高速广告执法研究.doc

摘要高速公路广告执法研究，属于经济法学研究的范畴随着高速公路在社会经济发展中作用的日益突出，其广告效应也逐渐显著，高速公路正在成为众多企业进行形象展示、品牌推广和产品宣传的“媒体走廊”，形成一个辐射力强、潜力巨大的市场相对于其他户外广告而言，高速公路广告有更大的宣传优势，更有利于企业知名度的提高但高速公路广告业在取得迅猛发展的同时，也衍生了一系列的负面问题，例如黑广告现象越来越泛滥，不仅损害了正当广告经营者的利益，更给高速公路路政管理和执法人员的工作增加了困难。研究高速公路路政执法的研究方法，是为高速公路广告路政执法的研究提供了科学思路。当前我国高速公路的管理执法主体是路政机构，高速公路广告是高速公路的衍生资源之一，因而在法理上路政机构就是高速公路广告的管理和执法主体。但由于我国尚未建立完善的高速公路管理体系，高速公路广告管理法律法规缺乏，而高速公路广告的经营本身又具有跨行业、跨机构、跨行政、跨区域的特点，随着高速公路经营权市场化进程的加快，高速公路的广告经营权也随之市场化，高速公路广告经营权往往通过拍卖等方式为广告企业所获取，这样就导致高速公路广告经营主体与管理、监管、执法主体不一致，导致权属不明，进而出现路政机构无法有效开展高速公路路政执法工作，对经营主体乱设广告的行为无能为力，出现了执法难、管理难的现象正是在这种情况下，越来越多的人呼吁加强立法，从法律上明确高速公路广告路政执法的主体与权力范围，加强对高速公路广告的管理，保障高速公路路政执法的质量。研究高速公路路政执法的结论在此背景下，本文在借鉴国内外高速公路广告路政执法的相关研究成果的基础上，从经济法的角度，结合实例分析了当前我国高速公路广告路政执法中存在的问题及其产生原因，从高速公路广告经营权法律地赫明确、高速公路广告经营权与管理权的协调、高速公路广告路政执法法律责任追究机制的完善等角度着手，对高速公路广告经营权权属的界定、高速公路广告设置规范、高速公路广告路政执法主体、执法依据、执法程序、执法保障等问题进行探讨，以期寻找一条改进高速公路广告执法现状的有效途径，以完善高速公路广告路政执法体系关键词：经济法学公路法高速公路广告执法高速公路广告路政执法研究AbstraCt With the highWay s role in the socio economic development in the incI easingly pro 而nent effect their adve 币sing hasgr 目阔ly significant nuJ 旧腼of enterprises 15 卜戈。ming the 诵age display brand promotion and Product Publicity media co 币dor , , isa sti O ng radiatio 氏has grcat POtential markeL Relative to other outdoor advertising , the highway advertising has a greater publicity advantage , more conducive to the haprovement of co 卿rate 代Putation . But the highway advertising industry in achieving the rapid development also gives rise to a series of negative issues , such as the 曲enomenon of the proliferation of illegal advertising , not ouly Undermines legltimate adve 丙sing interests of the operators , but also to the highway road adinihistration and law enforcement personnel increased the difficulty of thewo 该China 污current adha 而s 叫ion and enforccmcnt of the main highway 15 the 叭叮govemment deparinlents , highway ady 吮ising 15 one of the reso 眠es derived from the exPressway , which goven 肚nent departlnent 15 in the legal nighway advertising management and 喇ro 代ement of the mha , But our countiy has yet to establish a sound management system , highway ，坛ghway laws and regulations , a lack of advertising