中国的转型秩序与法治发展战略五研究与分析.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持中国的转型秩序与法治发展战略五特别应该看到，在民主政治发展不充分条件下，推进社会协调发展战略，有其特定的难题。如何破解这些难题，直接关系到中国下一步发展战略的成败。具体说，社会协调发展战略的成功，依然有赖于一些精细且苛刻的社会政治条件。第一、它特别有赖于一种良好的上层决策，以及推进决策实施的坚强决心。经验表明，在民主制度完善的条件下，由于良好的决策机制和纠错机制的存在，一个平庸的政治家不会带来太多的损害。而在民主制度不充分的制度下，最高层的决策正确与否则显出了决定性的影响。发展中国家的历史表明，政治上的决策失误，如果不能得到及时纠正，且酿成动乱，往往会把十几年经济发展的成果毁于一旦，甚至引发社会倒退。邓小平曾经说过，“把中国的希望寄托于某一个身上，是不好的”，也是一个深刻的道理。由于政治民主问题仍不是现阶段中国改革的重点，现阶段启动的中国社会协调发展战略的成功，依然在很大程度上要依赖于上层决策的正确性。第二，它特别有赖于政府对社会运行规律的知识把握。按照哈耶克等人的分析，市场机制的最大优势在于能够充分利用分散的、有价值的信息。中国已经初步建立了市场经济体制，在经济生活方面，能够发挥市场机制的作用。然而，社会协调发展在很大程度上是要克服“市场失灵”，要发挥政府的主导作用，这是市场体制的分散信息利用机制很难较好发挥作用的地方。一个基本的常识是，在民主政治不发达的条件下，政府的集中决策体制需要高昂的信息成本。由此提出的问题是，政府依靠什么样的信息和知识来推进社会的协调发展?政府能否有效地获取这些知识和信息?如何克服信息成本问题?人们注意到，中国新近提出要努力深化对“三个规律”的认识，即深化对执政党执政规律的认识，深化对社会主义建设规律的认识，深化对人类社会发展规律的认识。这表明中国已经认识到此方面问题的重要性。第三，它特别有赖于通过制度建设(特别是制度能力建设)和机制完善，建立起一种能够调动社会各方面和千千万万普通民众的积极性的社会机制，并把这种积极性引导于一种合理的行动目标。回顾中国前期改革，除了家庭联产承包责任制的改革，特别是在九十年代的中国经济改革中，中国改革的主要动力来自于地方政府的财政利益驱动，来自于各类经济、社会精英的利益追求，而不是来自于广大社会普通民众的积极性，甚至相当多的改革是以牺牲和忽视普通民众利益为代价的。构建和谐社会，关键在于重新构建政府与民众、精英与民众的利益纽带关系。用中国常用的政治述语表述，就是要“重新执政党与人民之间的血肉联系”，把构建和谐社会的行动，立基于千百万民众的自觉行为之上。这也是更为艰难的挑战。从法治建设方面看，在社会协调发展为主导的阶段，法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。具体说，应该在如下方面实现切实转变：一是法律建设领域将从围绕市场经济体制转向围绕公共服务与社会发展领域，法治政府建设将成为“重中之重”。二是法律价值将从注重法律效率平等转向注重社会公平。三是法治自身建设重心将从制度构建转向提高法治能力方面上来。四是法律的基本职能将从强调维护社会总体稳定转向解决深层矛盾，构建和谐的社会关系。五是将从司法中心(法院中心主义)转向多元纠纷解决机制与协调治理的构建。六是法律建设将转向完善法律运作机制，寻求高效低成本运行方面转变。七是法律将从讲求形式平等转向平等地为社会民众提供可利用的良好的法律服务。八、法治进程分析之三：政治发展主导的法治建设阶段如果到2020年，中国构建和谐社会的目标能够基本实现，按照一种合理的预期，中国将进入社会转型的矛盾下降阶段。此时，中国将有望成为仅次于美国的世界第二大经济强国，民众对国家的信心大为增强，抵御外部风险的能力大为提高，进行政治体制改革的良好社会条件基本具备。