主体功能区规划带来哪些影响

主体功能区规划带来哪些影响? 对话人 肖金成 国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长采访人 中国环境报记者 楚惠萍日期：2010-07-23作者：楚慧萍来源：中国环境报第2版复制链接和谁对话？肖金成 经济学博士，研究员。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长、中国区域经济学会副理事长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国国际工程咨询公司专家委员会委员、中国国土经济学会副秘书长。中国人民大学、国家行政学院兼职教授。为什么对话？全国主体功能区规划不久前出台。我们想知道，这一规划的实施工作将如何推进？怎样应对过去行政区规划体制以及以行业、产品、计划为形态的规划带来的挑战？会有哪些社会体制转型、配套体制改革？会对目前一些地区实施区域发展战略带来哪些影响等。肖金成怎么说？要根据资源环境承载能力来确定某一地区人口数量，对于人口超载地区应该加大促进人口转移工作力度。在体制、发展战略和具体操作层面上，必须适应主体功能区规划进行必要调整。区域规划已经考虑了主体功能区规划内容、目标和要求，一旦发生冲突，区域规划应该根据主体功能区规划进行调整。点击一焦点关注:评估并确定各地区资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力关键思路:有明确的技术性指标记者:在主体功能区规划中，提到要评估并最终确定各地区资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力。这项工作如何推进，依据什么标准？肖金成:在确定各地区的资源环境承载能力、发展基础和发展潜力时有明确的标准，这个标准是由中科院地理所协助国家发改委制订的。最早提出主体功能区规划是在2005年。在编制“十一五”规划纲要时，提出要把全国划分为若干主体功能区，经过讨论最后确定为4类地区，即优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区。根据3个条件来划分:第一是资源环境承载能力；第二是发展基础；第三是发展潜力。这3个条件是决定主体功能区划分的主要依据，它们都有明确的指标。根据这3个条件，国家发改委委托中国科学院地理所对现有的国土空间进行测算。如确定资源环境承载能力的主要指标就是测算一平方公里能够承载多少人。发展基础和发展潜力也各有明确的技术性指标。2003年国家发改委委托我做“十一五”规划前期研究，题为“协调空间开发秩序和空间结构调整研究”，课题由我主持。这一课题利用中科院几个专家的研究成果，确定了十几项与资源环境相关的指标。刘燕华、王强通过实际人口密度和资源环境可承载人口密度的对比来分析各地区人口压力的现状，认为我国西部地区综合资源承载力处于超载状态，而东部地区则处于富余状态。甘肃、宁夏、贵州等地现有的人口数量已经超过了资源环境承载能力；而东部地区，如浙江、山东等地区的人口数量还没有达到其资源环境的承载能力。据此我们提出从耕地质量、生态状况、经济发展水平和潜力等方面进行分析，寻找调节我国人口地区分布的对策，促进人口向有发展潜力的地区转移。记者:据我所知，西部地区人口密度小，地广人稀，资源环境承载能力应该高；而东部地区人口密集，国土面积又相对西部来说小一些，其资源环境承载能力应该低。为什么测算的结果正好相反？肖金成:是的，这个结果和我们之前的常识产生了很大的差异。这就是我们科学测算资源环境承载能力的意义所在。西部地区虽然地广人稀，但是自然环境非常脆弱，一旦遭到破坏很难修复。根据综合指标测算得出的结论，西部地区的资源环境承载能力很低。因此，我们认为西部很多地区不仅不能再增加人口，而且应该把超载的那部分人口转移到资源环境承载能力高的地区。我们提出:要根据资源环境承载能力来确定某一地区人口数量，对于人口超载地区应该加大促进人口转移工作的力度。2005年国家发改委在“十一五”规划纲要里就明确了这些内容和4类主体功能区，提出编制主体功能区规划，在全国人民代表大会上通过之后成为国家的决策。点击二焦点关注:重点开发地区如何吸引外来人口定居，同时降低资源消耗、减轻对生态环境损害 关键思路:根据资源环境承载力进行人口转移，实施城市化战略记者:您刚才提出要促进限制和禁止开发区的人口转移。那么在吸引外来人口定居带来的资源消耗和生态环境压力加大，与“规划”要求在重点开发区降低资源消耗、减轻对生态环境损害，两者之间如何取得平衡？是否需要在制定发展规划时预留一定的空间？肖金成:重点开发地区都是资源环境承载能力强的地区，所以可以承载更多的人口。