manageme 呱while the highway 目vcrtising business itself , but also has eross secto 司，cross 一耐ministrative regions of the characteristics of the markCt with the right to operate the process of highway the acceleration ofthe exp 二ssway also 诚11 be advertisingtheright to Operate market 心riented , highway advertising the right to ope 曲，often through auctions and other means for advertising enterprises to acqui 化，thus leeding to the main highway advertising and management , monitoring e 刊fo 代ement of the main inconsistency , leading to the dght to 15 Unknow 氏and thus there can not be effectively Highways Dep 斌ment to carly out highway road govemmeni enforcemeni of the operation of the main acts of arbitrary institUtion ads do nothing , there has been law enforcement difficult to manage difficult phenomcnon It isin 面5 contex 仁more and more People called forthe stren 吵ening legislation and clear lesal highway advertising Highways subject and scope of authority of law enforeement tos 腼多hen the management of highway ady 峨ising , POliticai and law enforcement to proteCt the quality ofhighway road . in this context ，代ference this 时icle in Express way advertisemeat Road foreign govemment law 喇rorcemeni related research based on the results , from the pers 侧双ive of eCono 而c law , combined with analysis of the current ins 加Lnce ofthe Highway Advertising Lu Problemsin 助w Enforcement and theirca 叹s , from highway advertising the legal statL of the right to clear the highway advertising the coordination of power and management , highway advertising Highways Iaw enforcement and Other accountability mecha 厄sms to improve the angles , On the highway right ofownership ofthe definition of advenising , adve 币sers setthe 劝劝ds 记highway , the mai 的highway ady 叭is 吨Highways 即化代emen 仁law enforcement based ，俪enforcement Procedures , law enfo ? ent protection and other issues are discus 刘with a viow to haproving the highway to findan cffective way of advertising the law enforcement sitt 曰tio 氏to 诵Prove the highway advertising Highways enfercement System . Ke 丫叨rds : highway ; advertising ; Highways Enforeement 3 . 2 . 2 高速公路广告经营权与管理权的关系 “二”二” ” . “二，. . “二” . “ 19 3 . 