赴美国应急平台及其支撑体系的考察报告（二）.docx

赴美国应急平台及其支撑体系的考察报告清华大学组团对美国应急平台及其支撑体系进行了实地考察，先后访问了美国联邦应急管理署（fema）、伊利诺伊州应急指挥中心（iema）、芝加哥应急管理与通讯办公室（coemc）、芝加哥消防局（cfd）等政府机构和国家应急培训中心（netc），包括应急管理学院（emi）和国家消防学院（nfa）、伊利诺伊州消防培训服务学院（ifsi）、国家海洋和大气总署的国家飓风中心（noaanhc）、国际飓风研究中心（ihrc）等科研、培训机构。通过这次考察活动，对美国应急平台及其支撑体系有了一定的认识和了解。一、先进的应急平台体系美国的应急平台体系由联邦、州、市级应急平台以及相应的移动应急平台组成，建设和使用机构是各级政府应急机构的应急运行中心（eoc）。美国应急平台体系的一个重要技术特点是依靠高新技术的综合集成，具备风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能，以实现公共安全应急的一体化、实时化、精确化与快速反应。（一）联邦政府应急平台联邦层面的应急平台由国土安全运行中心（hsoc，homeland security operation center）建设和使用。国土安全运行中心是国家级应急枢纽（源和汇），主要负责国内突发事件协调、处理和形势通告等工作，是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织，其组织体系由跨部门专业力量构成，可以调度广泛的资源。国土安全运行中心与各级应急运行中心协同应对重大突发事件，主要依靠其值班场所内综合集成的高科技应急平台，行使日常综合预测预警、形势通告、紧急处置等职能，保障统一协调、规范管理及信息畅通，实现资源和信息的共享，进行综合分析与决策。联邦政府应急平台主要解决美国在国土安全战略规划初期面临的突出问题缺少一个能够集成全国的国土安全信息的机构或系统。当时，信息散布在联邦各部门、各州和地方机构的数据库中，成百上千的系统只满足特定机构的需求，而无法横向、纵向共享信息，成为一个个“信息孤岛”，同时，法律和既有行为方式也阻碍了机构间的信息交换和综合集成。但通过建设应急平台，这种情况有了很大的改观，主要体现在：集成最新的技术；构建横向纵向互连互通的国土安全信息网络（hsin）；实现安全隐患和威胁状况的分析功能；具备强大的地理空间信息支持；集成卫星技术以得到相关地点的图像；发布国土安全咨询报告和通告等。（二）州政府应急平台美国的州、市级应急平台和相应的移动应急平台体系也非常完备。考察团重点考察了具有代表性的伊利诺伊州应急指挥中心、芝加哥应急管理与通讯办公室和芝加哥消防局的州、市级应急平台和市级移动应急平台。伊利诺伊州应急指挥中心（iema）主要实现在伊利诺伊州范围内共享各部门的资源，汇总各部门决策建议，以达到统一指挥、快速实施应急处置的目的。中心总投资达1*万美元，可将*个部门集中于此实施应急管理、处置、演练等职能。指挥中心建筑格局由新闻发布厅、媒体工作室、值班室、核电站监控室、会商中心等部分组成。其中新闻发布厅约20余座，供州长或发言人作新闻发布使用；媒体工作室约40余座，用于处置突发事件时集中媒体，统一对外发布信息；值班室墙上设5个大显示屏，前后两排工位，每排4个，每个工位有3个活动电脑屏幕，后排中间设1个总负责人工位，侧面的4个工位各有两台电脑，工作人员时刻监测大屏幕数据，如有异常，立即联系相关人员并尽快报告；核电站监控室与伊州6家核电站控制中心的构造完全相同，配备同样的的席位、设备和软件，以实时监测核电站运行情况；会商中心是处置突发事件时各部门代表集中开会、讨论事务、调度、指挥的场所，平时作为讨论和制订一些计划和规划的例会场所，墙上有43大屏，有内外两圈座位，外圈一边是州的各部门，一边是联邦的各部门，两端是技术支持部门。会商中心隔壁的空间可以随意分割成多个会议室，设有大屏幕和各种接口，供协助会商的人员使用。利用伊州的应急平台，可以实现两个重要的功能：一个是协调功能，包括为现场处置协调所需的各种人力和物资资源（在此可调动1000多名医护人员，45*名消防队员和30*名警察），协调有关部门和其他城市人力物力，协调相关数据库实现信息共享，协调联邦驻州的联系员以寻求联邦帮助等；另一个是预测功能，主要是在发生突发事件时，对事件发展和趋势作出估计，包括事件持续的时间、受影响的范围、公共服务功能受影响的程度以及需要动用多少力量进行应对等。（三）市政府应急平台芝加哥应急管理与通讯办公室（coemc）成立于1995年，起初只是一个911派遣中心。