对不同类型财政专项资金采用不同管理模式的探讨

1 对财政专项资金实行分类管理模式研究对财政专项资金实行分类管理模式研究 摘要 摘要 深化财政支出管理 提高财政资金使用效益是当 前政府财政体制管理的一个重要环节 而在整个财政支出中 财政专项资金支出的管理尤为重要 财政专项资金是政府履 行公共管理职能和公共服务职能的重要保障 其种类繁多 资金规模大 资金使用效果影响范围广 但是 财政专项资 金在分配 管理和使用中还存在许多问题 近年来 各级财 政部门在加强各项专项资金分类管理方面 进行了各种各样 的探索 为管好财政专项资金管理工作廓清了思路 指明了 方向 关键字 关键字 财政专项资金 分类管理 存在问题 建议 一 财政专项资金分类管理的必要性 财政专项资金是中央 省 市级预算中为完成特定工作 任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金 专项资金多直接来自财政拨付 体现了 集中财力办大事 的思想 其对国家经济建设 社会发展和进步 促进农业和 农村经济发展 改善农业基础设施建设 帮助农民脱贫致富 发挥了至关重要的作用 专项资金种类多 资金量大 涉及 面广 主要有 一是社会保障类 涉及最低生活保障资金 2 再就业资金 新型农村合作医疗资金 社会医疗救助资金 优抚金 城镇退役士兵就业安置金等 二 农业类 涉及新 农村建设资金 农民培训 粮食直补资金等其他农技专项资 金 三是基本建设类 涉及企业更新改造资金 水利工程建 设资金 公用事业建设资金等等 此外 财政专项资金还包 括教育专项类 如教育民生资金 教育发展文化发展资金等 以及其他一些类型 例如招商引资专项资金 人才开发专项 资金 本文主要从社会保障类 农业类和基本建设类着手 进行分析 目前 在财政专项资金的分配 管理和使用过程中存在 或多或少的不足之处 对于不同类型的专项资金采取不同的 分类管理方法也迫在眉睫 1 由于专项资金的种类多 范围广 而其用途 绩效目 标 使用范围 管理职责 执行期限 分配办法 支出管理 审批程序和责任追究等又都不尽相同 因而针对各类资金的 特点使用不同分类方法是必须的 比如社会保障资金 它与 社会稳定 人民群众的日常生活息息相关 除受国家和地区 政策以及社会保障制度的影响外 地区经济发展水平 企业 效益好坏 人民生活质量高低 就业率 受教育程度等等因 素都会对社会保障资金的规模和水平产生影响 形成了我国 社会保障资金的区域性 阶段性特点 这要求我们的资金管 理工作也必须根据其管理主体一一社会保障资金所产生的变 3 化和体现出来的这些特点适时地进行着力点的动态调整 而 农业类专项资金是各级财政用于支持农业基础设施和生态环 境建设 提高农业生产力 促进农业和农村经济结构调整 推进农业产业化进程 增加农民收入 改善农村生产生活条 件的主要资金来源 它的管理模式侧重于建立完善的项目报 账制 另外 基建类专项资金大多都是投资大 周期长 外 部性强而直接经济效益低的社会公益事业 是一种类似于公 共物品的准公共物品 但是相应的管理如果弱化或不规范 就不能有效节约建设资金 控制建设成本 提高投资效益 所以对其管理需要加强对项目实施后所产生的社会效益 和 经济效益进行综合评价等等 2 我国财政专项资金现行的一些条款过于粗放 在很多 地区还存在经常性支出和专项支出项目笼统规定的现象 致 使一些制度和办法已经不能适应当前管理要求 也与当前细 化部门预算的要求存在一定差距 首先应对这些概括规定的 资金进行严格分类 便于进行细化预算以及预算的执行 减 少资金挪借等违规现象 在专项资金的监管方面 不能只一 味强调加强事前 事中 事后监管 不同监管方法的要求和 作用不同 要有侧重点地开展 