农村小产权房的法律问题分析.doc

农村小产权房的法律问题分析【摘要】小产权房问题涉及国家的土地政策政策，关乎国家耕地保护及居民居住利益保障，关系广大人民切身利益。本文以保障民生的角度审视小产权房问题，先后分析了其违法性、风险性、成因及危害性，本文从法律、管理和利益分配等方面揭示“小产权房”存在的问题，并提出相应的措施建议。【关键词】小产权房；民生；政策一、小产权房的概念、现状及其分类：（一）小产权房的概念所谓“小产权房”,是指建设在农村集体土地上的商品性住宅,未经规划、未缴纳土地出让金等费用,向本集体经济组织之外的居民销售的房屋。因其用地性质,其产权证不是由国家建设部门颁发,而是由乡政府或村政府颁发,并不构成真正法律意义上的产权。简而言之,小产权房占用的是农村集体土地,按照我国现行法律,这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地,土地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设,它没有产权,更没有国家土地使用证和预售许可证。因此,所谓小产权,实质就是没有产权。（二）小产权房的现状 1、我国小产权房的现状：据上海易居房地产研究院副院长杨红旭调查，小产房的总量已经接近我国城镇住宅数量的三分之一，在2005到2010年间，由于城市商品住房价格过快上涨，小产权房的增速明显高于2005年的前十年，如此严峻的形势让治理小产房的呼声越来越高。然而小产房的存在，又确实在一定程度上满足了中低收入者购买低价房的需求。因此，如何理清小产房的身份成了左右为难的一道题。以海南省三亚市为例，小产权房建设已从市区周边蔓延到多数乡镇，发展速度之快、规模之大，引起了社会广泛关注。根据三亚综合执法局的数字，初步统计，在违法建筑中，重点项目建设用地范围内抢建的违法建筑及违法建设的小产权房所占比重居大。加上河东、河西二区各“城中村”和凤凰、田独等六镇的违法建筑，初步估算三亚目前的违法建筑6000来栋、面积突破300万平方米。2、珙县小产权房的现状 在珙县大部分乡镇，由于城市商品住房价格过快上涨，很多人都利用宅基地，甚至集体土地修建住房出售。（其中有大量城镇人口到农村买地修建）不可思议的是居然还非常畅销。由此而引起的纠纷比比皆是：2009年，王某经人介绍购买了高某建造的住房，当时二人签订了购房合同。2010年8月，高某看到房价飙升，突然向法院起诉要求王某腾房。2011年2月，法院判决房屋买卖协议无效。2010年因为李某购买了孙某建造的住房，当时二人也签订了购房合同，交了大半部分定金。但是因为后来因为种种原因孙某无法完成住房修建，二人协商无果后大打出手！（三）小产权房的分类第一类“小产权房”：占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发违法建筑。第二类“小产权房”：在政府划拨或出让土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患不完全产权房。第三类“小产权房”：在军队享有使用权土地上进行商品房开发，之后卖给军人以外地方居民，俗称“军产房”所以。“小产权房”与商品房、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房、“无产权房”等房屋，在产生原因、产权性质、使用范围上有本质区别，其流转而产生纠纷也应区别对待。“小产权房”不同于农民私有合法房屋，更不同于新农村建设修建专供安置村民居住房屋，此两种为合法建筑并拥有合法产权，但不得任意流转。此类房屋与违法利用农用地(如耕地、林地等)所建设房屋具有本质不同，前者符合规划(包括城市建设总体用地规划和控制性规划，或者根据城市总体规划可以补办建设手续)，后者则是违法占地违法建筑，谈不上房屋产权问题，因此不属于“小产权房”。二、小产权房的法律弊端（一）小产权房的弊端：1、小产权房的建设，使购房者的权益无法得到法律保护。2、由于小产权房没有国家建设部门颁发的产权证,其不能上市交易,更无法办理继承和抵押,这就为小产权房以后的处理埋下隐患。小产权房属违章建筑,随时面临拆除的尴尬境地。 3、政策的不确定性：由于现阶段国家还没有对小产权房产做出明确的处理决定，使我们无法预知的风险明显加大。抱有法不责众的心态是不恰当的，因为购买小产权住房的人群相对于购买合法房产的人群来讲还只能算“小众”。国家出台相关政策时不得不对“大众”的利益进行考虑。 4、小产权房违反了国家相关政策,干扰了国家法律法规的正常运作。5、.小产权房扰乱了房地产秩序,使得一些不法房地产开发商通过非法途径拿地,从而非法牟利,干扰了国家正常的房地产秩序。6、导致新增建设用地总量失控,影响国家的粮食安全和宏观调控。7、购买小产权住房无法迁入户口，所以购房人及其子女无法获得当地的免费医疗和义务教育资源。8、小产权房对耕地资源的保护和持续利用是一个严峻的考验,容易造成国家对土地资源管理的失控。9、小产权住房没有占地补偿，遇到政府或合法开发商征用小产权房产占地的情况时，小产权房主只能得到很少或无法得到相关的补偿。因为该小产权占有的土地属于当地村委会或乡政府所有，补偿款会直接划给当地村委会或乡政府。10、放纵小产权房将严重损害法制社会建设和政府公信力。小产权房是在明知产权缺陷，不受法律保护的前提下进行交易的行为，是一种对法律公然的蔑视。而其在我国已经存在和发展了十几年，政府如果不能对违法行为进行强有力的打击，就会在民众中形成“守规则的人吃亏”的认识，必然有损其威望和公信力。11、小产权房有可能不满足城市建设基本安全要求。小产权房开发主体在建设中往往忽略工程地质、水文气象等相关专业因素，一旦建在不宜建设的地块上，将带来重大的安全隐患，小产权房的购买者不仅面临金钱财产的损失，还可能面临生命安全的威胁。（二）小产权房引发纠纷特征：1、从受理案件数来看，据开封两级法院统计数据表明：2009年开封两级法院共立案受理由“小产权房”引发相关纠纷案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此类案件419件。