《自然资源部立法工作程序规定（征求意见稿）》及起草说明.doc

自然资源部立法工作程序规定（征求意见稿）及起草说明 附件1自然资源部立法工作程序规定（征求意见稿）第一章总则第一条【立法目的】为了规范自然资源部立法工作程序，保证立法质量，根据中华人民共和国立法法行政法规制定程序条例规章制定程序条例法规规章备案条例，结合自然资源部立法工作实际，制定本规定。 第二条【适用范围】自然资源部起草法律、行政法规送审稿，制定、修改、废止、解释、清理、编纂部门规章等活动，适用本规定。 第三条【立法原则】自然资源部立法工作应当坚持党的领导，贯彻落实党中央的路线方针政策和决策部署，围绕自然资源管理核心职责定位，推进生态文明建设，维护国家利益和人民群众合法权益。 第四条【组织机构】自然资源部法治工作机构（以下简称法治工作机构）负责组织、协调自然资源部立法工作。 自然资源部其他内设机构（以下简称其他内设机构）在职责范围内配合法治工作机构开展相关立法工作。 第二章规划和计划第五条【立法规划】法治工作机构根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合自然资源管理改革和发展的需要，组织拟订自然资源部立法规划草案，报部党组会议审定。 第六条【立法计划】法治工作机构按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划安排，根据自然资源部立法规划，在每年年初组织拟订自然资源部年度立法工作计划草案，报部党组会议审定。 法治工作机构在拟订自然资源部年度立法工作计划草案时，应当听取其他内设机构的意见。 有关内设机构应当提供拟列入计划的立法项目的必要性与可行性分析、需要解决的主要问题、拟确立的主要制度等相关材料。 第七条【计划分类】列入自然资源部年度立法工作计划的立法项目分为出台类、论证类和储备类，实行滚动管理。 出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方面意见协调一致，已经完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。 论证类项目是指立法条件比较成熟，各方面意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。 储备类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。 已经列入自然资源部年度立法工作计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，一般不再列入下一年度立法工作计划。 第八条【规章制定情形】下列情形应当制定部门规章（一）根据自然资源法律、行政法规规定，需要对有关行政许可、审批、登记等法定条件、资格和标准进行细化的；（二）法律、行政法规中尚无明确规定，按照党中央、国务院决策部署，需要根据新形势对自然资源管理领域改革发展进行引导和规范的；（三）自然资源部行政管理事项需要委托下级自然资源主管部门行使的；（四）其他应当制定部门规章的事项。 自然资源管理改革探索方面的规范性文件，经过实践证明可行的，应当制定部门规章。 应当制定部门规章的事项不能通过制定规范性文件予以规范。 第九条【计划调整】没有列入自然资源部年度立法工作计划，实践中急需出台的立法项目，由有关内设机构向法治工作机构提出调整计划的建议，法治工作机构组织论证后，报部审定。 第三章起草和审查第十条【起草机构】列入自然资源部年度立法工作计划的立法项目，由法治工作机构根据自然资源部内设机构的职责分工，确定起草机构；立法项目内容涉及两个以上内设机构的，由法治工作机构确定一个内设机构作为牵头起草机构，其他相关机构参加。 第十一条【起草要求一】起草机构应当制定工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向法治工作机构通报起草中的有关情况。 第十二条【起草要求二】起草机构应当按照自然资源部年度立法工作计划的要求如期完成起草工作。 根据工作需要，起草机构可以邀请有关专家、单位参加法律、行政法规和部门规章送审稿的起草工作，也可以委托有关专家、单位起草。 第十三条【内容要求】法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的目的和依据、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。 送审稿应当有说明各条内容的提示条旨。 部门规章的名称为“规定”或者“办法”。 对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。 