浅谈安全生产中的事故报告制度.doc

浅谈安全生产中的事故报告制度【摘要】事故报告制度在我国安全生产法律体系中占据重要地位，目前行政法学界还没有对这一问题展开研究，不无遗憾。事故报告制度确立的立法目的与我国立法的根本目的之间的冲突，决定了它在实际运行中要受制于各种制度环境。为此，有必要从理清其责任主体入手，分析影响它运行的客观因素。由于在现有条件下，某些因素一时难以克服，所以在进行制度设计时必须从实际出发。于是在借鉴了与安全生产领域相关的有益经验后，针对事故隐瞒的问题在报告机制、工作机制、参与机制、责任追究机制等方面提出了完善的建议。【关键词】安全生产事故；事故报告；立法目的；责任主体在我国，事故发生频仍，类型多样。根据官方统计数据，每年全国发生各类安全生产事故几十万起，死亡人数不下十万。为了预防事故，我国先后制定了大量的与安全生产有关的法律法规，基本形成了以安全生产法为中心的安全生产法律体系。据不完全统计，截止2009年底，我国共有23部法律，28部行政法规，67部部门规章规定了这项制度，其中单行立法数量较多，如生产安全事故报告和调查处理条例、铁路交通事故调查处理规则。这些法规范文件几乎涵盖了事故的各种类型。近些年来，由于各种事故屡见报端，煤炭、食品、药品等领域的诸多问题引起了行政法学界的关注，如监管体制、法律规制，但是围绕某个领域的具体制度深入讨论的论文还不多见，为此研究有必要推进。虽说事故类型纷繁多样，但是通过比较现行有效的各类事故报告的法律文本，发现它们在报告程序、责任主体构造等方面存在诸多相似性，只是各自确立的目的略有不同。考虑到安全生产事故在我国事故发生率中的较大比重，本文以安全生产中的事故报告制度为分析对象，并附带参考其他种类事故(如医疗事故)报告的特色，以事故隐瞒为中心察看它与相关制度的关联，查找影响它运行的原因，结合实际提出进一步完善的建议。 一、事故报告制度的立法目的 立法目的是体现立法者意图、实现立法功能的一套价值体系。在我国法律体系中，每一部法律都会在第一章（通常是第一条）规定本法的立法目的，如立法法第一条。立法为何要有目的，与人们对法律的认识有关。法律是什么，法理学界莫衷一是。可是要说法律没有目的，人们就会质疑它存在的必要性。就马克思主义法律观看，法律反映社会物质生活条件，是国家意志的体现。也就是说，立法目的的取舍不是随意的，它取决于立法者整个的意识观念。具体到单个的法律，它自身独有的特性也决定了与其他法律立法目的的差异。所以考量立法目的，首先要关注该法律所涵盖的领域自身的特点；其次，要关注法律运行的社会环境。 制定事故报告制度的立法目的又是什么呢？先看一篇报道。过去两年里河南省共受理煤矿隐瞒事故举报案件528起，查实71起，查出隐瞒死亡人数159人，共追究相关责任人656人。6在现实中，事故隐瞒是经常发生的，那么事故的及时调查处理就应该是事故报告制度的立法目的（或目的之一）。问题在于事故报告制度的立法目的是不是就是单一的呢？由于学界没有这方面的任何讨论，为此就只好从我国现有的法律文本中归纳梳理。 事故报告制度的目的(1)一直以来就是得到法律确认，无需过多解释。目的（2）则是依法行政实施的结果。全面推进依法行政实施纲要（国发200410号）在“依法行政的基本要求”里单列“权责统一”项：行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。中央到地方加强了行政责任规范性文件的制定工作，一时间“问责风暴”四起。目的（3）是对事故发生规律的认识逐步深化的结果。公共安全法的基本原则之一就是预防为主。立法目的有一元目的和多元目的之分，不过在现今的立法实践中，一元的目的在法律文本中已经相当少见了。根据马克思主义的需要理论：人的法律需要是对人的某些需要的一种法律保证，是对人的某些需要的确认、保护和扩展。人的法律需要是以人的某些需要的内容为依据的，其特殊性在于它并没有淹没在这些需要之中，也未在这些需要面前失去自己独立的品格，而使这些需要中的部分需要成为人的法律需要。随着立法技术的提升，把相互关联的人的法律需要统筹在一个文本里并非难事，但是要做到需要之间的和谐共处确非易事。由于人的需要的层次性和结构性，目的本身也会呈现为一个由低层次和高层次共同组成的系统。