完善惩治和预防腐败体系建设研究.doc

完善惩治和预防腐败体系建设研究 建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，努力从源头上铲除滋生腐败的土壤，这是摆在我们党面前重要而紧迫的任务。吸取历史经验教训，着眼现实和未来，完善惩治和预防腐败体系建设，为全面推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程提供重要保证。一、 完善惩治和预防腐败体系建设的重要性和紧迫性胡锦涛总书记在十七届中纪委二次全会上指出，党的十七大强调，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。这是我们党深刻总结反腐倡廉实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡廉形势得出的科学结论，也是我们推进党风廉政建设和反腐败斗争必须抓好的战略任务。将反腐倡廉定位为“建设”，标志着我们党对反腐倡廉的认识和要求达到了新的高度。“建设”需要科学，需要规划，需要系统，是打基础，是有利于长远的工作。将反腐倡廉定位为“建设”，充分体现了以科学发展观指导党的建设的新视野，充分表明了我们党对反腐败斗争长期性、复杂性、艰巨性的清醒认识，充分表明了我们党正在把反腐倡廉作为一项系统工程，有目的、有计划、有步骤地向前推进。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。完善惩治和预防腐败体系建设是一项重要、紧迫而又长期的工作。进入新世纪新阶段，国际形势发生了新的深刻变化，我国改革发展处在关键时期，党所处的执政环境发生了重大变化，而反腐败工作体制、机制和工作方式还存在与新形势新任务不相适应的地方，腐败现象滋生蔓延的土壤和条件依然存在，腐败现象在一些领域易发多发，反腐败斗争的形势仍然严峻。一些地方、部门和单位的违纪违法案件不断发生，特别是少数高级干部的腐败案件造成了很坏的社会影响，形式主义、官僚主义作风，弄虚作假、铺张浪费现象仍然突出；损害群众利益的不正之风屡禁不止。据统计，自2003年1月到2008年2月，广东省纪检监察机关查处违纪违法案件22132件，给予党纪政纪处分22662人，其中厅级干部127人，县处级干部1384人。近几年来，广东省腐败案件呈现如下几个特点：一是大案要案居高不下，金融、证券等资金高密集领域案件突出，案值巨大，损失严重。2002年以来查处的大案要案8992件，占案件总数的40.6%，百万元以上大案1289件，亿元以上案件42件。二是失职渎职案件上升，引发群体性、灾难性事件增多。2002至2006年失职渎职类案件占立案总数的21%，比1997至2001年增加48.4%。三是基层干部违法违规问题突出，人民群众反映强烈。2002至2006年全省共查处乡镇基层党员干部侵害群众利益等案件占立案总数的52.7%，查处基层干部12800人，比1997至2001年的10658人增加20.1%。四是道德滑坡，涉赌、涉色案件频发多发。2002至2006年全省纪检机关查处的案件中属妨碍社会管理秩序类、严重违背社会道德类的案件占立案总数的32.3%，其中赌博类案件2287件，占立案总数的10.3%，比1997至2001年的1096件增加108.6%。五是违纪违法人员年轻化，“一把手”腐败案件突出，窝案串案十分普遍。2002年以来全省查处的案件中，45岁以下中青年干部违纪违法案件占立案总数的45%，2002至2006年全省查处的“一把手”案件6181件，占案件总数的27.9%，比1997至2001年的5777件增加7%，并呈逐年上升态势。六是腐败案件呈现出复杂化、智能化、隐蔽性强的趋势。许多案件使人触目惊心。“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”（党的十六大报告）因此，我们要“坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息!”（党的十七大报告）二、 完善惩治和预防腐败体系建设完善惩治和预防腐败体系建设，最根本的目的就是为了解放和发展生产力，把经济建设搞上去，促进社会的发展，为全面推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程提供重要保证。反腐倡廉建设的重点非常明确，就是完善惩治和预防腐败体系。对腐败，一方面是惩治，另一方面是预防。要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。惩治和预防两手抓、两手都要硬，惩治于已然，防患于未然。在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。“惩治”和“预防”要形成体系，并且要不断完善。可见，完善惩治和预防腐败体系，在反腐倡廉建设中居于全局性、战略性的地位。（一） 吸取历史经验教训，建设完善的惩治腐败体系惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、互相促进的两个方面。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。因此，惩治腐败，必须坚决，必须从严，必须彻底，不给腐败留有侥幸的空间和余地，使想腐败者不敢腐败。从这个意义上说，对腐败的坚决惩治就是对腐败最好的预防。 