如能适时进入以政治发展为主导的阶段，法治发展也将转向围绕政治体制建设这个中心，社会主义法治国家建设进入最后的完成时期。中国为什么要把政治民主发展的解决时间放在未来?按目前的认识，这是由政治发展战略优先的局限决定的。第一、政治发展无法提供短期收益。政治发展无法直接解决基本需求的满足问题，如果经济发展不能迅速跟上，容易出现“收益空档期”，引发社会动荡。 第二、人们对政治发展的目标和手段不容易达到认识一致。第三、政治发展容易引起多层次的需求，释放无序因素，与经济发展目标容易出现短期不相容。第四、在国家实力不强的条件下，过快的政治发展容易导致维护国家外部安全能力的下降。当然，对于政治民主发展的收益，已经是人所共知的常识。第一、良好的政治发展能够为经济发展提供一个公平的政治环境，实现社会成员对发展成果的共享。东欧一些国家体制轨型的正面经验证明了这一点。第二、在政治决策出现失误的情况下，发展良好的政治，主要是指业已形成的良好政治体制，可以降低纠错的成本，避免长期或更大的失误。这是为西方工业化国家长期历史证明明了的，也是政治学理论中的一项基本原理。第三、政治发展能够实现国家的长治久安。对于中国的政治体制改革，截止到目前最明确的时间表，是邓小平1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时讲的一段著名的话，邓小平说：“中国在经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”。47邓小平所谓“中国在经过半个世纪以后可以实行普选”，其所指时间大致是在2030年至2040年之间。此后，人们很少再听到中国领导人对政治体制改革的时间表问题发表过意见。留给国际社会的印象是，至少二十世纪最后二十年，中国在进行经济体制改革的同时，政治体制改革却基本上原地未动。2006年，有着官方身份的学者李君如对此发表了不同的见解，48他明确提出，中国的政治体制改革也一直在谨慎稳妥地进行中。并且，中国提出加强执政党执政能力建设，已经触及到了中国政治体制改革的核心。49经济学家推算，到2010年，中国有望成为世界第三大经济体，到2020年时，中国将成为世界仅次于美国的经济体。甚至有专家更为乐观地预测，到2030年时，中国将超过美国成为世界第一大经济体。50一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上通常会非常稳定。51无论怎样，可以认为，在2030年至2050年期间，随着中国经济发展水平跃居世界领先地位，人均GDP达到或超过5000美元的中等发达国家标准(依目前标准)，全面进行政治体制改革的国际条件和国内条件更趋于成熟，政治体制改革的风险因素也将大大降低。上面对中国示来政治体制改革启动的社会条件做了乐观预测。这并不意味着中国必然会具备实施政治体制改革的良好条件。实际上，政治改革也会在另一种条件下启动，即应急启动。从俄罗斯和中国80年代末的经验看，长期的渐进改革或某一领域的改革的失败很容易使改革从渐进导向激进，或是使改革从一个领域暂时转向另一个领域。就中国的情况看，如果构建和谐社会的目标长期无法实现，致使社会不满情绪增长，危机因素增加，中国也不是没有走向激进改革的可能。同时，渐进改革与激进改革也不只有启动方式和改革方法的区别，自主适时的渐进改革，容易控制改革进程，使改革沿预期方向前进。相比之下，激进的改革方式容易使改革失控，增加改革后果的不确定性。所以，在何种条件下、以何种方式启动政治体制改革，有着非常不同的意义与后果。这主要取决于现阶段，即社会协调发展主导的法治发展的成效。在政治发展主导的法治建设阶段，中国法治将会集中于政党制度，选举制度和国家权力运作制度的改革与完善，政治体制改革将会有突破性的进展。按邓小平当初的设想，中国政治改革在体制设计上将同时满足两方面的要求。一方面，这种政治体制必须体现一种对权力的监督机制、制约机制、纠错机制和更替机制，解决权力过份集中问题，把国家最高权力纳入制度化运作的轨道，防止个人专断现象的再度出现，从而“能够从制度上防止出现文革那样的失误”。