2 . 3 相关法律责任和追究机制学理分析 “ . . . . ” “二“. . . . . . , “ 25 第四章高速公路广告路政执法的对策与建议二“. . . . ，. . . ”二“ . ”二” “ “ 二27 4 . 1 完善高速公路广告权属法律制度二“”二”“ ”二“. . , . . . . . : . . . ” 27 4 . 1 . 1 产权边界界定，界定高速公路广告经营权权属 “ . “ ” . . “二“ . 27 4 . 1 . 2 健全我国高速公路广告设置管理法律规范体系 “二”. “ “二”. . ”二“二 28 一4 . 2 明晰权利义务构建完备的执法问题4 . 2 . 1 实现广告主权利与义务的对称，二”. . . . 4 . 2 . 2 协调高速公路广告经营权与正当竞争之间的矛盾. 30 ，山月J 4 . 2 . 3 明晰高速公路广告执法主体? . . 件J 月片凡j fJ 4 . 2 . 4 制定科学的执法程序4 . 2 . 5 保障执法的有效实施4 . 3 明确相关主体法律责任和责任追究制度 “. “二”“ “ . . “ “ “二“ . ”二35 结论 ” ” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ” . . . . . . ” ” . . . “ . . 37 参考文献. . . . . . . . . . . . . . . . . . ”. “ ”. . . . . “. . ”二“ ”二“ “ “ “ “. . . ”. ” 39 致谢. “ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ”二”二“ “二”二“. , . . . “. . . “ . 41 长安大学硕士学位论文第一章绪论1 . 1 研究背景经济上来看，高速公路路政执法存在很大压力近年来，我国高速公路建设发展迅猛，截至2009 年底，我国高速公路里程达到6 . 5 万公里高速公路的跨越式发展，使得人们越来越多地关注到高速公路所蕴涵的巨大潜在利益，其中作为高速公路衍生资源的高速公路广告所蕴含的巨大利益引起了许多人的关注。正在成为众多企业进行形象展示、品牌推广和产品宣传的“媒体走廊”，是一个辐射力强、潜力巨大的市场相对于其他户外广告而言，高速公路广告有更大的宜传优势高速公路上广告位的开发，被众多人士认为是一种“注意力经济”, “钱”途无限高速公路广告业在取得迅猛发展的同时，也衍生了一系列的问题。当前不少广告公司在获得高速公路广告经营权之后，除了在规定的高速公路广告牌设置区域设立广告牌之外，为谋取更高利益，有时还会在规定范围外乱设广告牌而那些没有获得高速公路广告经营权的广告企业，为了获取利益，钻法律的空子，在高速公路广告牌设置区域范围外之内乱设广告，导致黑广告现象越来越泛滥，不仅损害了正当广告经营者的利益，更给高速公路路政管理和执法人员增加了困扰。法律的缺乏，造成高速公路广告路政执法困难。当前我国高速公路的管理主体是路政机构，在法理上路政机构就是高速公路广告的管理和执法主体，但由于我国尚未建立完善的高速公路管理体系，高速公路广告管理法律法规缺乏，而高速公路广告的经营本身又具有跨行业、跨机构、跨行政区域的特点，再加上高速公路经营权市场化进程的加快，这样就导致高速公路广告经营主体与管理、监管、执法主体不一致，导致权属不明，进而出现路政机构无法有效开展高速公路路政执法工作，出现了管理难、执法难的现象。正是在这种情况下，越来越多的人呼吁加强立法，从法律上明确高速公路广告路政执法的主体与权力范围，保障高速公路路政执法的质量。国内学者也纷纷从各个角度出发，对高速公路广告路政执法问题进行了研究。本文正是在这样的背景下展开研究的长安大学硕士学位论文1 . 3 , 1 高速公路广告的法理研究笔者通过查找，用多个关键词查询了有关高速公路广告路政执法的研究文献，结果可以供参考者凤毛麟角。其中一些有参考价值的文献大多集中在高速公路广告的概念和高速公路广告经营权权属界定方面贺宏斌与苑芳强121 在 高速公路广告经营权探析 一文对高速公路广告的定义进行了界定，同时他们还指出高速公路广告的经营具有跨行业、跨机构、跨行政、跨地域的特点，其规划和管理涉及到不同地域的工商、土地、文化、交通、城建等机构，因此有必要明确高速公路广告的权属问题，并从“空间权”和“用益物权”的角度对谁具有合法的高速公路广告行政主体资格、经营主体资格、其收益权分配的制度设计等问题进行了探讨该文章从界定高速公路广告权属内涵与外延出发，通过对高速公路投资及产权历史发展的分析，剖析了高速公路广告行政、高速公路广告经营主体的变化走向，进而探讨了高速公路广告的收益权归属，同时通过用益物权理论，来分析高速公路广告经营的理性特征，并以理论假设，对高速公路广告这一新兴资源权属的规范利用与开发了有益探讨，同时也为高速公路广告路政执法提供了执法依据。贺宏斌等”在 高速公路广告设置的经济法理研究 一文中也对高速公路广告设置进行了法理学界定，并从路政管理与执法的角度对如何加强高速公路广告设置的管理与执法进行了探讨。