但是就一部具体的法律而言，要保证其意欲实现的多元目的之间的内在协调，就应该使这些目的处于同一层次，否则目的冲突必然不能避免。 虽说事故报告制度的目的与安全生产立法的目的或者我国的根本立法目的经济发展之间在根本导向上是一致的，但就短期而言却有冲突。通观中国现行法律，会发现“社会主义事业的发展(包括国家安全、政治、经济的稳定和秩序)”是当代中国法律规范的根本的、不变的目的。从立法者的立场来看，对社会矛盾或者纠纷进行一般的规范判断不是其根本目的，一切规范适用的根本目的都是维护和推进“社会主义建设事业”。安全生产法第一条也作如是规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”当下位法与上位法的立法目的发生冲突的时候，下位法本来制定得良好的立法目的也往往失效了。以煤炭开发为例，矿工的安全与经济的发展有其一致性，矿难会影响经济的发展。然而，地方政府为了税收，放任甚至纵容不符合安全条件的小煤矿继续生产；企业为了短期的经济效益，安全投入严重不足，或者不顾安全，超能力生产。发生矿难时，地方政府与矿主出于经济发展和利益考虑会不同程度地隐瞒矿难。立法者的价值取向，影响着法律的实施效果。立法目的的多元化，会使劳动安全的重要性淹没在经济发展的大潮之中。由于立法目的本身的位阶，根本目的处在最高层，事故报告制度的目的只是处在最底层。在法的实现过程中，本来是低位阶的法律能得到优先满足，但是因为高位阶的法律具有法理优越性，某些人（如前述矿主、地方政府）就利用它来僭越低位阶法律的地位。立法目的不同层次之间的冲突是无法克服的，虽然用法律解释的手段能解决部分问题，但是当矛盾的焦点涉及到制度运行这类的大环境时就会束手无策。所以事故报告制度的目的要能实现，就必然要研究影响它运行的制度因素，在这之前，首先要考察事故报告制度的责任主体。因为只有主体厘定清楚，则不论是进行制度设计还是制度评价都有一个立足点。 二、事故报告制度的责任主体 事故报告制度的责任主体之所以重要，还在于它直接牵涉到三个目的的实现。如果责任主体不清楚，那么谁来报告，谁来承担责任都无从谈起。这里面牵涉到行政法里的一个概念行政法律责任如何界定的问题。“行政法律责任”如何定义学界向来有争议，分歧的焦点在于要不要把行政相对人纳入到行政法律责任的体系中。一些学者出于研究的方便，仅仅讨论行政主体及其公务员的法律责任，不过也有学者同意把行政相对人纳入到行政法律责任中。从事故报告制度的责任主体看，把行政相对人纳入进来有其必要性。一方面，围绕着一项具体制度的实践，必然会有行政主体与行政相对人的牵连，在辨明行政相对人与行政主体责任的基础上，有助于公平公正地解决事故。另一方面，在一部法律中，同时规定行政主体与行政相对人各自的责任，并不矛盾，只不过是行政处罚与行政处分的交织而已。在立法技术不断完善的情况下，这样的立法例已经相当常见。 三、影响事故报告制度运行的制度因素 在分析完了事故报告制度确定的目的、责任主体后，就需要探讨哪些原因阻碍了它实际的运作。事故隐瞒不报，人们通常想到的原因是：（1）单位负责人不懂安全法规；（2）担心企业荣誉受损：（3）负责人担心利益受损：（4）职工愿意私了。这些原因肯定是存在的，但是对于事故报告制度的建立来说，它们的说服力又是有限的。因为这些因素都具有人为性，人为因素在实际生活中不容易控制，在把它们纳入原因进行分析时，主观性太强，从而失去了进行制度建构的意义，所以要多从客观方面找原因，发掘那些与之运行相关的制度、条件、环境。如保险制度的健全程度 。2006年电力安全监管报告中指出“少数电力工程项目层层分包，许多劳务分包单位大量使用临时工，劳动力素质较低且缺乏规范管理。”当发生工伤事故时，他们若能从生产单位那里领一笔钱，就宁愿息事宁人，这样生产单位就会隐瞒事故，劳动保障部门也不会有相关工伤数据，于是监管机构察觉不出。从这里可以看到保险体系建设与事故报告制度的关联。 我国社会领域的法制建设是极为落后的，截至2009年底，在现行有效的全部232部法律中，社会法16件，只占17%。社会保险水平更是不能满足人民需求。社会保险法(草案)自第十届全国人大常委会第三十一次会议以来已经审议了两次，也面向公众广泛征求了意见，因为与群众利益密切相关，立法者相当慎重，至今还未出台。 除了参保率低会影响事故报告外，工伤保险条例还有两个不利的因素。