“9.11”事件后，升级为可以处理交通事故、卫生事件、恐怖袭击、地震、飓风等突发事件的应急处置中心。目前coemc：硬件建设总投入约1*万美元，软件总投人约7*万美元，主要包括接警室（911中心）、新闻发布室、监控管理中心、协调处理中心、联合应急处理中心、决策室等部门。接警室的主要功能是接受报警和调度派遣，上岗人员都经过专业培训，平均接入时间达 1.4秒；新闻发布室主要用于召开新闻发布会，亦可作为培训演练厅和会议场所等；监控管理中心控制芝加哥2000多个摄像头，并可接人警车、机场、楼宇、私人部门和移动平台视频图像，由专业人员对信息进行初步分析处理。除通过监控系统发现和处理问题之外，监控管理中心还监督和处理接替室处理不了的问题，甚至组织各专业部门的会议；协调处理中心是卫生、电力、污水、动物、交通等部门会商决策的场所，各部门人员可在席位上直接调用相应部门的资源；联合应急处理中心是突发事件发生时市内各部门负责人会商决策的场所，仅市长或值班主任有权启动。各部门全年24小时值班，无论何时都可按值班表通知相应部门的工作人员上岗处置；决策室是领导进行决策的场所，有电子沙盘和触摸式屏幕方便会商，数据包括遥感影像和gis地图等，并能进行查询、标绘、量算、生成专题图等，查询的建筑物、应急车等细节均可显示在墙上的2个大屏幕上。芝加哥的移动应急平台建在芝加哥消防局，主要为三类车辆：应急移动指挥车、危化与核辐射检测车、洗消车。应急移动指挥车造价在80*万美元左右，可通过无线通讯与应急指挥中心随时保持联络。车上设2个大屏，一个显示gis地图及查询信息，一个显示周围的视频；共设8个坐席，其中6个分别负责通讯联络、综合信息查询等，2个为负责人坐席。危化品及核辐射检测车造价在*万美元左右，车内配有多种便携式危化品检测仪和一般危化品处理装备，可检测生物、化学、核辐射等，最多可同时救助*人，驾驶舱后的控制室配有各种通讯设备和应急常用书籍以备现场查询使用。洗消车用于现场实施防化、消毒作业，车内分左右（男女）两个通道，每通道分脱衣、消毒、冲洗、穿衣等区域，每小时可冲洗*人。二、完善的美国应急平台支撑体系应急平台支撑体系是国家顺利实施应急预案、保障应急平台管理和运行、成功处置突发事件的基本条件。美国应急平台支撑体系主要包括科研基地和基础条件、各类大型软件系统、教育培训体系等，为建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急平台体系提供关键技术和培训手段。这些科技支撑体系和教育培训体系并对应急平台的研发、更新维护和有效运用等起到了重要作用。（一）科技支撑体系应急管理方面的科技政策由美国国家科学技术委员会下设的科技政策的内阁级委员会负责制订，其中环境与自然资源部负责应急管理相关的科研工作，主要研究对象包括：飓风和热带风暴、洪水、干旱、龙卷风、地震、火山喷发、滑坡、疫情爆发、重要设施威胁、石油及危化品泄漏、火灾等。委员会研究提出了应急管理中六大科技挑战和九个关键环节：六大科技挑战包括灾害信息的实时获取、灾害或事故的发展机理和规律、防灾策略和技术、关键基础设施的缺陷识别和防护、抗灾能力评估及相关标准、提升公众的安全意识与灾害应对能力；九个关键环节涉及灾害机理研究、危害风险区划、多因素风险评估、信息传递、灾害预防、预测预警、应急准备、应急响应、灾后重建。美国公共安全和应急管理方面的科技创新机构则涉及庞大的科研机构、大学和实验室。其研究机构具备很强的研究能力，能够引领本领域的研究方向，在应急平台的预测预警研究方面起着重大的技术支撑作用。科研单位研发了一批与应急平台相关的信息系统和管理系统，如nemis国家应急管理信息系统、femis联邦政府应急管理信息系统和cameo计算机辅助应急执行管理系统等。还开发了大量大型灾害模拟及分析软件，slosh（sea，lake，overland，surge from hurricanes）预测飓风引起风暴潮的危险性，由联邦紧急事务管理署（fema）、美国陆军工程兵部队（usace）和国家气象服务中心（nws）共同开发，目前由国家飓风中心使用；aloha（areal locations of hazardous atmospheres）用于危化品扩散分析，经过多年发展，目前已经能够应用于应急响应、规划、训练和科技领域，由美国环保署（epa）和国家海洋和大气管理局（noaa）共同开发；hazus-mh（hazards u.s. multihazard）预测飓风、洪水和地震等造成的后果，由联邦紧急事务管理署（fema）和国家建筑科学学院（nibs）共同开发；orems（oak ridge evacuation modeling system）预测大尺度疏散及可行性分析，由橡树岭国家实验室（ornl）开发。