另一方面，这种政治体制必须有助于改善和加强共产党领导下的多党合作制，完善人民代表大会制度，“避免(权力内部的)很多牵制”。52显然，这两方面要求在性质上是不尽相同的，如何在其中把握一种适度的平衡，将是对中国未来政治智慧的考验。八、结语：中国法治的长期性挑战与已有经验过去近三十年中，中国的法制建设已经取得了重大进展，同时仍将继续面临着以下几方面的长期性难题与挑战。第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，中国也为承受到了更多的国际压力。“社会主义+法治国家”的目标使中国法律制度建设带有更多的艰巨性和探索性。按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。中国提出的把“社会主义”与“法治国家”结合起来的制度构想，在人类法律制度史上是一种独特的法律制度目标，其不仅没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于找到实现社会主义与法治国家结合的“结合点”。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难题。上述问题涉及到中国今后可能制定的政党法问题，司法体制改革问题，以及国家对国有大中型企业的法律管制和国资管理的问题。第二，中国是世界上人口最多的大国，大国治理、大国转型的复杂性和艰巨性在当代中国转型与法律治理的过程中得到了充分体现。有学者注意到，在中国、俄罗斯和其它东欧等“转轨”国家中，中国和俄罗斯两个大国的“转轨”和“转型”过程更显复杂。53以前，大多研究转轨问题的经济学理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，而新建立的制度将以相同的方式适用于整个国家内部的空间，并获得相同的成效。这种思路忽略了大国内部的不平衡和政策效果的差异，也忽略了中央政府与地方政府、及地方政府之间的策略博弈与竞争关系。人们似乎应该按照类似区域经济学的分析方法，充分考虑到大国内部的复杂性、内部不同部分在转型过程的非协同性以及由此导致的大国社会整体转型的艰难。按照刘金国教授通俗性的“大船调头说”观点，54大国转型如同大船调头，在速度等方面与小国有很大的区别。大国转型过程中的法律治理也与小国在法律治理方略、措施、速度、时间、效果、风险等诸多方面都存在着差异。从历史上看，大国崛起往往会改变既有的国际利益格局，堀起中的大国容易受到周边国家和其它大国的警惕与遏制。在九十年代的“转轨”国家中，中国是仅存不多的保持社会主义旗号不变的新兴大国，在世界冷战格局结束，西方自由民主的价值体系风靡全球的背景下，中国更容易受到外部的疑虑与敌视，受到外部势力的遏制。使此种局面更为复杂的因素是，中国尚未实现国家统一，台海分割的状况极大地制约了中国社会转型的政策空间，也制约了中国与周边国家及世界强国的政治与法律关系。这使得中国几乎不可能进行任何带有过度“冒险性”的法律改革措施，只能在确保社会稳定的条件下，稳步推进社会改革与治理。就具体方面而言，在中国的人权立法、劳工权利和农民利益保护立法、行政法和司法制度改革等方面，在国际贸易规则、军事交往限制及周边国际政治军事秩序等方面，国际因素都表现得十分明显。第三、随着无法可依问题的逐步解决，在当前和今后相当长的时间里，中国法制建设所主要面临问题，是快速建立起来的法律制度与法律秩序和法治精神生长缓慢之间的矛盾。主要表现为有法不依、执法不严、违法不究，法治观念和守法精神淡漠，法律运行机制不完善，法律效率较低，社会维权成本过高。下大力气解决上述问题，仍然需要各级党和政府与全国人民一道进行不懈的努力。总之，复杂严峻的内外部环境与独特的体制转型目标，决定了中国在过去二十八年的经济改革与社会转型进程中，始终以提高经济实力、保持国家稳定为优先目标，走的是一条“先立再破”、“渐立渐破”的谨慎道路，这完全不同于俄罗斯等转轨国家“先破再立”、在体制方面完全推倒重来的道路。