但承载力强并不等于说可以浪费资源，可以对环境肆意破坏，同样要降低资源消耗，减轻对生态环境的损害，才能承载更多的人口。对于人口转移我们提出了两种途径:一种是市场化途径，这是主要途径；还有一种是行政途径即移民搬迁。人口转移是个非常复杂的过程，如转移过来居民的居住、就业、收入和社会文化等，都是需要仔细研究和认真考虑的事情，强制转移会带来很多负面影响。市场化的转移方式应该是比较好的方法，关键是政策和理念都要予以配合。农民外出打工是主要的市场化移民方式。我认为，在哪个城市打工就应留在哪个城市，这样可以成功地实现自然转移。农民工打工所在地的城市，可以通过各种政策把这些人留下来。需要考虑的政策有以下几方面:第一，给这些迁移进来的人的社会福利要和当地居民一样，如社会保障、住房、医疗等，户籍制度也要改革。据2009年末的统计，共有1.5亿农民工(在工作地居住超过6个月以上)，这些农民工大部分是跨地区转移，多数是从生态脆弱地区和贫困地区转移到资源环境承载力比较强和经济发达的地区。现在最大的困难就是输入地的城市政府不愿意为这些迁移进来的农民工提供公共服务和社会福利。第二，要为这部分农民工提供和当地人同等的工作报酬。城市的消费水平高，而农民工的收入很低，无法维持他们在城市中的生活。农民工的收入应该包括哪些部分？应该包括他自己的基本生活需求、提高劳动才能的学习需求(如参加培训等)以及文化和精神需求3方面的费用。除此之外，还包括其劳动力再生产的需求，就是他们后代的生活和教育费用。最低工资标准要根据这些因素来进行科学测算后确定。如果这些费用在工资里都能包括，那么农民工就有条件把家庭成员也一起迁移出来，我国的人口转移战略才能够真正实现。根据资源环境承载力进行人口转移，这是一个大战略。另一个是城市化的大战略。我们现在的城市化水平是46，2020年要提高到65，这中间只有10年时间，每年需提高1.4个百分点。怎么提高？只有农民工和农民工家属一起进城才是真正的城市化。农民工的流动和人口的转移是符合这两个战略的。 点击三焦点关注：限制开发区或者禁止开发区的定义关键思路：限制开发不是不开发，禁止开发才是不开发 记者:限制开发不等同于不能开发，这样的开发是否有利于推动这一区域的绿色发展？肖金成:在保护环境和发展有利于经济增长的工业之间确实存在着一定的矛盾。所谓的限制开发地区，就是要把生态环境的保护放在第一位，在不损害生态环境的前提下促进经济发展和人民生活改善。这实际上和绿色发展的含义是完全吻合的，目标是保护生态环境。我们也曾提议将限制开发地区改为“生态环境保护重点地区”，很多地区的规划不明确“限制开发区”，而更多使用“生态环境保护区”这一概念，这就更加体现出划分主体功能区的主要目的和意义。其实，不仅是限制开发区和禁止开发区，国家进行主体功能区划分的总目标就是保护生态环境。一方面，对于已经开发得比较充分的地区，将其划分为优化开发区，进行生态工程建设，恢复已被破坏的生态功能；另一方面，对于限制开发地区，要把保护生态环境作为发展前提。记者:如果限制开发区叫做“生态环境保护区”，那么禁止开发区该如何定义？肖金成:最初我们把国土空间分为3类地区:第一类是城市发展区，主要用于人口居住和发展二、三产业；第二类是农业发展区，主要发展农业和畜牧业；第三类就是生态环境保护区。这种划分方式比较容易和地理特征结合，比较容易和当地的各方利益相协调。但是现在4类地区的划分不是根据自然地理条件而是根据行政区来划分的，最小的一级划分到县，县以下就不再划分。其实每一个县本身也可以分成好几类地区，有生态功能脆弱的，也有发展潜力比较大的。要把整个县划分为优化开发区或者限制开发区非常困难。如将三江源地区、祁连山地区、武陵源地区、黄土高原地区、秦岭地区等划为限制开发区，这个大家没有异议，因为它们都是生态脆弱区。但是如果把某一个县全部划为限制或者禁止开发区的话，那么很多人就会认为这一地区不应该开发，因此在招商引资、发展工业和开采资源等方面都会遇到困难。客观上讲，这种划分方法确实存在一定的局限性。所谓禁止开发地区是指依法设立的各类自然保护区域，如自然保护区、湿地保护区、水源地等。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。按照开发的定义，禁止开发地区的范围应更大一些，如三江源地区等生态环境极为脆弱地区应划为禁止开发地区。记者:那么，如果真的出现某个县被全部划分为限制开发区或者禁止开发区的状况，该如何统筹解决？肖金成:对于这种情况，国家发改委有明确的解释，限制开发不是不开发，禁止开发才是不开发。虽然现在规划的正式文本还没有公布，但是相应的生态补偿机制是肯定会建立的，国家也会出台相关政策，如规范性转移支付等。