例如基建类专项资金 更要 侧重事后监督 依据项目计划对项目进行验收 发现问题后 及时予以整改 最后通过整改后的情况撰写项目总结 在绩 效评价方面 分类管理也是必不可少 对于效益是经济的 4 有形的 可以用货币衡量的支出项目 可以采用成本 效益评 价法 对那些成本易于衡量 但效益却不易衡量 而且通过 此项支出所提供的商品或劳务 不可能以任何形式进入市场 交换的支出评价 则可以采用 最低费用法 日前一些制度 规定 办法的出台 无疑使专项资金从预算 执行 核算各 个环节做到了有制可依 对规范管理起到了积极作用 例如 浙江遂昌全县行政事业单位项目资金实施 ABC 分类管理 江 苏也大力推行建立专项资金分类管理的资金分配机制 但随 着财政体制改革的不断深入 一些新的情况和问题 难以用 现行制度予以解决和规范 专项资金的分类管理亟待进一步 研究和探索 3 对不同类型的专项资金建立不同的管理模式 各资金 管理体制 各司其职 相互配合 相互制约 能够提高项目 资金使用效益 由于这些管理模式很大程度是针对性建立 能更为有效地对专项资金进行核算 管理 和监督 实施分 类管理有效避免一些 模糊地带 在会计核算时可减少来自 各方不必要的干扰和影响 在资金管理中克服了过去资金运 行中转环节繁琐 保证了资金的专款专用 解决了资金使用 效益低的问题 确保项目保质保量完成 分类管理强化了对 项目资金的实时监控 比如对农业类专项资金的管理过程中 实行 报账制 严格执行各项开支范围和开支标准 杜绝了 不合理开支 节约了财政资金 而对社会保障类专项资金采 5 取 三审把关 两榜公示 审批制度能够使专项资金基本上 及时 足额下拨到位 产生良好的社会效益 二 财政专项资金的管理现状 目前 在财政专项资金管理的各个环节 申报立项 预算管理 资金使用 资金决算 绩效评价都存在问题 本 文就这些问题中凸显的进行分析 1 缺乏对专项资金的科学界定 导致在实际使用时出现 混用现象 专项资金是财政分配用于专项事业的资金 是公共支出 的重要组成部分 目前 理论界对公共支出分类主要有理论 分类和统计分类两种 但无论哪一种分类方式 均对专项支 出没有明确的界定 现行制度中虽然将专项资金解释为各级 财政用于专项工程或专项事业的财政资金 但在实际操作中 除了定额的人员和公用经费外其余都属于专项 纳入专项资 金管理 因而 由于对专项资金不同的界定 在管理和统计 的口径上存在着较大的差异 在预算编制过程中 许多单位 以自身公务费用不足为由而申请专项公务经费或在专项资金 中套入公务费用 或预算执行过程中以公务经费挤占挪用专 项资金 最终造成专项资金中公务经费比例过高等现象 2 专项资金的预算编制不够规范 分配不够合理 专项资金预算编制缺乏科学合理的项目论证 一方面部 门项目预算申请不严肃 一些部门为了向上争取项目 故意 6 提高预算 随意虚报以期用专项资金弥补日常经费不足的缺 口 单位申报数远远超过财力 部门预算成了 要钱预算 另一方面部门预算细化程度不足 部门预算工作自2003年以 来逐步推进 经过数年的改革 部门预算编制的科学性有了 较大的提高 但由于部门预算未能细化项目管理 一定程度 上影响了财政部门对预算资金支出监督执行的深度 因此 部分部门预算单位对资金支出存在随意性 有挤占专项资金 用于补充行政经费不足的现象 专项资金分配结构是指专项支出总额中各类专项的组合 以及各类专项在整个专项总额中的比重 专项资金的结构反 映着各个时期的政策趋向和变化 其优化与否关系着单位科 室能否在一定财力约束下有效地履行其职能 在很多地区 专项资金使用分散 大大降低了财政资金使用效益 3 专项资金使用存在随意改变资金用途的现象 当前各地公用经费的实际发生与预算定额存在着一定的 差距 