第十四条【文书要求】法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确，文字简练、规范，应当按照有关术语标准进行表述。 法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第条”字样，并可分为款、项。 款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。 法律、行政法规和部门规章送审稿内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。 必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。 第十五条【预期评估】法律、行政法规和部门规章送审稿的内容涉及重大制度调整、公共利益以及影响群众切身利益的，起草机构应当在起草阶段对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行预评估。 第十六条【征求意见】起草机构形成法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿后，应当征求地方自然资源主管部门和有关内设机构的意见，必要时可以组织专家进行论证或者组织行政相对人进行听证。 除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章征求意见稿及其说明等应当在中国政府法制信息网等媒介上公开，征求社会各界的意见。 向社会征求意见的期限一般不少于三十日。 第十七条【公开前报批】起草部门规章送审稿，涉及以下重大问题的，起草机构应当在公开征求意见前报部党组同意，并做好舆论引导工作（一）涉及社会公众普遍关注的热点、难点问题的；（二）涉及自然资源管理领域中突出矛盾的；（三）涉及对社会公众有重要影响等重大资源利益调整事项的。 起草法律、行政法规送审稿需要公开征求意见的，由法治工作机构按照本条第一款的规定办理。 第十八条【材料报送】起草机构根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿，经分管部领导同意后提交送法治工作机构。 起草机构向法治工作机构提交的报送材料应当包括（一）送审稿；（二）起草说明。 包括起草目的和依据、立法必要性、起草过程、主要制度、征求意见情况、需要说明的重点问题等；（三）汇总的主要意见及采纳情况；（四）有关行政措施实施效果的预评估报告；（五）依照本规定应当提交的其他材料。 第十九条【审查处理】法治工作机构对起草机构提交的送审稿及相关材料，应当及时审查。 对未履行本规定第十六条、第十七条规定程序的，或者未完整提交本规定第十八条规定材料的，退回起草机构重新履行程序或者补充相关材料。 第二十条【审查标准】法治工作机构重点审查以下内容（一）是否符合上位法和党中央、国务院有关决策部署；（二）是否违反法律、行政法规规定新设行政许可、行政强制、行政征收、行政收费等事项；（三）是否违反法律、行政法规规定在资格、资质以及市场准入条件等方面新设违反公平竞争事项；（四）各方面的主要意见是否采纳或者协调一致；（五）主要制度措施实施风险是否可控；（六）条文内容规定是否明确，逻辑是否严密，制度是否具有科学性和可操作性。 第二十一条【调研论证】法治工作机构在审查过程中应当进行充分调研论证，采取组织召开征求意见座谈会、专家论证会、听证会等形式，听取地方自然资源主管部门、行政相对人、专家学者等方面的意见。 有重大制度调整的，法治工作机构也可以公开征求社会意见。 第二十二条【提请审议】法治工作机构对法律、行政法规和部门规章送审稿进行修改后，及时提请部务会议审议。 部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由法治工作机构负责人作起草说明。 法律、行政法规送审稿经部务会议审议后，由法治工作机构按照部务会议的决定进行修改，报部长签发后提请国务院审议。 第四章公布、编纂和修改第二十三条【规章公布】部门规章经部务会议审议通过后，由法治工作机构起草自然资源部令，报部长签署后，对外公布。 自然资源部与国务院其他部门联合制定的部门规章，由联合制定的部门主要负责人共同署名公布，使用自然资源部令序号。 部门规章应当在国务院公报、自然资源报、自然资源部门户网站或者官方微信公众号等媒介上刊载。 在国务院公报上刊登的部门规章文本为标准文本。 部门规章的标准文本由法治工作机构统一印制。 第二十四条【规章解读】部门规章公布的同时，法治工作机构会同起草机构对其涉及重大政策的决策背景、主要内容、落实措施等进行解读，也可以邀请专家学者、研究机构等，用通俗易懂的语言和易于接受的方式解读，便于社会公众遵照执行。 