一旦某个地区被划为限制开发地区，国家就会加大财政转移支付力度。主体功能区从提出到出台经历了比较长的时间，主要是在研究各种财政政策上花费的时间比较长。一个县如果被划为限制开发区，那么势必会影响其发展，这时政府就必须给予相应的补偿。这种补偿分为两方面:一是财政转移付，就是上级政府对被划为限制开发的地区进行财政转移支付和补贴，这些补贴要保证这一地区的财政开支和人民生活水平不断提高。二是生态补偿。财政转移支付是纵向的，生态补偿是横向的。优化开发区和重点开发区要对限制开发区和禁止开发区进行生态补偿。尤其是那些有直接关系的流域上下游地区，就需要采取这种方法。如北京和河北的张(家口)承(德)地区。张家口和承德地区肯定有很多县被划为限制开发地区和禁止开发地区。这些地区的生态保护好了，受益者显然是北京和天津，那么北京和天津就应对这些地区进行生态补偿。当然，补偿的数额以及补偿资金的来源、使用和一整套机制的建立需要进行详细研究。现在虽然还没有正式的政策出台，但是一些地区如北京和张家口、承德地区已经开始签署一些生态补偿方面的协议。 点击四焦点关注：如何应对过去行政区规划体制以及以行业、产品、计划为形态的规划关键思路：在体制、发展战略和具体操作层面上，必须适应主体功能区规划进行必要调整 记者:主体功能区规划的编制和实施过程中，应怎样应对过去行政区规划体制以及以行业、产品、计划为形态的规划带来的挑战？会有哪些社会体制转型、配套体制改革？ 肖金成:主体功能区规划重点在于划分。这对于重点开发地区和优化开发地区其实影响不大。划分之后，重点开发地区招商引资的效果会更好。那么如何承接产业转移？一些地区一旦被列入国家重点开发地区，投资者就会大量涌入。这个时候怎样合理地利用空间，实现生态环境保护和经济发展相协调就显得更加重要。一个重要任务就是集约利用土地。因此，在体制、发展战略和具体操作层面上，必须适应主体功能区规划进行必要的调整。主体功能区规划纲要对此有一些明确的指导性意见。对于优化开发地区，要根据主体功能区规划集约利用土地，集中发展。有些地方要把生态用地和环境保护用地让出来，把城市建设得更像城市，把农村保护得更像农村。这些问题都要通过优化开发来解决。但是，对于限制开发地区和禁止开发地区，工作主要集中在怎样解决生态和发展的矛盾。首先，要把生态环境保护放在第一位。限制开发不是不开发，只不过这种开发不能破坏生态环境，因为限制开发地区和禁止开发地区都是生态比较脆弱的地区；其次，是将区域内人口以市场手段为主、行政手段为辅进行转移。将人转移出去，不要在这里集中更多的人口，就是保护生态环境最好的办法；再次，对空间做进一步规划。即使一个区域总体被划分为限制开发地区或者禁止开发地区，也不是区域内所有地区都是生态脆弱区。要根据资源环境承载力，通过空间规划决定哪些区域可以开发，哪些区域必须保护。对区域内生态脆弱地区要进行保护，对生态环境比较好的地区要促进其经济发展，加快要素聚集。 点击五焦点关注：解决这一规划带来的利益不平衡问题关键思路：增加规范的转移支付，减少行政成本；实行专项转移支付时要取消地方政府的配套资金，减轻地方政府财政压力记者:“规划”内容不仅涉及各地区的发展利益，同时也涉及各部门的政策调整，怎样科学测算这一规划可能带来的一些利益不平衡问题，应采取什么样的手段加以解决？ 肖金成:平衡不同部门的利益问题，方法主要体现在转移支付上。目前财政转移支付分为两种。一种是规范的转移支付，是根据财政预算，由上级对下级进行转移支付。一个地区如果预算收入大于预算支出，那么预算结余就要上交；如果预算支出大于预算收入，上级政府就要给予补贴。很多支出都是刚性的，必须要支出，如公务员的支出，基础设施建设、扶贫、公共服务和社会保障的支出等。而收入是弹性的，如果收入小于支出，这个缺口就要由上级政府来弥补。上级政府补贴之后，由地方政府来具体安排。这是规范的转移支付，也是主要的转移支付方式。另一种是专项转移支付。资金跟着项目走，如交通基础设施建设支出、农业基础建设支出、林业基础建设支出、国土和生态保护支出等。就是地方政府通过申请项目来获得支持资金，需要一级一级地申请和审批。这就引起了一些问题，首先是不申请资金就拿不到，需要跑步(部)前(钱)进，不跑就没有；其次是地方政府必须拿出一部分配套资金来支持项目，这样就加重了地方政府负担。有一些比较贫困的地方政府根本拿不出这笔配套资金，也就得不到项目。解决这些问题的办法:一是增加规范的转移支付，减少行政成本，降低腐败可能性。这样各部委就能大大减轻工作压力，腾出时间来考虑国家战略和区域政策；其次，实行专项转移支付时，要取消地方政府的配套资金，减轻地方政府财政压力，让需要资金的地方真正得到资金。 点击六焦点关注：实施主体功能区规划与区域发展战略的冲突关键思路：这两个规划是对接的，一旦发生冲突，区域规划应