首先是用人单位不缴纳保险费的责任小。保险费只是由用人单位负责缴纳，但是条例又没有规定要强制缴纳。用人单位不缴，条例第六十条仅仅规定“由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”其次，条例规定了繁琐的工伤理赔程序。走完工伤认定、劳动能力鉴定等整个程序，往往需要数年，这种情形类似于1995年开始实施的国家赔偿法。国家赔偿法实施15年来效果不佳主要在于赔偿程序过于复杂。好在这两个问题被立法部门注意到了，国务院关于修改的决定在加大用人单位不缴的惩处力度，简化理赔程序上进行了较好的修改。 四、完善事故报告制度的构想 事故报告制度在实践中运行的怎么样呢?由于受我国事故统计信息化的制约，很难有一个真实的数值反映事故报告制度的实效，另外，在上文分析得出的四个影响事故报告制度运行的因素中，监管权限划分与行政法律责任规定已在不断完善之中，但是统计信息化建设与社会保险建设在相当长时间内无法克服，结合安全生产领域以外已有的一些成果和未来事故报告制度的发展，特提出以下完善的建议。 1、建立强制性报告、志愿性报告与未遂事故报告免责的一整套机制。我国目前的事故报告制度是强制性的，责任主体的报告积极性不高。事实上，若能把志愿性报告与未遂事故报告免责结合起来，效果会大为改善。2004年9月16日，民航总局在北京正式启动航空安全自愿报告系统(简称SCASS)，该系统对于其它行业，特别是医疗系统具有借鉴意义。许多发达国家已将此原理应用到其他行业的安全工作，如美国、加拿大、澳大利亚等已推广到海运、高速公路、医疗等领域的安全信息收集和研究，对减少事故和提高安全水平起到了重要的作用。另外增加未遂事故报告免责的规定是对强制性报告和志愿性报告的有力补充。据不完全统计，未遂事故约是已遂事故的300倍。由于工作人员认识上的问题。很多未遂事故并没有引起高度重视。另外，工作人员自身错误造成的未遂事故最容易被隐瞒，即使反映也是将不利于自身的许多关键细节隐瞒或拼凑事实。实行“免责报告制度”能够消除因为怕受到处罚而隐瞒事故的行为，使得发生的有人员责任的未遂事故能够得到正确反映，对于正确掌握安全生产状况、分析安全生产薄弱环节，制定有效的防范措施具有十分重要的作用，有利于完善未遂事故管理，是对未遂事故管理的补充和完善。2、建立监管与走访相结合的机制。事故信息的收集若只是等待与事故发生相关的责任人员的报告，则监管者必然会受到蒙蔽，为此监管者有必要深入基层，主动获取事故信息。在20世纪80年代初，美国的管理界就有过一种新概念，叫管理者走访，即管理者不应坐在办公室里，要到实际工作中，每周至少要花l小时时间进行走访，要遍及管理的每个角落。其目的在于让管理者发现问题，便于与员工沟通、交流，把管理者的安全理念运用到实际工作当中，并显示高层领域建立安全文化的决心。3、建立举报人与监督机关协调参与的机制。我们可以借鉴美国的经验，一方面通过立法建立授权或强制性的报告体系，促使医疗机构按照法定程序进行报告。另一方面，鼓励民间机构或个人加入志愿报告系统。同时，国家卫生行政部门应成立专门的机构负责对医疗差错报告制度的执行进行监管，定期向社会公布；委托研究机构对报告数据进行分析和评价，挖掘事故发生原因及时地向医疗服务机构传递信息、提供预警信号。就我国实际而言，就是要加强举报人与监督机关的协调参与机制。监督机关主要是监察机关和检察机关。新修订的行政监察法在改善派出监察机构的管理体制、扩大监察职责之外，还增加了保护举报人的规定30。监察机关应该搭建各种平台为举报大开方便之门。另外在事故调查中，若发现犯罪情况，监察机关还应该与检察机关建立信息共享机制。2006年2月23日监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理局共同印发了关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定。该规定强调了检察机关参与事故调查工作的重要性，但是介入时间却是在事故曝光之后。事实上，检察机关介入的时间还应该提前，这就要与举报人、监察机关结合起来。举报人一般是事故现场的知情人或事故发生单位的职工，如果检察机关能与举报人紧密结合，再利用监察机关的优势，则会大大增加发现事故犯罪的机会。 4、完善事故责任追究机制。现有的