高卿媛t J 在 高速公路广告资源的经济法理界定 一文中围绕高速公路广告资源的经济法理、高速公路广告资源的产业内涵，以及该资源衍生的广告经济行政等问题展开了分析研究。同时高卿媛指出正是由于高速公路广告资源是一种利益资源体，在使用过程中极有可能引发权利与义务的失衡，因此在利用高速公路广告资源的经济活动中，表现出了一系列的利益纠纷行为。透过这些经济活动，可以看出，利益争夺背后起根本作用的是资源的所有权、以及资源分配的状态该文章认为高速公路广告资源及其利益分配，是各种经济力量角逐的关键，因此如何界定高速公路广告资源、以及如何规制资源，成为公路经济行政的关键。这种看法有助于从经济行政法的角度加深对高速公路广告的认识。以上研究成果对高速公路广告资源、广告经营权权属、高速公路广告设置等问题进行了经济和行政法理方面的思考，为高速公路广告路政执法工作的开展具有一定的意义，但从整体上来看这些研究仍缺乏深入性。3 第一章绪论1 . 3 . 2 高速公路广告路政执法的研究关于高速公路广告路政执法的研究，主要集中在高速公路广告经营权问题的研究上要实现高速公路广告路政执法的目的，首先要解决的一个问题就是高速公路广告的经营权属问题仲爱宝、李卓”在高速公路广告经营权争议的经济学分析及政策建议 一文中指出高速公路对广告经营的正外部效应造成近年来高速公路广告权属纠纷不断，虽然国家在政策层面上明确了收费公路的广告经营权的归属，但在实际操作过程中对高速公路广告经营权范围界定不清，损害了投资者相关利益，影响了其积极性同时他们认为要解决此类纠纷，必须要通过修改现行的相关法律法规将产权边界界定，实现外部效应内部化。该文章的一些观点有助于加强对高速公路广告经营权的管理，具有一定的现实意义贺宏斌等闭在 经济与法学视域下的高速公路广告经营权探析 一文中从经济和法学的角度对高速公路广告经营权进行了分析，指出高速公路广告路政执法过程中面l 在的最大问题在于：目前对建筑控制区以外的高速公路广告，尚无确切的法律条文对其进行明确的规定，在实际操作中控制区外的广告经营权却不属投资者，认为有必要提出高速公路广告牌安全控制区的概念王晓天ts1 在 高速公路广告经济行政规制研究 一文中指出高速公路广告资源是路产资源的一种衍生品，把高速公路广告经济行政界定在路政范畴内，能更好的保护路产和维护路权，确保公路处于畅通和良好技术状态，有效保障高速公路经营者的正当权益，并提出了健全我国高速公路广告设置管理法律规范体系、加强高速公路广告设置规划、设置高速公路广告安全控制区、明确高速公路广告设立标准、规范高速公路广告设置许可程序、营造高速公路广告的良好竞争环境、完善高速公路广告业市场准入制度、强化高速公路广告行政的监督检查等措施以改进高速公路广告执法现状。该文章较为全面的论述了高速公路广告经济行政规制问题，具有重要指导意义以上这些研究成果中对高速公路广告路政执法问题的研究主要还是集中在立法方面，而对执法问题缺乏足够深入地研究，这一方面仍需加强1 . 3 . 3 高速公路广告路政执法的现状及对策研究目前我国学术界有关高速公路广告路政执法的研究较少，而关于高速公路广告路政执法的现状与对策的研究更少，几乎处于空白状态。我们只能从一些新闻报道上零_ _ 一_ 叁李主塾酗攫丝吝_ . 一. _ _ 星的看到一些高速公路广告路政执法的消息，例如某个地方高速公路路政执法机构出动执法人员对违章广告牌予以拆除，或是路政执法人员严厉打击“黑广告”现象等。而从经济法角度对这个问题进行研究的文章几乎没有，因此，有必要加强这一方面的研究。1 . 4 研究思路与内容本文的研究思路与内容是借鉴国内外高速公路广告路政执法的相关研究成果的基础上，对高速公路广告路政执法的经济法含义、执法的特殊性、执法原则以及执法过程中要特别注意的问题进行了论述，在分析了我国当前高速公路广告经营越位、地方授权混乱、违规广告混乱、涂鸦广告横行的现状之后，对高速公路广告经营权属进行界定，结合实例分析当前我国高速公路广告路政执法中存在的问题及其产生原因，并从从高速公路广告经营权法律地位的明确、高速公路广告经营权与管理权的协调、高速公路广告路政执法法律责任追究机制的完善等角度着手，对改进高速公路广告执法现状的有效途径进行探索，以完善高速公路广告路政执法体系。本文共分为5 章第一章为绪论，介绍了本课题的研究背景及意义、研究现状、研究思路与方法。第二章为高速公路广告路政执法的学理分析，在界定相关概念的基础上，从广告经营权角度、反垄断法角度、反不正当竞争角度对高速公路广告路政执法的经济法含义进行了界定，同时本章对高速公路广告路整执法的原则、高速公路广告路整执法的特殊问题进行了论述第三章为高速公路广告路政执法的现状与面临的障碍研究本章首先简单介绍了我国高速公路广告的发展现状，然后对高速公路广告路政执法的现状进行了分析，指出高速公路广告经营权法律地位不明确、高速公路广告经营权与管理权、不协调、法律责任和追究机制不力是高速公路广告路政执法面临的障碍。