美国的一些应急管理机构还非常重视吸引多学科交叉的科技力量进行相关研究。如美国国家海洋与大气管理局飓风中心开发飓风损失模型时，召集了气象学、风与结构工程学、计算机科学、地理信息系统学、统计学、财会学和保险学等方面的专家，模型涉及风灾模型（气象学）、易损模型（工程学）、保险损失模型（保险统计学）等。为完善和验证该模型，支持佛罗里达国际大学国际飓风研究中心开发飓风损失模型时，召集了气象学、风与结构工程学、计算机科学、地理信息系统学、统计学、财会学和保险学等方面的专家，模型涉及风灾模型（气象学）、易损模型（工程学）、保险损失模型（保险统计学）等。为完善和验证该模型，支持佛罗里达国际大学国际飓风研究中心建设大型实验装备风墙以模拟飓风，包括移动风墙（具体参数：双风扇，模拟风速达120mph，相当于16级飓风，约194kmh，可加水模拟暴风雨）和固定风墙（具体参数：六风扇，模拟伊利话伊捎防培训月日务掌院的培训场所风速达130mph，相当于17级飓风，约210kmh，可加水模拟暴风雨，可模拟残骸碎片）。（二）教育培训体系美国的应急管理教育培训体系由三级机构组成：美国应急管理学会、州级应急培训服务机构和高等院校。美国应急管理学会开设的培训课程主要是针对各级政府应急管理官员和各级应急运行中心的工作人员。州级应急培训服务机构的培训教程主要是针对各州应急相关人员，也有大学本科和研究生级别的高级应急管理课程和专业应急人员课程。高等院校应急培训服务的培训课程主要是美国应急管理学会委托（联合）高等院校开发的应急理论课程、应急专业知识课程、高级应急管理课程、应急新技术的研发和试验课程等，例如美国应急管理学会委托哈佛大学进行的应急理论课程、高级应急管理课程培训；委托麻省理工大学进行的通讯保障课程的培训等。美国应急管理学会受联邦紧急事务管理署（fema）委派，负责对联邦、各州、地方和部族的政府机构、志愿者组织、公共机构和私人部门进行减灾、灾害准备、应急响应、灾后恢复方面的培训；负责对各州应急培训服务机构和学校应急培训服务进行管理。美国应急管理学会下设美国国家应急培训中心（national emergency training center），以此为基地开展国家级应急培训工作，包括应急管理学院和国家消防学院。美国各州也都设置州级应急培训机构进行相应的应急管理培训，伊利诺伊州应急培训机构伊利诺伊大学香槟分校伊利诺伊消防培训服务学院具有代表性。该学院的应急管理教育培训的理论课程主要有三方面的内容，一是结合应急组织机构职能进行机构和职责分工培训，使受训者充分了解整个突发公共事件处置过程中多部门、多角色的分工和相互协调配合的关系；二是结合应急处置流程中的目标监测监控、应急组织机构、应急处置任务分配、通讯保障预案、事件情况统计等内容，对受训者分发相关表单，进行模拟和实际操作，提高操作能力；三是结合应急处置过程中的接报信息、应急处置小组日志、应急处置计划表、医疗卫生保障预案、元线通讯工作表、救援力量分配表、空中作业摘要等表单的实际填写操作，熟悉应急业务流程和应急技术。该学院还特别注重应急实战能力的培训，例如在真实建筑中安放家具、假人等_模拟真实火灾环境，训练消防队员以真实环境中进行应急处置；用集装箱搭建的应急救援场所以模拟电梯间，用于进行消防演练和人员救援演练；模拟地震后的废墟，对应急救援人员进行统一标识语言掌握、科学挖掘、救援步骤熟悉、通讯探测设备使用等培训演练。三、体会和启示通过这次的实地考察活动，我们对美国的应急平台及其支撑体系有了较为全面的了解，对我国应急平台及其支撑体系研究和建设有很多的借鉴和启示。一是应急平台体系是处置突发事件的重要技术保障系统，是实施应急预案的工具。美国的应急平台特别注重软件和数据库建设。应急平台能主动对突发公共事件实施全方位监测监控、识别和自动应急；拥有强大的应急智能分析系统，能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，为制定预案提供科学支撑；拥有基于对重大危险源的辨识和动态风险评估的预案库，并能够运用决策库来生成和优化事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的可视化实战指南。结合我国实际情况，建议在进行应急平台体系研究时注重综合风险评估、信息获取、数据库、预测预警和应急预案，智能生成动态决策方案的集成技术的研发；应注重集中体现应急技术原始创新和集成创新的国家应急平台体系关键技术和装备的研发，形成应急平台设计制造的工程技术能力。二是科技支撑体系是应急平台体系的核心支撑体系，是应急平台体系不断优化升级的动力源泉。美国非常重视公共安全和应急管理科技支撑体系建设，