在新民主主义革命时期，党中央始终把廉洁放在党的建设和根据地建设的突出地位，对党和根据地政权内的不正之风和腐败现象，进行非常严厉的惩罚。 1926年，我们党就制定了第一个反腐败文件关于坚决清洗贪污腐化分子的通告。1927年6月成立了专门的纪律检查机关-中央监察委员会。1933年，毛泽东亲自签署了关于惩治贪污浪费行为-中央执行委员会第26号训令。规定凡苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员，利用自己的职位，贪污公款在500元以上者处以死刑；贪污公款在300元以上的500元以下者，处以2年以上5年以下的监禁；贪污公款在100元以下者，处以半年以下的强迫劳动。凡挪用公款为私人营利者，依其浪费程度处以警告、撤消职务以至1个月以上3年以下监禁。长征到达陕北以后，陕甘宁边区政府又于1938年8月公布了惩治贪污暂行条例。在抗日战争即将取得胜利的前夜，毛泽东同志向全党推荐了郭沫若的甲申三百年祭，对全党进行反腐败教育，告诫全党警惕骄傲腐败亡党亡国的历史教训。新中国成立初期，党又采取了一系列反腐治贪措施，结合“三反”运动，清除了一批腐败分子，尤其是对有过功劳的大贪污犯刘青山和张子善的严办，对“百废待兴”的新中国国民经济的恢复和大规模社会主义建设的开展产生了深远的影响。后来，腐败现象又沉渣泛起，滋生、蔓延，甚至愈演愈烈。为什么？除了客观原因外，主观上是一部分同志存在着对腐败现象泛滥及其后果的严重性认识不足，以至对腐败惩治不力。早在1982年邓小平同志就指出：“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了，卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去三反、五反那个时候能比的。”因此，打击经济犯罪，惩治腐败，手不能软。然而“对这个问题，我们的思想并没有完全统一。有一部分同志遇事手软，下不了手。为什么下不了手？思想上没有认识这个问题的严重性，只当作一般性质的问题来看待。”（邓小平文选（19751985年）第357、358页，以下引文同。）1986年他再次指出：“现在总的表现是手软。”（第133页）正是由于认识问题没解决，致使一些地方存在治党不严，执纪执法不严，失之过宽、过软、过松、过散，造成对腐败现象惩治不力。有些案件在处理上，以罚代刑，或以党纪、政纪处分代替刑事处分。在处分时，又由于关系网、说情风等因素，往往“从轻发落”。总之，教育不扎实，制度不健全，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延屡禁不止的重要原因。总结建党80多年和执政50多年来反腐败斗争的经验教训，党中央已经痛下决心，坚决惩治腐败。惩治就是查处和打击。腐败的根本表现形式是权钱交易，腐败的第一目标是占有更多的钱财，这就决定了经济领域是腐败的重灾区，也是惩治腐败的重点领域。因此，查处和打击的重点非常明确：要坚决查办违纪违法案件特别是大案要案。以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严厉惩处腐败分子。具体在五方面进行“严肃查处”：严肃查处违反政治纪律的案件，严肃查处利用审批权、人事权、司法权违纪违法的案件，严肃查处贪污、受贿、行贿、挪用公款等违法案件，严肃查处失职渎职、严重损害国家利益的案件，严肃查处各种以权谋私、严重损害群众利益的案件。此外，对顶风作案的要依纪依法从严惩处。对领导干部违反规定收钱送钱和买官卖官、参加赌博以及利用职权和职务影响为配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益等不正之风和腐败现象，要采取有效措施认真解决。党和国家已经制订了一系列惩治腐败的法规。如中国共产党纪律处分条例、国家行政机关公务员行政处分条例、关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定等条规。从2002年开始，中央纪委、监察部会同有关单位，对改革开放以来涉及党风廉政建设和反腐败工作的法规和规范性文件1500余件进行了全面清理，发文废止了其中不合时宜的115件，将现行有效的1100余件进行汇编，出版了党风廉政和反腐败现行法规制度全书。（二） 着眼现实和未来，建设完善的预防腐败体系惩治和预防腐败是一个配套的系统工程。惩治，即查处和打击侧重“标”，预防，即教育和制度是侧重“本”，监督是标本兼顾的桥梁。其中，监督制度是“根本”。坚持教育、制度、监督并重。教育是基础，制度是保证，监督是关键，三者统一于惩治和预防腐败体系之中，相互促进，共同发挥作用。既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防。2005年1月中共中央颁布的建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要，是从源头上防治腐败的根本举措。为进一步落实这个实施纲要，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，2008年6月中共中央又制定和颁布了建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划 。