公共财政支持渔业发展的国际经验

公共财政支持渔业发展的国际经验发布时间：2011-11-14信息来源：世界农业摘要：渔业补贴是来自于公共机构对渔业领域的财政投入。渔业发达国家渔业补贴结构发生变化以适应渔业资源可持续利用的要求。本文对挪威、英国、加拿大和美国的渔业补贴发生历程和结构作了比较分析。渔业发达国家的渔业补贴数据表明，管理渔业必须置于生态系统中，中国渔业补贴应向着渔业资源可持续管理方向转变。关键词：公共财政；国别分析；渔业：可持续发展公共财政支持渔业对贸易、生态可持续和社会经济发展的关系比较复杂，所以补贴引起了全球范围的关注。从实践来看，渔业发达国家并未放弃补贴政策，补贴结构也随着渔业资源可持续利用的要求在变化着。一、公共财政支持渔业发展的国别分析(一)挪威渔业补贴挪威渔业补贴的历史比较长，最早的补贴可以追溯到20世纪30年代。挪威政府于1933年成立挪威国家渔业银行(NFB)，以优惠利率和分期偿还的形式向购买或改造渔船和购买鱼类加工设备的渔民提供贷款。政府为NFB提供财政转移支付，以确保渔业优惠贷款的资金来源。NFB除负责管理贷款外，还负责投资补贴和渔船退役计划。从1990年开始，此类贷款由挪威产业和地区发展基金提供。从1997年起，NFB与挪威产业与地区发展基金会合并。19591964年挪威政府向渔民提供一项特别补贴，稳定渔民收入。1964年，挪威政府于挪威渔民协会经谈判达成了捕捞业船长协议，该协议规定，政府专项补贴一年协商一次，该规定的主要目的是确保渔民获得的工资等同于陆地工人的工资；该协议还规定，补贴数量将取决于渔业的状态。该协议规定了多种形式的补贴： 收入措施，如价格支持、保险补贴。 社会计划，如最低收入保障、休假支持和失业保险。杂项支持，如饵料价格补贴和鱼饵运输补贴、渔具价格补贴和损害赔偿。结构及效率支持措施，如试验渔业和市场支持。在20世纪80年代以前，为扩张渔业生产能力，挪威的渔业补贴一直呈上升趋势，从70年代末期开始，随着200海里专属经济区制度的实行，挪威的渔业政策发生了重大变化，在保护渔业资源的基础上获取稳定的可持续最大产量，成为政府渔业管理的首要目标。因此，在20世纪80年代以后，挪威渔业补贴呈逐年下降的趋势(表1)。20世纪80年代补贴下降的主要原因是国际压力，鉴于渔业资源的不可持续及其对环境的影响。进入21世纪初后，挪威渔业补贴方向调整，主要财政转移支付和补贴重点着重于渔业资源的可持续利用。1981年，挪威政府制订了一个专门的渔船回购计划，旨在降低捕捞能力过剩的程度， 到1986年止共投入23亿挪威克朗(1挪威克朗约合112元人民币，2011)，计划减船25，回购许可证的同时处理掉渔船，共减67艘，占原船数的247，基本达到减少渔船以维持渔业稳定的目的。挪威还注重渔业经济发展过程中的能源有效利用，挪威的远洋船队从1989年起免缴全部的CO2税和SO2税，近岸渔船可以享受税返还政策，具体由渔民保险基金会执行。(二)英国渔业补贴英国政府积极实施渔船和捕捞许可征回购计划，曾计划到1996年底减少渔船总吨位l7(总功率15)。19931998年期间共投入5 300万英镑(1英镑约合1024元人民币，20l 1)，资金由英国政府支付，其中部分款项可由欧盟补贴。经统计到l995年已经减少了渔船总吨位7 。2008年，英国与欧盟达成协议，欧洲渔业基金会(EFF)援助对英国的执行方案，将优先支持：适用捕鱼船队的措施；渔业与水产品的养殖、加工和销售；涉及共同利益的措施；渔区的可持续发展；技术支持。为实现该目标，英国和欧盟确定了在趋同目标区域和非趋同目标区域的年度资金数量和各自优先支持项目在20072013年度的资金分配。英国对渔业产业的支持主要来自于渔业金融指导计划(FIFG)，20012006年，FIFG方案预期的预算支出中，所占比例最大的是船只退役计划、其次是加工销售支出。