为保证单位运转 存在将专项资金用于弥补日常办公 经费不足的情况 同时 由于目前极少数单位的决算报表脱 离实际账面支出编报而成 财政通过决算来准确评估预算单 位专项资金执行情况以及科学规划下年的专项资金预算的难 度较大 管理上或多或少存在一些漏洞 相关部门在审核项 目资金支出时 重视支出的合规性 表面性审核 忽视一些 凭据虚假的辨别 轻视支出内容真实性 深入性的检查的现 7 象 这就为一些单位随意改变专项资金提供了方便 在一些 基本建设专项资金中 重复购置 设备闲置 资金浪费现象 尚未杜绝 对于一些不经常使用的设备 如摄像机 照相机 投影仪和一些大型仪器设备等 存在着 别人有 我也要有 的错误观念 由于利用率不高 形成购置后设备闲置 无形 中造成资金的浪费 4 资金拨付不及时 存在滞留专项资金现象 有些项目资金长期滞留在财政部门或主管部门 不能及 时拨付项目单位 主要原因 一是项目批复下达较晚 不能 及时拨付资金 二是项目可行性研究不深不细 立项不足 三是由于项目主管部门资金调度困难 经费紧张 项目资金 被占用 滞留 项目实施受到影响 这一点在农业专项资金 方面表现尤为突出 由于农业专项资金从中央到地方自上而 下逐级下拨 造成中间环节被截留或延期拨付现象 少数单 位法律意识淡薄及经费紧张 出现挤占 挪用 套取农业专 项资金的现象 有的当年项目资金到第二年才能到达项目实 施单位 造成项目建设难以按时按量完成 影响到项目建设 5 财政部门缺少对专项资金使用情况的综合评价和绩效 问责 对于各部门 单位上报的各类报表更多地只从数字上简 单汇总 用于应付上级部门的要求 而没有从财政角度加以 8 分析和利用 特别是缺乏对专项资金使用情况的综合评价以 及专项资金实际使用效果的绩效评价问责 对于一些不按预 算执行或随意改变支出用途的问题 目前没有很少有相应的 解决办法和措施 直接影响了财政监督的权威性和有效性 助长了专项支出过程中的浪费 违纪现象 使管理手段相对 弱化 导致财政资金使用效益低下 三 完善财政专项资金分类管理的可持续性对策 一 社会保障类 1 建立长效机制 完善各类规章制度 对居民最低保障 资金 农村医疗救助资金 优抚对象抚恤补助资金等重点项 目资金实行专户管理 下大力气抓资金的规范化建设 在建 立健全社会救助体系框架 努力提高资金使用效益的同时 也要认真落实各类保障对象的待遇 切实解决他们的困难 各级地方政府有关部门要统一思想 提高认识 制定和完善 相关对象的保障办法和优惠政策等 建立解决居民最低保障 金难下达 农民 优抚对象医疗难问题的长效机制 确保社 会保障对象待遇的落实 保障其的合法权益 2 加强对社会保障类专项资金的监管 打造 阳光民政 坚持把专项资金的检查列为年度重要工作之一 成立了由 相关部门纪检组长任组长 有关处 室 负责人为成员的 社 会保障专项资金检查小组 对社会保障专项资金进行了全面 检查 对存在的问题 进行了严肃处理 同时 对社保专项 9 资金按照公开 公平 公正的原则 审批过程实行 多审把 关 两榜公示 即从最基层的村居委会初审 乡镇复审 县 级相关部门审批 申报前公示 审批后公示 集体会审 一 枝笔签批 在确定城市低保对象时采取本人申报 所在单位 证明 行业测算 向知情人了解等方式多渠道核实相关情况 并严格按照政策规定 实行保障对象 标准 金额三公开和 县 市 区 街道 居委会三级审核制度 保证了资金准确 及时 安全地发放给每一个保障对象 使得社会保障专项资 金基本上能够及时 足额下拨到位 产生良好的社会效益 3 选择相对集中管理的社会保障专项资金的管理方式 建立保值增值新机制 当前 社会保障资金的管理方式有3种 集中管理 分散管理与相对集中管理 我国应当充分结合实 际情况进行选择 