第四章为高速公路广告路政执法的对策分析，本章从完善相关法律体系，明确高速公路广告经营权属：完善相关制度，协调高速公路广告经营权与管理权，实现广告主权利与义务的对称，协调高速公路广告经营权与正当竞争之间的矛盾，明晰执法主体，制定科学的执法程序，加强执法保障；完善法律责任追究机制，加大执法力度等角度提出了相应的解决措施。第一章绪论第五章为结论，对本文进行了总结，指出了研究中的不足，对未来的研究进行了展望。以上就是本文的研究思路与内容1 . 5 研究方法本文的采取了以下研究方法：首先是文献研究法通过书籍、学术期刊、互联网以及官方文献等渠道，对国内外从经济法角度关于高速公路广告路政执法的研究成果进行搜集、整理和评述，为开展研究提供基础和准备。其次是案例分析法本文结合丰富的案例对高速公路广告路政执法的现状以及执法过程中存在的问题进行了详细的论述，并通过案例总结出一些相应的经验以促进高速公路广告路政执法的规划再次是理论与实践结合法。通过调研、考察获得高速公路广告路政执法的各种资料，采用比较、归纳、演绎等多种研究方法，对所取得的资料加以综合分析，在分析过程中使用总体分析与个案分析相结合的方法，深刻剖析了高速公路广告路政执法中的问题，以公路法、路政法、经济法为指导，较为系统地提出了改进高速公路广告路政执法的思路。最后是专家访谈法笔者通过对高速公路路政管理机构的亲自走访，以及向有关专家教授的请教，对于高速公路广告路政执法的现状以及理论问题有了更深入的理解。长安大学硕士学位论文第二章高速公路广告路政执法的相关问题高速公路广告路政执法的经济法学依据高速公路广告路政执法是指路政机构依照法律、法规和规章，运用路政执法的手段，对高速公路、高速公路用地范围内（包括高速公路服务区、立交桥的互通区、绿化带以及隧道口、隧道口上方等用地范围内，同时还包括一定的空间范围）以及高速公路两侧除公路标志以外的，以高速公路使用者为受众群体的大型广告牌、广告塔、宣传牌、电子显示箱、灯箱、张贴字画、招牌、标牌、实物造型和其他广告标牌设施进行路政管理和执法，以制止和查处运用广告形式来利用、侵占、污染损坏和破坏路产的各种违章行为，依法保护高速公路设施和维护高速公路路权从经济法角度来看当前我国高速公路广告路政执法主要依据的是物权法 、 反垄断法 、 反不正当竞争法 等法律法规2 . 1 高速公路广告路政执法的经济法理论研究2 . 1 . 1 高速公路广告经营权与物权法的关系高速公路广告经营属于物权法管辖的范围作为维护我国社会主义基本经济制度的一部重要法律， 物权法 的制定对于明晰权属，定分止争，物尽其用，平等保护公私合法财产和权益具有十分重要的意义。物权法中所讲的“物”，是指存在于人体之外，能满足人的主观需要，而又能为人所支配的一种客观物质体lll 物权法 第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利” , ”。“一物一权”是指所有权而不是指使用权，同一物具有不同的属性和多种使用价值，社会的进步和科技的发展，使不同的主体可以同时占有或使用同一标的物，立体、交叉使用的同时存在成一种为可能。同一物在不同的权利人之间其用益物权是不相同的，每一种用益物权的内容、范围、期限都会受到相关法律制度的规范或当事人协议的限制，同一物的各种用益物权都受法律的保护，一种用益物权不得侵犯另一用益物权高速公路广告是属于高速公路的衍生资源，高速公路广告经营权理应属于高速公路经营权的一部分，也就是物权的一个部分。第二章高速公路广告路政执法的相关问题2 , 1 . 2 高速公路广告经营权与反垄断法的关系高速公路广告经营权与反垄断法有着密切的联系，反垄断法是通过规范垄断和限制竞争行为来调整企业和企业联合组织相互间竞争关系的法律规范的总和113 ! 就其内涵而言，反垄断法是禁止行为人排除或者限制市场竞争行为的法律机构或法律规范的总称；从外延上讲，反垄断法是禁止反竞争的购并、联合行为或者滥用市场力量行为的法律机构或者法律规范的总称l 31 。当前高速公路广告经营带有明显的垄断性2 . 1 . 3 高速公路广告经营权与反不正当竟争法的关系高速公路广告经营中存在着不正当竞争行为。不正当竞争是指在社会经济发展过程中，企业、其他经济组织或个人违反国家法律法规的相关规定，违背市场规则和社会公共道德，在生产、服务、流通和其他经济活动领域采取虚假、欺骗等不正当手段方法牟取经济利益，以至损害国家、集体或他人利益，扰乱社会经济秩序的行为【 11 . 高速公路广告经营中存在着很多不正当竞争行为，这种不正当竞争行为不仅体现在拥有高速公路广告发布权的广告公司之间，也体现在那些皮包公司身上，例如拥有高速公路广告发布权的广告公司，为了获取更多经济利益，他们展开价格战，实施恶性竞争。而那些皮包公司更是猖撅，经常发布一些虚假广告欺骗消费者。要保障高速公路广告路政执法，必然要借助反不当竞争法的力量，对高速公路广告经营中的不正当竞争行为进行打击。2 . 2 高速公路广告路政执法的原则高速公路广告路政执法应遵循以下原则：2 . 2 . 1 合法性原则合法性原则是高速公路广告路政执法的首要原则。