英国与欧盟达成的协议和FIFG有利于实现渔业资源和捕捞的可持续平衡，增强渔业结构的竞争力，提高市场供应和水产品的附加值，致力于水产和养殖区域的振兴。此外，英国实施全面福利模式。该模式最大特征是农村社会保险以统一的形式覆盖了所有的农村社会成员，不论其经济地位和职业状况如何，年满65岁都可以获得统一金额的基本养老金。除基本养老金之外，政府还提供广泛和优厚的公共补贴制度，它与农村社会保险一起构成平等程度高、保障标准高的社会保障体系。(三)加拿大渔业补贴加拿大的渔业补贴最早可追溯到17世纪的殖民时期。从1949年开始，加拿大联邦政府通过各种计划，与各省共同支持鱼类加工设施的建造、扩张及其现代化。20世纪70年代末期以前，补贴的主要目的是扩张渔业的生产和加工能力，增加产量。从19861996年，加拿大的渔业补贴总额不断上升，从1986年的23亿加元上升到1996年的71亿加元，增长了21倍，净补贴占渔业总产值的比重从1986年的70上升到1996年的175 ，增长了15倍(表2) 。补贴增长的主要原因是在察觉渔业过度捕捞问题后，为扭转过度捕捞的现状，实现海洋渔业的可持续发展，90年代以后，加拿大政府实施了一系列耗资巨大的补贴计划，新补贴主要用于削减捕捞能力。20世纪80年代末，加拿大联邦政府实施了收入补贴和资源调整计划。1986年，为了维持和恢复处于衰退中的鲑鱼渔业资源，实施了许可证回购计划。1994年联邦政府提出大西洋底栖战略(TAGS)计划，TAGS是预算高达19亿加元(1加元约合660元人民币，2011) 的庞大计划。1996年，联邦海洋与渔业部启动了太平洋鲑鱼资源恢复战略，以削减过量的捕捞能力，缓解过度捕捞压力，恢复渔业资源。1998年，加拿大联邦政府提出加拿大渔业资源调整重构计划，以扭转大西洋底层渔业资源长期衰退的趋势和重构太平洋鲑鱼资源。20世纪90年代中期以后，加拿大联邦的经济支持主要在海水养殖、新品种转化和高附加值产品开发等方面，而不再对大西洋底层捕捞增产提供支持。许可证退休计划使得相当数量的商业捕捞许可证回购，保护了渔业资源和生态环境的可持续发展，但同时也带来了社会问题，为了确保因渔业资源危机而受影响的渔民、渔船主生计和渔区社会经济发展，从19901998年加拿大政府实施了大西洋渔业调整计划、北部鳕鱼调整及复原计划以及大西洋底栖鱼类战略，试图通过渔民培训、渔民退休和回收许可证措施帮助个体渔民和渔业社区转产专业；同时维持失业渔民和鱼类加工厂工人的收入水平，以及提高渔业科研水平。为实施这些计划，加拿大政府支付了高达30多亿美元的资金。加拿大联邦政府还采取了西部加拿大社区经济调整计划、西部经济多元化、加拿大和西部经济多元化计划、CFAR支持下的ACOA 资助、区域战略举措、小额商业贷款优惠、渔民就业保险等措施，改善当地环境，促进经济发展。海洋与渔业部代表加拿大政府实施计划促进海洋和淡水渔区经济、生态和科学的发展，保护和可持续利用渔业资源，如渔业研究计划、致力于建立和管理渔业数据库等措施促进渔业资源的可持续利用。总之，补贴构成了加拿大渔业的重要特征，20世纪90年代以后的补贴主要用于削减捕捞能力，以缓解过度捕捞问题。加拿大联邦政府将削减捕捞能力、渔民安置、社区社会经济发展作为一个完整的系统来处理， 以实现渔业经济可持续发展。(四)美国渔业补贴2005年，美国海洋渔业局在海洋哺乳动物、海龟和海洋物种保护，渔业，执法、监督培训，生境保护与恢复，支持渔业的其他活动计划上总计投入823亿美元，2006年投入803亿美元，2007年美国海洋渔业局总统财政预算案只有736亿美元的预算，美国海洋渔业服务财政投入是逐年降低的，但可以发现几个特点：由于以往过度捕捞，使得大西洋和太平洋鲑鱼资源出现危机，大西洋鲑鱼、太平洋鲑鱼项目资金逐年增加，以恢复鲑鱼资源；渔业项目中，经济与社会科学研究资金逐年增加，更加关注民生；渔业统计、调查和监测项目资金始终维持在较高比例，重视资源的跟踪和调查，有利于实施渔业资源管理；产品质量与安全项目资金比重大，重视产品的质量和监管；生境保护与恢复计划中，可持续生境管理、渔业栖息地恢复项目资金合计达5 300万美元，美国不仅仅是重视资源的可持续利用，还认识到生态环境保护和经济发展的平衡；支持渔业的其他活动计划中的信息分析与传播项目、渔业计划中渔业信息网络项目资金逐年增加，注重加强信息化管理(表3)。