建立维护灾害早期预警系统等。二是联合规划方面，包括联合评估灾情，共同准备军队增援请求报告、联合确定会谈议题、联合起草协议、联合培训、共同推进能力建设、制定联合互助策略、建立军地相关部门对接机制等。三是协调行动方面，包括联合经费保障、人员与资源共享、联合行动、联合起草总结报告等。法制方面，联合国出台了在救灾中使用外国军事和民防资源准则（即（奥斯陆准则）、在紧急复杂情况下使用军事和民防资源支持人道主义行动的准则、复杂紧急情况下的军民联合委员会准则等一系列指南和文件，用来规范应急状态下正确使用军事资源。预案方面，联合国制定了联合国军民协调官现场工作手册、联合国灾害评估与现场协调工作队现场工作手册、国别指南等。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员拿来即用的作用。（二）北约的军地应急协调机制近年来北约越来越重视参与人道主义救援任务。北约认为，在当今快速多变的世界里，成员国不仅受到恐怖分子威胁，也受到地震、洪水等自然灾害和人为灾难的严重威胁。因此北约民事应急救援的目标是搜集、分析和共享信息以保证应急状态下最有效地使用民事资源。1998年北约成员国部长会议决定切实增强成员国之间的国际灾害救援领域合作。在体制上，北约在位于布鲁塞尔的总部成立了民事应急规划司（CEPD）和北约灾害应急协调中心（EADRCC）。该协调中心的主要职责是在欧洲一大西洋区域协调北约和成员国之间应对地震、洪水、森林火灾等25种灾害与灾难的应急处置。在预案方面，制定了北约应急标准化程序，包括准备阶段、应急阶段、队伍出动阶段、队伍返回阶段、队伍撤回以后等五个阶段。每个阶段都有详细的操作程序，如与联合国灾害评估现场工作队的对接、跨越边境的步骤、执行任务中的信息报送流程等都规定得非常具体。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪灾、2009年9月8日格鲁吉亚南部发生6.0级地震，上述两国政府都成功利用北约灾害应急协调中心的信息平台发送了紧急支援的请求。在应急演练方面，北约强调贴近实战。如2009年9月5日至11日北约灾害应急协调中心和哈萨克斯坦联合举行了一次野外实战综合应急演练。演练场景假设9月6日下午6时17分哈萨克斯坦阿拉木图省发生8.9级地震，20万人受灾，灾区电力、饮水、通讯全部中断，通往灾区的桥梁发生坍塌。余震使山区发生泥石流。工厂由于受到破坏产生环境污染。灾区唯一的机场受到破坏，重型运输机无法降落。哈萨克斯坦政府请求国际援助。来自北约总部和成员国以及其他国际组织约l 000余人在野外参加了这次演练。 （三）欧洲国家的军地应急协调机制欧洲国家建立了多个军地协调联动机制。2006年欧洲议会出台了关于进一步发展欧盟军地协调机制。为了协调空军的民事行动，欧洲成立了军地协调联动机构（EUROCONTROL），由38个成员国组成。2009年7月EUROCONTROL正式发布了突发事件应急预案指导意见。欧盟及其27个成员国则是在应急管理体制上解决军地协调的问题。他们组建一个由部队和政府各部门联合办公、联合应急值守的专业应对突发事件的机构民事保护部。该部在突发事件发生后往往由总理授权，协调调度军队和政府各种资源开展应急处置。为了加强欧盟成员国之间的联合应急行动，欧盟环境总司负责运行维护欧盟监测与信息中心（简称MIC），所有成员国都可以利用该技术平台发布预警和请求援助的信息，实现应对突发事件的快速反应和联动的目的。（四）美国的军地应急协调机制美国是因事建制的国家。为了进一步处理外国从冲突到重建的过渡，2004年美国在国务院成立了重建与安定协调办公室，实现了军地的联合行动、制定联合规划，其强大的协调能力使得可调用国防部的