这一原则是由路政执法的性质所决定的高速公路路政执法是指交通主管机关及其依法授权的管理机构根据国家法律法规的规定，为保障公路、公路用地、公路设施等相关合法权益，对高速公路使用者以及其他相对人所实施的直接产生法律效果和约束力的行政行为”5 】 高速公路路政执法是交通行政执法的有机组成部分，是交通行政执法的重要内容，也是路政行业管理过程中不可缺少的中间环节任何行政管理活动一一一一一一一一一一一一一一里丝兰毗皇丝竣塞- - 一一. _ . _ _ _ 都有事先管理与事后补救两个过程在前一个过程中，行政机关根据法律、法规、规章的规定，预先设定主体的行为规则，主动地干予社会生活和调整各种社会关系；在后一过程中，由于相对人对具体行政行为不服，有关国家机关必须对具体行政行为进行审查，作出维护或撤销原决定的裁决，从而解决行政争议。在这两个过程中，行政执法起着承前启后的作用，它是两个过程中不可缺乏的中间环节，抓住这一环节，对于把握路政行业管理的全过程，实现高速公路路政管理的合法化有着重要的意义高速公路两侧特定空间广告资源丰富、经济效益高，相关权属关系如何确定，如何进行监管，是当前高速公路行政法治遇到的突出问题之一，有关机构应加紧制定高速公路广告权属相关规范制度。高速公路广告路政，仅以普通的公路的法律规定及广告法律规范为依据规范，不足以在法理意义内实现权利义务的平衡，不足以在公平价值内体现利益规律高速公路广告资源属于衍生的特殊资源，其路政法治依据、制度，当然须升华到高速公路特殊资源调整的范畴。目前，公路法 等法律的原则规定，对高速公路广告经营管理具有原则指导价值，但是操作性不强，有关机构应制定相关的法律法规，使高速公路广告经营由不规范向合法性转变。墓于现实发展的趋势，高速公路广告路政执法要求遵循合法性原则。2 . 22 高效性原则高速公路广告路政执法要求遵循高效性原则。由于高速公路广告路政执法专业性技术要求高，因此为了确保执法工作的高效性，高速公路广告路政执法需要配备能够进行路政巡查、勘察测量、现代化通信等专门工作的装备这些资源能否发挥其积极的作用就取决于高速公路路政执法人员对有限资源的认识和充分利用的程度，因此要抓好高速公路广告路政执人员的培训，内强素质、外树形象，牢固树立“以人为本”的执法观念，全面提高全区路政执法队伍的综合素质和执法水平【 61 。为保证高速公路广告路政执法的高效性，要提高路政执法的工作积极性、增强工作责任感、加强业务技能的学习、增加工作信心、强化为民服务的宗旨意识同时，强化学习教育，狠抓铸魂工程、强化队伍建设，狠抓素质工程、强化制度建设，狠抓责任工程、强化组织协调，狠抓环境工程。高速公路广告路政执法才能实现高效。第二章高速公路广告路政执法的相关问厄2 . 2 . 3 公平性原则高速公路广告路政执法要求遵循公平性原则，为保证高速公路广告路政执法的公平性，高速公路广告路政执法机构应规范执法行为，首先应加强对执法人员的教育，使每一个执法人员做到执法公平、公正、公开：其次应规范执法行为，细化处罚标准，减少和控制自由裁量范围以及执法人员现场裁量权；再次应狠抓各项制度的执行力度，重点解决路政执法主体目前执法过程中存在的随意性和不公平性；最后应强化监督检查，加大明察暗访力度，及时纠正执法过程中的违规行为。唯有如此才能保证高速公路广告路政执法的公平性。合法性原则、高效性原则、公平性原则是高速公路广告路政执法必须遵循的原则。2 . 3 高速公路广告路政执法的几个特殊问题高速公路广告的经营具有跨行业、跨机构、跨行政地域的特点，其规划和管理涉及不同地域的工商、土地、文化、交通、城建等机构，当前高速公路广告路政执法存在以下几个特殊问题：2 . 3 . 1 高速公路广告经营权的归属不明当前，普遍存在高速公路广告经营权的归属不明问题在 公路法 颁布以前，作为国家投资建设具有公益性质的交通基础设施，高速公路所有权与经营权高度统一，国家享有该权利，交通主管机构委托公路管理机构负责相关管理和经营具体工作叫高速公路广告没有纳入到路产范围之内，由工商管理机构进行行政审批，所得收益由国家享有 公路法 的颁布使我国公路投资管理格局发生了变化，规定了高速公路产权制度和经营管理权，有利于保护相关主体权益根据 公路法 规定，国家允许具有特定资格的国内外经济组织投资建设高速公路，对己建成的收费公路，可以将其经营权有偿转让1 . 1 ，其目的是为了鼓励多种主体投资公路建设、筹集建设资金，加快我国公路建设事业发展，这就使得公路所有权与经营权具有分离的特点由于高速公路广告经营权具有特殊性，很难说清其应该归于属于公路所有权的一部分，还是应该属于经营权的一个部分，这就导致高速公路广告经营权权属不明一一一一一一一一一一一一一一口些_ . 2 . 3 . 2 物权法 中对广告主的权利与义务规定不完菩 物权法 中对广告主的权利与义务规定不尽完善高速公路属于物权法中的物的范围，作为高速公路衍生资源的高速公路广告资源，自然也属于物的范围高速公路的所有权归国家所有，有资格的国内经济组织可以投资的方式获得了高速公路的部分或全部的使用权来获得收益，取得用益物权当高速公路广告资源受到侵害时，权利人有权请求恢复物权的原状或防止侵害，保护自己的合法权益。由于物权法在高速公路广告经营权上体现不充分，造成广告主权利与义务的不对称性，相应造成路产资源相关权益的流失，这是影响高速公路广告路政执法工作开展的一个重要原因。