从长远效益来看 应当选择的社会保障资 金管理方式是相对集中管理 相对集中管理方式是按照统一 账户制度的特性 在确保资金的个人账户资产管理权与统筹 账户资产管理权 监督权等相分离的前提下 把上述管理权 力分别交由不同的机构或是部门 以构建一个各负其责 各 司其职 权利分离的管理模式 以社会保障资金中的养老保险金管理来看 相对集中管 理方式符合我国养老保险金的基本管理要求 我国的养老保 险金实施的是个人账户与社会统筹相结合的方式 从财务管 理制度来看 相对集中管理方式是基金制与现收现付制度的 10 结合 从产权所属关系来看 相对集中管理方式是私人账户 与公共账户的结合 相对集中资金管理方式 一方面将统筹 账户的资金交给社保资金专门管理机构运作 另一方面把个 人账户资金交给基金理财公司运作 在分散风险的前提下实 现资金的保值增值 建议国家明确社保资金在保证正常支出 前提下的投资运营政策 尽量通过全国社保资金理事会等权 威机构 将地方社保资金结余统筹运营 拓展投资渠道 重 点投向电力 交通 石油等利润较高 收益较稳定的行业 使社保基金发挥更好的经济与社会效益 更好地促进社保事 业的健康发展 二 农业类 1 要健全和完善农业专项资金管理 建立报账制 专项 资金的报账制管理是指在财政部门或上级主管部门设立专户 对专项资金进行拨付 管理和监督 项目施工单位凭项目合 同和开支发票等有关资料到财政部门或上级主管部门设立的 专户报账 财政部门 作为财务管理和会计核算的职能部门 要对报帐工作负总责 项目建设部门要做好报帐制的基础工作 认 真编制和审核单项工程决算 核算好单项工程成本 结报好各 项收支 同时还要规范报账制的会计核算办法报账审核程序 明晰报帐资金的范围 确保报账收支内容的完整性 除此之 外 要加强资金的监管 严把凭据关 工程质量关 资金拨 款关等等 充分发挥报账制的功能 由于资金全部由国库集 11 中支付 即财政局农财科审核项目进展情况后 按照进度霞 大伯款通知单 国库集中支付中心负责将款项直接拨付到单 位 减少了资金流转环节 保证资金及时拨付到位 提高了 资金的到位率 此外 所有报账资料均经过财政部门审核后 方可拨款 做到了专款专用 有效地制止项目主管部门挤占 挪用 滞留专项资金 总而言之 实施报账制对从源头上杜 绝腐败现象起到了一定作用 2 创新财政支农专项资金的管理机制 力求新转变 1 资金投入导向由 无偿分散投入为主 社会经济效 益不明显 向 无偿有偿各有侧重 滚动循环使用螺旋式发 展 转变 对如小型农田水利基础设施建设 农业产业化基 地建设等 公益型 项目 财政资金可以无偿投入为主 但 在资金使用管理上坚持严格实施 政府采购 实物补助 民办公助 以奖代补 等管理办法 尽量避免将财政资金 直接拨付给项目建设单位 尽可能地将财政资金通过国库集 中支付系统直接拨付给工程 货物 劳务供应商或直接兑现 农民个人 减少资金损失浪费 提高财政资金使用效益 此 外可大力推行投资参股 财政贴息 信用担保和 有偿投入 按期归还 滚动使用 螺旋式发展 的投入方式 不断放大 其的 倍数效应 2 资金投入方式由 财政资金孤军深入 向 带动社 会多元投入 转变 彻底改变过去财政支农项目管理中存在 12 的不少民营 股份制企业甚至地方政府及其相关部门编造支 农项目 移花接木套取甚至骗取财政支农资金无偿投入的现 象 尽可能地对财政支农项目投人采取 投资参股 财政 贴息 以奖代补 等有偿投入方式 充分发挥农业财政专 项资金 四两拨千斤 的导向作用和带动功能 防止再度出 现财政支农资金多年无偿投入而社会资本投入不多 财政支 农导向功能缺失 经济社会效益不明显等现象 3 农业专项资金的监管模式要由 财政以拨代管 项 目管理部门机动权过大 