上述数字表明，“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续呈上升态势。2、从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件946件，其中房屋买卖合同纠纷86件，占9%；房屋拆迁纠纷436件，占46%；建设工程施工合同纠纷367件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷36件，占3.8%；其他121件，占12.7%。3、从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。三、当前有关小产权房的政策法规和权利瑕疵（一）、相关政策法规：1、中华人民共和国土地管理法第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地。第六十三条：农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2、国务院国发（2004）28号关于深化改革严格土地管理的决定第10条规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”3、土地管理法第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”其中第2款规定“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”根据以上法律在我国房地产开发商不能直接在集体土地上开发建设商品房。4、2011年11月，关于农村集体土地确权登记发证若干意见政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。5、2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”。（二）小产权房的权利瑕疵分析1、从房地产开发用地制度来看，根据土地管理法的规定，可将我国的土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。对于不同用途和不同所有制之下的土地，其流转和使用必须遵循相关法律的规定。即：一是办理农用地转用审批手续。二是将集体土地征收为国有土地。三是通过土地使用权出让取得建设土地使用权2、从房地产开发制度来看，在小产权房中，并没有按照城市规划法的规定取得一书两证，这是有违法律规定的，因此可以说小产权方是违章建筑。 3、从房地产交易制度来看，在小产权房交易中，房屋买卖合同完全符合法律的规定：（1）当事人有行为能力、（2）当事人意思表示真实、（3）不违反法律的强行性规定。但是在小产权房中，开发商并没有对土地的处分权，因此房地产买卖合同仅发生负担行为的效力，并不能发生处分行为的效力，也即当事人之间并没有发生所有权转移，购房者并没有取得房屋的产权。4、从房地产登记制度来看，我国房地产权属登记一般包括土地使用权登记和房屋所有权登记，而土地使用权初始登记又是作为房地产所有权登记的前置程序（第二款），在变更登记中，房屋所有权发生变更登记后，须凭该变更证明办理土地使用权变更登记，如此才能取得一个完整的房屋产权（第三款）。但在小产权房中，该房屋的产权却并不能进行登记。（三）小产权房权利瑕疵的根源我国土地实行社会主义公有制，具体分为全民所有制和劳动群众集体所有制，相应的确立了国有土地和农民集体土地两种所有权。根据宪法第十条规定，从法律层面上讲，国家和农村集体作为我国土地的两个所有权主体，地位无疑应该是平等的。但在实际生活中，与国家土地所有权相比，农村集体土地所有权却表现得捉襟见肘，在多个方面体现出名不副实的状况。单就小产权房问题来看，集体土地所有权集中体现出的问题是所有权处分权能缺失。宪法、民法通则、土地管理法等法律都对占有、使用、收益、处分四项基本权能做出了限制,导致农民集体的土地所有权成为一种摆设。比如，土地管理法第62条第3款：“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”还比如城市房地产管理法第8条规定：“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”“集体土地所有权不仅在法律上不完全,所有者没有排他的使用权、自由的让渡权、独立的处分权,而且在经济上也不完全,所有者让渡了对土地的所有权,失去了获取地租的基础,却没有土地的对价,国家征收只是补偿而已。”显然,农村集体土地所有权只是名义上的所有权,根本不具备所有权的本质属性, 因为它没有所有权的核心权能。因此，当前的农村集体土地所有权形同虚设，名不副实。而也正是因为处分权能的缺失，作为“所有者”的集体并没有决定在自己“所有”的土地上进行房地产开发的权利，这直接决定了小产权房不能得到合法的名份。 （四）小产权房转为合法住房的有利条件在小产权房上，实际上存在四大利益关联者。他们分别是是农民、市民、政府和开发商。1、可弥补保障房不足： 小产权房参照城镇经济适用房、限价房等政策，将这类小产权房转为社会保障住房，供自住使用，限期内不得上市;对符合土地利用规划尚未出售的小产权房，可考虑由政府按成本价回购，作为保障房源。2、有利于相关部门的管理：目前我国农村土地的开发建设没有完善的法律规定，城区的房价又节节攀升，小产权房的建设根本就谈不上什么立项、规划。我国物权法也并没有完全排斥小产权房。在这种情况下，不如把这个通道打开，把小产权房合法化，允许在农村集体所有的土地上进行房地产开发，反倒更有利于相关部门的管理。3、给农民吃了定心丸，小产权房将使他们成为土地增值最大的受益者。实际上，这也符合宪法和国际惯例的精神。建“小产权房”，也是农民保护自身价值、享受土地利益的一个最佳的办法。4、政府的收益，一是小产权房使建设新农村有了新的经济增长点：住房租赁产业回报稳定，农民收入提高有保障；二是解决了政府调控想解决而未解决的问题。众所周知，中国的房地产市场年年调控，年年“调空”。而小产权房真正破