根据收费公路管理条例 规定，收费公路投资者依法享有广告经营权，但是该条例并不能充分保证投资者享有的经营权其原因在于，根据土地用途性质，设置高速公路广告的土地空间可分为公共空间和非公共空间两类，前者的地上权属于国家，后者的地上权属于使用单位或其他主体，根据我国现行法律、法规以及规章，高速公路投资者取得高速公路经营权，但其广告经营权只能在公共空间范围内，即高速公路、高速公路用地范围，在非公共空间范围的地方投资者相关合法权益得不到保障，造成路产资源相关收益的流失【 91 。高速公路广告直接以高速公路过往行人为受众群体，可以说，高速公路广告的出现，是高速公路投资建设与运营的结果两者存在着直接的关系，如果没有高速公路，就没有高速公路广告收益。高速公路广告投资者因利用高速公路的衍生价值而获得了利益，在享受利益的同时就必须承担相应的义务。如果高速公路广告投资者不承担相应的义务，必然会产生利益平衡的缺失，进而损害高速公路投资者的权益。同时一些广告投资者在利益的驱使下，在建筑红线以外（即不在路政管理机构管理的范围内）很小的范围内设置高速公路广告，以达到逃避义务、获取更多利益的目的，这些行为都严重损害了高速公路投资者和经营管理者的利益。由于我国现有法律规范在保证权利与义务的对等方面尚存缺失，无形中就对高速公路广告投资者提供了保护伞，助长了他们的优势地位，而造成了投资者资金回收期长的局面，造成路产资源相关权益的流失。物权法 中对广告主的权利与义务规定不尽完善，既不利于和谐、平等的高速公路社会关系的形成，更不利于高速公路的建设与发展，同时也对高速公路广告路政执法造成了不利影响。第二章高速公路广告路政执法的相关问压2 : 33 高速公路广告经营具有垄断性高速公路广告经营具有垄断性在 公路法 出台前，作为公益性基础设施，高速公路由国家投资建设，其他主体不能参与高速公路建设，高速公路广告所得收益由国家享有，这带有明显的垄断性，这种垄断性不利于高速公路广告资源的开发而在公路法 出台后，我国公路的投资格局发生了变化，其产权制度和经营管理更具有产权利益保护特征。国家允许具有特定资格的国内外经济组织投资建设高速公路，对已建成的收费公路，可以将其经营权转让给其他主体，其目的是为了鼓励多种主体投资公路建设、筹集建设资金，有利于我国公路建设事业快速发展，这就使得公路所有权与经营权相分离。2004 年交通部发布的 收费公路管理条例 中第二十条规定：“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权转让收费公路权益的，应当依法保护投资者的合法利益”这样就明确的规定了高速公路广告的收益权由投资者享有。这个规定有助于打破原有的垄断行为，但是由于高速公路投资者往往又通过转让经营权的形式将高速公路广告发布权转让给一些广告公司或者其他机构，这样就形成了新的垄断，不利于高速公路广告市场的长远发展。高速公路广告经营权的归属不明、 物权法 中对广告主的权利与义务规定不完善、高速公路广告经营具有垄断性是当前高速公路广告路政执法中存在的几个特殊问题。一一一一一一一一一一一一一迷这些塑竺丝鱼二二_ 第三章高速公路广告路政执法的现状的学理分析在前一章本文已经讲到高速公路广告路政执法过程重要特别注意的几个问题是：高速广告经营权权属问题、广告主权利与义务问题、广告经营的垄断性问题和不正当竞争问题，本章将在对这些问题进行详细论述的基础上对高速公路广告路政执法的现状及执法过程中所面临的障碍进行分析。3 . 1 高速公路广告路政执法的现状当前我国高速公路广告路政执法情况不容乐观。由于我国高速公路事业发展较晚，加上高速公路相关法规存在疏漏，并且执法不严，我国高速公路广告违规的现象普遍很严重。这些现象主要体现为以下几个方面：一是广告经营越位我国广告经营有自营模式，拍卖模式，合作经营模式，独家租赁、买断经营模式等几种经营管理模式从目前我国高速公路广告经营的实际情况来看，大多数高速公路广告都属于拍卖、转让、出租等几种委托代理模式这样的经营管理模式势必就会引入市场经营主体。由于高速公路广告是一种新兴媒介，它具有非常突出的广告效果，因而也具有非常大的经济价值。在经济利益的驭动下，市场化的广告经营者往往就会不顾经营权的限制，私自逾越经营范围，进行越位经营。具体表现为广告位扩大，改变广告形状材质，或者私设广告位，以及合同到期后继续经营等这种越位经营现象是我国高速公路广告违规的主要类型。由于它具有“打擦边球”的特点，因此在违规鉴定方面和执法实施方面都给广告路政执法带来了种种困难二是地方授权混乱高速公路上有一些看似手续齐全，但也是违反规定的广告这些广告大都建设于高速公路两旁的辐射区域，包括山坡、田地、居民屋顶等等。我国公路法 对于高速公路的周边外延区域也作了严格规定，不得出现各种违规广告牌或者违规建筑等但是由于高速公路往往行程较长，穿越的行政区域较多，特别是一些穿越几个省的高速公路，广告经营管理以及路政监管均归各个行政区域的有关机构执行，因此出现了地方路政机构监管不利，任意授权经营高速公路广告的现象。