向 财政全程监控 相关部门齐抓 共管 转变 彻底纠正财政部门只管理资金拨付 不参与项 目建设和忽视资金使用追踪问效的错误倾向 从农业专项资 金的立项到验收的全程均参与 对涉及专项资金使用的事前 事中 事后的每个工作环节 都要主动介入 防止出现 真 空地带 同时项目主管部门要纠正 项目归我们主管 资金 使用我们说了算 的错误行为 牢固树立 财政支农资金一 盘棋 共同协调配合抓管理 的意识主动配合财政部门抓好 财政支农资金使用管理每一个环节的工作 努力使每一个财 政支农项目 每一笔财政支农资金发挥最大的社会经济效益 3 建立项目库 规范农业类专项资金的管理 每年列入专项资金的项目 必须从项目库中选取 各市 县 省相关部门的项目库按预算管理级次分级分别设立 各 13 级对纳入本级项目库的项目负责审核把关和合理排序 项目 库实行动态管理 不断更新项目 对符合条件的项目可以随 时进库 不符合条件或有问题的项目及时出库 实现滚动使 用 跟踪监管的功能 建议建立专项资金预算项目数据库 即根据发展规划 制订三年工作目标 并将该工作目标细分 至各业务科室 根据各业务科室工作目标 依据财力编制上 报各年度滚动预算计划 并依据该滚动预算建立预算项目数 据库 对照当年预算计划分析整理本年预算执行情况 研究 影响本年度预算执行的各相关因素 根据三年中心工作指标 以6个月为界 编制三年业务项目滚动预算 根据工作计划和 工作任务完成情况 并参照预算政策的变动状况 每6个月对 预算项目进行修订和补充 同时 建立一套量化指标体系作 为专项项目库管理的基础 指标体系将审批专项资金的思维 过程予以细化 量化 分解为若干指标 并对应相应的分值 将申请财政补助的所有专项项目全部纳入此指标体系进行量 化评价 得出相应的分值 供项目库进行排序 三 基本建设类 1 建立资金使用的奖惩机制 完善相应的激励与约束机 制 鼓励用款单位管好用好专项资金 在工程完工后 切实 做好项目的检查验收 项目绩效考评工作 对按规范使用 效益好的部门单位 在以后年度安排专项资金时优先考虑 对不按规范使用的部门给予通报批评 对已拨付的专项资金 14 予以追回 甚至不予安排专项资金 首先是科学编制和合理 细化基本建设专项资金预算 硬化预算约束 拓宽专项资金 管理办法 同时要有效控制或尽量减少专项资金中差旅费 交通费等公用支出和人员支出比重 使专项资金预算能够反 映资金的最终用途及结构 其次要积极拓宽管理方式 如对 一些专项资金可以实行项目合同管理方法 合同中不仅应在 政策上明确财政支出目标 也应预测资金使用效益最终结果 为有效利用专项资金 建立起各方都能有效负责的管理机制 2 建立专项资金绩效评价分析制度 有效开展效绩评价 在关系国计民生的基础行业和重点行业中 国有经济仍占据 着主导地位 国有资产始终是我国市场经济体制的重要物质 基础和社会保障 控制国有资产的成本和效益的责任重大 针对国有企业的基建专项资金 如果建立有效的绩效评价体 系 借助 EVA 经济增加值 等先进绩效评价方法 注重国有 资本的成本 提高资金使用效率 将会对实现国有资本的价 值创造发挥重要作用 将改善国有企业 贱用 国家资本 无效扩张 盲目建设等发展顽疾 这将是国有企业主管部门 对企业使用财政专项资金从重短期效益到重长期效益的转变 这对于整个基本建设专项资金也是意义非凡的 3 严格执行项目建设中的 四制 原则 即招投标制 施工合同制 工程监理制和项目法人制 对违规项目整改达 15 标后才可将资金拨付项目单位 1 招投标制是一种有竞争的全面包干责任制 双方都 以平等的法人地位 以各自的利益为基础 按招标提出的或 商定的工程造价 工期 质量及报酬 责任签定合同 双方 按合同承担经济责任 2 施工合同