美国政府曾实施过多项渔船回购计划，以便压缩捕捞船队规模。为压缩西北太平洋大麻哈鱼船队、新英格兰底栖鱼类船队，以及白令海和阿留申群岛捕蟹船队的捕捞能力，美国政府都分别实施了相应的渔船回购计划，例如1995年6月制定的地区捕捞能力削减计划(FCRI)以及国家海洋大气局(NOAA)与国家鱼类和野生动物基金会(NFWF)共同制订和执行渔船回购计划。另外，根据海洋法公约的规定，沿海国家没有能力再独占经济区内捕捞其所允许的全部捕获量时，允许其把剩余部分转让给其他国家捕捞，沿海国家就要与外国签署准入协议和有关条款。在有关条款中允许沿海国家获取某种形式的补偿或支付。美国通过国际发展局支付准入费从而获取捕捞权。二、渔业发达国家公共财政支持渔业发展的特点从以上国家渔业补贴发展历程和现状，可以发现这些特点：(一)维护渔业的可持续发展回顾世界渔业发展财政投入的国际经验，可以发现：渔业发展的财政投入总量居高不下，估计全球的财政投入总额在140亿205亿美元之间；渔业资源进一步恶化，1974年以来，被过度捕捞种群比例约增加了3倍。从19742003年，具有增长潜力的种群比例呈现持续下降趋势，同时，被过度捕捞和衰退的种群呈现增长趋势，从20世纪70年代中期的约10增加到21世纪头几年的25。联合国环境规划署曾于2004年4月27日在日内瓦发布公报，呼吁各国加快渔业补贴改革，以促进渔业可持续发展。发达国家将渔业资源恢复、生态环境保护和经济发展看成是一个不可分割的系统。(二)加大财政投入的透明性和规范性大多数国家认识到，渔业补贴政策改革的必要性，减少对贸易造成扭曲的补贴，加强补贴政策的透明性和规范性，增加国际组织对补贴政策的审议和约束成为趋势。(三)提高渔业部门盈利能力从实践来看，发达国家并未放弃补贴政策，而是在补贴结构上做文章：大部分财政投入都用在服务类项目，其中最大的支出是基础设施建设，其次是渔业研究、管理和执行费用。建立相对成熟的渔业补贴政策和社会保障体系来维护渔业的发展。控制渔业生产能力、提高渔业部门盈利能力成了补贴的新趋向。这些措施在一定程度上提高了渔业部门的利润，保障了渔民生活，有助于维护渔业资源的可持续发展，应为改革和完善中国的渔业公共财政投入政策提供借鉴。(四)有效、成熟的渔业非政府组织从以上资料分析，西方渔业发达国家，渔业行业的非政府组织比较成熟，能有效地为渔民提供服务，而国家也给这些非政府组织提供财政支持，比如加拿大20002003年财政支渔计划其他渔业管理的资助项目。三、渔业发达国家渔业补贴对中国的启示(一) 政府在管理渔业中起关键作用鉴于海洋渔业糟糕的状态和对渔业资源可持续利用的需要，各国学者逐渐认识到，管理渔业必须置于生态系统中，包括海洋、湿地保护区的建立。其他的全球渔业危机解决方式包括：适当的渔业管理、渔产品的生态标签、捕鱼能力的减低和导致渔业生产能力过剩问题的渔业补贴的放弃。而渔业行业具有公共品属性、较大外部效应的领域，如渔业可持续发展所要求的生态环境保护等，投资量大、投资期限长、涉及面广，这使得上述领域的投资具有高风险，政府来承担这种风险是最有效率的，政府可将风险分散给全体国民。因此，应该由政府代表社会作为自然生成的渔业资源和生态环境的产权主体。(二) 渔业补贴应向着渔业资源可持续管理方向转变西方渔业发达国家的公共财政支渔是向着渔业资源可持续管理趋势转变。最新放弃的2004年欧盟对功率更大的发动机的补贴就是向着渔业资源可持续管理发展的明显