在我国的许多地方，地方路政机构或者公路机构签字，广告发布者就可以很轻松地在高速公路两旁的空地上树立广告牌、灯箱、广告塔等等比如潇湘晨报 就曾经报道了衡阳某镇高速公路旁的一个广告牌，该广告牌确实经过了当地路政机构授权审批，第三章高速公路广告路政执法的现状的学理分析甚至也有城管机构的审批凭条，但是该路断的广告位经营权己在三年前整体拍卖给一家外地的公司，该广告牌属当地某文化公司私自设立，位于高速公路的道路近旁，并且支撑广告牌的铁架根基不深，已经向着高速公路路面严重倾斜。针对这种情况，路政执法人员向该公司发出了限期拆除的通告，可到期后还是没有拆除，路政人员在强行拆除该广告位的时候，还遭受了当地群众的围攻这些由地方机构随意授权的广告，成为了高速公路广告路政执法当中的钉子户。三是违规广告泛滥。从我国的高速公路来看，高速公路上私设广告位的情况几乎比比皆是高速公路上，要么是横空来一个联X 农家乐的欢迎辞，要么从天而降一个大飘带，上书“xxX 公司祝您一路平安”，要么就是在路中间的绿化带上系一个大气球，左右晃荡，要么就是在高速公路的围栏上印上XXX 饲料，吃一斤，长半斤 诸如此类的现象几乎随处可见。这些私设广告设置者成分复杂，广告材质不同，篇幅不同，安装方式也不同，使整条高速公路像是到了广告王国这些广告不仅违反了我国的公路法 和 广告法 ，同时也违反了路政方面的法规，但是由于相关法律对此类行为处罚太轻，大都是以劝诫为主，因此，不少公司跟路政机构玩起了捉迷藏，上面来查时将横幅彩旗气球收回家去，执法人员一走，继续张挂安装，彩旗飘飘，热热闹闹。这种现象几乎让广告路政执法形同虚设。四是涂鸦广告横行。高速公路上还有一种比私设广告性质更加恶劣的广告，就是“公路牛皮癣”和涂鸦广告。跟许多城市里的牛皮癣广告和张贴广告一样，高速公路的牛皮癣和涂鸦广告毫不逊色。笔者常跑高速去外地，所到之处无不为牛皮癣广告和涂鸦广告“叹为观止”这些广告简直犹如洪水猛兽，无孔不入，高速公路的护栏上，挡板上，隧道墙壁上，天桥上以及山墙上，路牌上，到处都会有油漆写得歪歪扭扭的广告，或者是张贴得乱七八糟的牛皮癣广告。究其内容，涂鸦广告无外乎是洗车、洗脚、吊车、加水、盒饭、办证等等，张贴广告无外乎是招聘、出租、江湖医讯、祖传秘方、淋病、梅毒、聘请公关人员等等这些广告铺天盖地，见缝插针，刺人耳目，给道路行车安全带来了巨大隐患这些涂鸦广告无论路政机构如何治理，如何防范，却还是防不胜防，路政执法人员变成了公共卫生打扫人员，广告每天还是一茬茬冒出来，笔者就曾亲眼看见路灯下一个家伙在电线杠子上写“补胎”两个大字这种广告严重影响了交通文明形象，应当作为高速公路广告路政的治理重点。一一一一一一一一一一一一一一兰到进里丝渔塑立一一. _ _ _ 以上四个问题是高速公路广告路政执法中常见的问题，正是基于这些问题的存在，高速公路广告路政执法形势不容乐观。3 . 2 高速公路广告路政执法面临的障碍高速公路广告路政执法过程中面临着以下障碍：一是高速公路广告经营权的法律地位问题；二是高速公路广告路政执法中广告经营权与管理权的协调问题；三是执法过程中法律责任的落实和追究问题3 . 2 . 1 高速公路广告经营权法律地位有待明确高速公路广告路政执法难的一个关键性问题就在于高速公路广告经营权权属不够明晰，法律地位不够明确之所以出现这种问题，主要原因还在于我国现行法对高速公路广告经营权的取得和行使未作相应规定，导致高速公路广告经营权权属不明，进而使得高速公路广告路政执法缺乏相关依据。3 . 2 . 1 . 1 我国现行法没有规定高速公路广告经营权的取得我国现行法没有规定高速公路广告经营权的取得。要在高速公路的空间里发布广告，首先要获得广告经营权。第一个问题：高速公路广告经营权的主体应当是哪些？按照1994 年（广告法 第2 条的规定，在我国境内从事广告活动主体包括广告主、广告经营者、广告发布者其中广告主，是指为推销商品或者提供服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或者个人：广告经营者，是指受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或者个人；广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织t , 11 在高速公路上从事广告活动，至少包括广告主、广告经营者和广告发布者当然并不是任何一方主体都有权利在特定的一个路段从事广告活动。这是因为为了防止对广告经营权的争夺，需要预先防止出现同一路段存在多个经营权主体本文认为，高速公路广告经营权的潜在主体应该是开放的，也即任何希望在高速公路上从事广告活动的自然人或法人均可以依照法定程序参与经营权的竞争第二个问题：高速公路广告经营权的取得方式应该是怎样的？这个问题可以进一步分解为：第三章高速公路广告路政执法的现状的学理分析一、招标方式还是拍卖方式？法律也没有规定如果采取指标的方式，必须明确的是招标本身的方式选择问题：是公开招标还是邀请招标？近年来，拍卖方式较为流行拍卖模式是指针对对高速公路某一路段广告经营权通过拍卖的方式有偿转让近年来拍卖模