第二十五条【规章备案】法治工作机构应当按照法规规章备案条例的规定，将部门规章报送国务院备案。 第二十六条【规章编纂】部门规章的编纂工作由法治工作机构负责组织，有关内设机构具体实施。 第二十七条【规范汇编】自然资源管理法律、行政法规和部门规章的汇编工作，由法治工作机构负责，按照有关规定执行。 第二十八条【后期评估】法治工作机构负责组织部门规章实施后的评估工作，适时对部门规章的实施情况进行评估，并把评估结果作为修改或者废止有关部门规章的重要参考。 第二十九条【规章修改】部门规章的修改，包括修订和修正。 对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。 部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式（一）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当作相应修正的；（二）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不一致的；（五）其他需要修正的情形。 部门规章的修改，按照本规定第三章的规定办理。 第三十条【规章废止】部门规章有下列情形之一的，应当予以废止（一）规定的事项已经执行完毕或者依法调整、取消的；（二）因情势变更，没有必要继续施行的；（三）因有关法律、行政法规的修改或者废止，立法依据丧失的；（四）同一事项已由新的部门规章规定并公布施行的。 第三十一条【修改废止程序】修改或者废止部门规章，应当经部务会议审议通过，由部长签署自然资源部令予以公布，但因第三十条第四项原因废止的除外。 第三十二条【规章清理】法治工作机构负责组织部门规章清理工作，并及时将有效的部门规章目录予以公布。 第五章解释和翻译第三十三条【规章解释】部门规章由法治工作机构负责解释。 拟订解释草案时应当征求有关内设机构的意见。 部门规章解释与部门规章具有同等效力，凡部门规章已经明确的内容，不予解释。 第三十四条【解释发布】法治工作机构可以向相关部门、部相关机构、省级自然资源主管部门、行政相对人、专家学者、社会中介机构等收集部门规章执行中需要解释的事项，结合自然资源管理实际和部对地方自然资源主管部门有关政策问题的答复，集中作出解释。 第三十五条【规章翻译】部门规章文本的英文翻译工作由法治工作机构组织。 部门规章公布后三十日内，起草机构将英文译本送审稿送法治工作机构，法治工作机构组织专家进行审查，报部审定后在自然资源部门户网站或者官方微信公众号等媒介上公布。 部门规章以中文文本为标准文本。 第六章部管国家局立法工作第三十六条【国家局规划计划】自然资源部在起草立法规划和年度立法计划时，应当听取国家林业和草原局的意见，将国家林业和草原局立法项目建议，统筹纳入自然资源部立法规划和年度立法计划草案，按照本规定的程序提请部党组会议审议。 第三十七条【立法程序一】国家林业和草原局按照自然资源部立法规划和年度计划起草法律、行政法规和部门规章送审稿，应当经国家林业和草原局局务会议审议通过后，报送自然资源部。 第三十八条【立法程序二】法治工作机构依照本规定对国家林业和草原局报送的法律、行政法规和部门规章送审稿进行审查，对有关重点问题进行研究协调，提出处理意见并对送审稿进行修改后，提请部务会议审议。 第三十九条【报送公布】审议通过的法律、行政法规送审稿，由自然资源部向国务院报送。 审议通过的部门规章报部长签署，以自然资源部令形式公布。 第四十条【参照执行】国家林业和草原局提请以自然资源部令公布的部门规章，其编纂、修改、清理、解释、翻译等按照本规定执行。 第七章立法协调第四十一条【审查配合】法治工作机构和有关内设机构应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制工作部门，做好自然资源部报送的法律、行政法规送审稿的审查工作。 在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制工作部门审查期间，法治工作机构应当会同有关内设机构准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。 第四十二条【协调分工】全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制工作部门就法律、行政法规草案征求自然资源部意见的，由法治工作机构会同有关内设机构研究提出意见并开展协调工作。 立法协调意见由法治工作机构汇总后报部领导审定。 