实施纲要总结并明确提出建立健全惩治和预防腐败体系必须坚持党反腐倡廉的六条基本经验： 必须坚持中国共产党的领导，保证反对和防止腐败的正确方向；必须坚持指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导党风廉政建设和反腐败工作的新实践；必须紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供政治保证；必须坚持立党为公、执政为民，切实纠正损害群众利益的不正之风；必须坚持深化改革，创新体制机制制度，注重从源头上预防和解决腐败问题；必须坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，形成反腐败斗争的整体合力。同时也明确了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则 。工作规划 对今后5年惩治和预防腐败体系基本框架、拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉法规制度、权力运行监控机制的建设以及从源头上防治腐败的体制改革等方面作出了具体的规划。惩治和预防腐败教育是基础。必须加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。反腐倡廉教育要以领导干部为重点，把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面，使领导干部自觉增强党性修养，廉洁自律，反对和防止腐败，牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”，自觉经受住发展社会主义市场经济和改革开放条件下长期执政的考验。 反腐倡廉教育要面向全党全社会，使全体党员都提高反腐倡廉的自觉性，保持共产党员先进性； 要完善反腐倡廉宣传教育工作格局，把反腐倡廉教育纳入党的宣传教育总体部署，完善宣传教育制度，健全工作机制，改进工作方法，形成反腐倡廉教育的强大合力。使全社会都增强反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。惩治和预防腐败制度是保证。制度建设在反腐倡廉建设中具有全局性、稳定性、长期性，因而更具有根本性。必须加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用 。建设惩治和预防腐败制度起码要在如下20方面下功夫：建立健全反腐倡廉基本制度，坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度，建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，建立党的代表大会代表提案制度，建立代表提议的处理和回复机制，完善重大决策的规则和程序制度，完善领导干部民主生活会制度，制定落实党内监督条例的各项配套措施，建立和完善巡视制度，完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度，加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律，修订和完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度，制定公务员从政道德方面的法律法规，完善领导干部重大事项报告和收入申报制度，完善对违纪违法行为的惩处制度，制定“两个条例”的配套规定和党纪政纪处分的相关制度，制定和完善对损害群众利益行为的责任追究办法，探索和完善辞职、辞退、免职、降职、降薪、任职限制等有关制度，完善违纪违法财物没收追缴责令退赔的规定，建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制。各地区各部门各单位要按照实施纲要和工作规划的总体要求结合本地区本部门本单位的实际，尽快制定出相关制度可操作性的配套规定和实施细则。形势在发展，情况在变化，要推进从源头上防治腐败的制度改革和创新。深化干部人事制度改革，深化行政审批制度改革，深化财政、金融和投资体制改革，推进司法体制改革，改革和完善纪检监察体制和工作机制。完善规范政府共同行为的有关制度，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度。要加强党对反腐倡廉法制建设的领导，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志，从法律制度上保证反腐败政策措施的贯彻执行。有了制度，关键的是扎扎实实地抓好落实。要严格执行制度，坚持在法律和纪律面前人人平等，做到有法必依、执法必严、违法必究。对任何组织和个人的违纪违法行为，都必须依纪依法严肃处理。同时，加强纪检、监察、审计、公安、检察、审判等执纪执法机关之间的协调配合，建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制，完善相关程序，形成整体合力。综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果，切实提高执纪执法水平。还要重视和发挥查办案件的治本功能。针对案件中暴露出的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，对相关制度进行修改补充完善，堵塞漏洞，逐步铲除腐败