与此相关，中国在转型秩序的法律治理方面表现出了如下有益的经验：第一条经验，中国在社会转型中始终注重秩序稳定的意义，突出法律秩序在社会转型中的意义，这与俄罗斯等转型国家只注重转型目标、忽视转型过程稳定的情况形成鲜明的对比。俄罗斯的体制转轨，是一个政治目标导向极强的过程。在几十年渐进改革归于失败的背景下，俄罗斯改革方案深受萨克斯和沙塔林等新自由主义经济学家的影响，强调“深渊不能分两步跨过”，并坚信市场经济“所特有的自我调节机制可以保证最出色地协调所有经济实体的活动，合理利用人力、物力和财力资源，保证国民经济平衡”。55按照此种逻辑，一种合理的制度能够自动迅速地创造出它所需要的秩序，短暂的秩序混乱是可以承受的，也会随着制度的到位而迅速消除。中国改革设计者的思考显然不同。中国刚刚经历过社会动乱时代，政治领导人对此记忆犹新。他们不愿意让中国重新陷入一场由改革引发的新的动乱之中。在经历过八十年代初的短暂的政治改革热情之后，中国人开始意识到，由经济和社会改革引发的某种秩序混乱(其主要体现为社会犯罪和官员腐败的增长)和思想混乱，是他们用以往经验难以应付的。虽然在中共十二大的政治报告中(1982年)提出了实现社会风气三年好转的目标。但后来的情况表明，中国显然需要比这多得多的时间才能实现这一目标。不仅如此，由改革开放引发的社会秩序问题不仅没有伴随秩序治理的努力而得到根本好转，反而向着恶化的方向演变。为此，大致从八十年代中后期开始，社会稳定成为中国转型秩序治理的核心任务。在1989年前后，社会稳定在“政治稳定”这一富有特定含义的提法中获得了最高意义上的强化。即使到了九十年代中后期，“稳定”一词依然是最能够体现中国秩序治理目标的词汇。总的看来，中国在保持转型秩序的总体稳定方面确实取得了令世人瞩目的成绩，当然，也为此付出了一定的、不可避免的代价。第二条经验，中国社会转型的法律改革与秩序治理服务于社会转型不同时期的阶段性目标，表现出明显的“政府推进”特征。新时期中国法律的重建最初被视为防止再度发生政治动乱的必要措施，后来又被看成是服务和推进“四个现代化”和构建社会主义市场经济体制的有力手段。在八十年代的改革探索时期，法律为经济改革保驾护航是秩序治理的特点。此时的法律角色是服务性的和辅助性的，学界为此一直抱怨法律的作用过于消极和滞后。从九十年代起，法律担负着为社会主义市场经济构建法律体制的任务，人们希望以新体制催生出社会主义市场经济的新秩序。在这中间，在九十年代中期以前，法律运行被赋予的一项突出重要的任务就是保持社会稳定。进入二十一世纪，法律又成为构建和谐社会的重要工具。就前后比较而言，构建“和谐社会”目标对法律的要求，已经超越了前期保持社会稳定的消极性角色，因为构建和谐社会的任务显然不是简单地维护秩序就能够实现的，它要求法律更多地描准和解决那些根源性的社会矛盾，而这种要求在此前“保持社会稳定”的口号下，却经常是被压制下来。无论前后期目标的变化如何，法律的独特价值尚未受到特别的尊重，人们(主要是官方)更多地看到的是法律的社会意义。因此，与在几乎所有发展中国家所能见到的情形一样，法制的恢复与法治化方向的改革很少被视为是一件孤立的事情，而是中国走向长治久安和繁荣富强的一部分。通过这些阶段性的对法律及秩序治理的要求来看，中国秩序治理表现出了很强的次序性，体现了努力把握秩序治理与经济社会发展协调关系的某种实践智慧和对整个社会转型进程的总体把握。法律的作用及法律改革被看成社会改革进程的有机部分，它们必须与社会总体改革进程相配合。当然，中国也为此付出了必要的代价，如合理的行为预期迟迟无法有效地建立，在渐进式改革中出现了大量的公平缺失和效率损失，政府自身改革的迟迟不到位，特别是支持社会长久平稳发展的政治制度框架尚待建立等等。第三条经验，中国转型的秩序治理与大规模的法律知识普及运动相结合，是一场以国家党政力量普及法律知识、催生法律