第四十三条【会议准备材料】部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，法治工作机构应当会同有关内设机构收集以下材料，并及时送相关内设机构（一）党中央和国务院领导批示；（二）该草案以往的办理情况及相关材料；（三）自然资源部对该草案的反馈意见；（四）相关法律法规和政策文件。 第八章附则第四十四条【工作委托】自然资源法律、行政法规和部门规章的前期研究、起草、编纂、清理、翻译等有关工作可以委托相关事业单位开展。 第四十五条【实施时间】本规定自年月日起施行。 原国土资源部xx年10月18日发布的国土资源部立法工作程序规定（国土资源部令第41号）同时废止。 自然资源部立法工作程序规定（征求意见稿）起草说明 一、起草背景国土资源部立法工作程序规定（部令第41号）自xx年10月18日实施以来，在规范原国土资源部立法工作程序，保证立法质量方面发挥了重要作用。 随着全面依法治国进程的不断推进，以及党和国家机构改革的不断深入，41号令的规定已经不能适应新时代自然资源立法工作的需要一是党的十八大以来，党中央高度重视立法工作，中共中央关于加强党领导立法工作的意见对党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等提出了明确要求，需要予以贯彻落实。 二是2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，决定组建自然资源部，将原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局的机构和职能进行整合。 整合后，需要将立法工作进行重构和优化。 是三是xx年国务院对规章制定程序条例进行了修改，对规章制定提出了新的要求，需要结合自然资源管理工作实际，对规章制定相关工作进行相应的调整和优化。 为此，有必要制定一部新的立法工作程序规定，对自然资源管理系统立法工作进行指导和规范。 二、起草的基本思路自然资源部法规司在认真总结实践经验，深入开展专题研究的基础上，以原国土资源部立法工作程序规定为基础，吸纳了原国家海洋局立法工作程序规定、原国家测绘地理信息局法规制定程序规定的重点内容和成熟做法，结合自然资源管理工作实际，经反复研究论证，形成了自然资源部立法工作程序规定（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）。 征求意见稿的起草思路一是坚持正确方向。 将贯彻习近平生态文明思想，推进生态文明建设作为立法的主要原则，确保立法工作正确的政治方向。 二是坚持党的领导。 坚持党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，将党的方针政策贯穿自然资源立法全过程。 三是坚持改革创新。 坚持部党组提出的连续、稳定、转换、创新原则，将立法实践与中央要求相结合，推动立法工作改革创新。 四是坚持统筹协调。 坚持落实中央关于部与部管国家局之间关系的要求，统筹协调处理国家林业和草原局立法工作。 三、需要说明的几个重点问题征求意见稿共八章四十五条，需要说明的重点问题有以下几个方面（一）关于加强党对立法工作的领导。 党的十八届四中、五中全会提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。 我们始终将党对立法工作的领导贯穿于自然资源立法工作始终一是在立法原则中明确，自然资源部立法工作应当坚持党的领导，贯彻落实党中央的方针政策和决策部署（第三条）；二是落实完善党对立法工作中重大问题决策的程序的要求，明确立法规划草案、年度立法工作计划草案必须经过部党组会议审定（第五条、第六条）。 同时，明确涉及社会公众普遍关注的热点难点问题、涉及自然资源管理领域中突出矛盾、涉及对社会公众有重要影响等重大资源利益调整事项的立法项目，在公开征求意见前，应当报部党组同意（第十七条）。 （二）关于明确应当制定规章的情形。 由于规章制定有法定程序，立法时间较长。 实践中，对应当通过制定规章进行规范的事项，却通过制定规范性文件进行规范的问题比较突出。 为此，征求意见稿明确了应当制定规章的几种情形，包括细化实施法律、行政法规规定的许可、审批、登记等的法定条件、资格和标准；法律、行政法规中尚无明确规定，按照党中央、国务院决策部署，需要根据新形势对自然资源管理领域改革发展进行引导和规范等。 同时明确规定，应当制定部门规章的事项不能通过制定规范性文件予以规范（第八条）。 （三）关于进一步规范立法程序。 为进一步规范立法程序，提高立法质量，征求意见稿进一步完善了自然资源立法工作的程序性规定。 一是建立预期评估制度。 规定起草法律、行政法规和部门规章送审稿的内容涉及重大制度调整、公共利益以及影响群众切身利益的，起草机构应当在起草阶段对有