行政组织学课件

行 政 组 织 学,第一章： 行政组织的概述,第一节：行政组织,一、行政组织的概念（一）组织概念及特征（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如辽史食货志说：“国人树桑麻，习组织。”,总的说来：概括起来有以下几种：1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思) (1)组织必须具有目标(2)没有分工与合作也不能称其为组织(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。,2、(行为论)组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。3、(系统论)组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。4、（管理论）从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计；人员配备；开动组织；监视组织运行。,总结：我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体；有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。组织的特征：有共同的目标或利益；两人以上的人组成；内部进行分工协作；有运行规则；需要管理。,（二）公共组织概念在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。,（三）行政组织行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。,二、行政组织的构成、特点与功能（一）行政组织的基本构成要素1、物质要素（1）人员。人员是行政组织的主体、核心。（2）经费。决定了其组织性质。（3）物质设备。,2、精神要素（1）目标。他从本质上反映了组织的基本功能。（2）权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。（3）人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。,（二）行政组织的特点一般特点：、静态的组织结构，行政组织是一个完整的尸体，它是由按照职能分工、权力指挥关系、责权归属、程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。2、动态的组织过程。从动态的角度讲，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内在联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。3、生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。4、心态的组织意识。行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。,特殊特点从社会管理角度来看，行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，他又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。因而，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。1、阶级性 2、社会性 3、权威性 4、法制性 5、系统性 6、主动性，不再成为“守夜警察”（三）公共组织在行政管理中的作用1、行政组织是行政管理的主体2、行政组织是行政管理的载体3、行政组织构件的合理与否影响管理的效益和人员的积极性4、行政组织实现了一加一大于等于二的功能-整合功能,第二节 组织的分类,依据不同的标准，我们可以将组织分为不同的种类。,正式组织与非正式组织,强制性组织、功利性组织和规范性组织,互利组织、服务组织、企业组织和公益组织,政治性、经济性、文化性、群众性和宗教性组织,分类的标准和原则,1、分类必须按照既定的标准进行，所以，确定标准是进行分类的第一步；2、在同一组分类中，所分出的各类应有互斥性，而不能相互包含；3、应按照研究的需要进行分类。,第三节 行政组织的性质与功能,一、行政组织的特点 行政组织就是指为推行国家公共行政事务而依法建立起来的各种行政机关的统称。1、唯一合法使用暴力；2、具有天然垄断地位；3、合法使用行政权；4、承担公共责任；5、以追求公共利益为目的。,二、当代行政组织发展的趋势,1、权力不断扩张，规模日益扩大 大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，与此同时，亦促成了行政权力的不断膨胀。行政权力的膨胀和政府行政组织规模的日益庞大，已经成为各国行政管理的普遍现象。,二、当代行政组织发展的趋势,2、管理性质日趋复杂，功能扩充 当代政府活动所涉及的内容和范围日趋扩大，行政活动已深入并渗透到社会生活的方方面面，政府由传统的“守夜人”已经成为推动社会发展和增强国民福利的积极力量。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使行政组织的管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。,二、当代行政组织发展的趋势,3、专业化和职业化趋向 随着整个社会分化程度的提高，随着行政管理对象的复杂化和专门化，尤其是随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，政府行政管理日趋专业化，分工也日趋精细。行政管理的专业化使得政府行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域，这一领域有其系统化的知识和技术，有其职业的规范和道德，有一批专门投身其中的专业人员，当代行政组织已经朝着专业化和职业化的方向发展。,二、当代行政组织发展的趋势,4、组织间相互依存和协调加强 现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。职能的分离与专业化，固然有利于组织效率的提高，但对组织整合与协调提出了更高的要求。强调组织间的联盟与协作，促进组织活动的一体化已经成为当代行政组织设计与管理的重要面向。,二、当代行政组织发展的趋势,5、法律限制和程式化 支撑现代行政组织的基础是理性法律的权威，在理性法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。,二、当代行政组织发展的趋势,6、重视社会的目的 现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。,二、当代行政组织发展的趋势,7、国际影响和国际化的趋向。 行政组织设计与管理中的国际化视野以及重视各国行政组织间的国际交往和国际影响成为当代行政组织管理的一个重要理念。,第三节 行政组织学的学习和研究,一、为什么要学习行政组织学1、了解和掌握行政组织管理和运行的规律2、促进和提高行政组织的效率3、改革和完善我国的行政组织体制4、改善政府形象和增强政府的国际竞争力5、提升政府管理能力,第三节 行政组织学的学习和研究,二、行政组织学的研究特点和内容（一）研究特点：1、政治性和社会性的统一2、应用性和理论性的统一3、综合性和独立性的统一4、权变性和规范性的统一（二）基本内容：共九章,第二章 行政组织理论,一、古典组织理论 1科学管理学派 （1）科学管理的中心问题是提高效率。（2）为工作挑选第一流的工人。（3）实行刺激性工资制度，实行“差别计件制” 。 （4）将组织的计划职能和执行职能分开。（5）实行职能工长制。（6）实行组织控制的例外原则。,2组织管理学派,（1）法约尔的一般组织管理理论 第一，组织与管理密切相关。 第二，提出了组织管理的十四条一般原则。即劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。 第三，提出了组织管理五项要素或基本职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。 第四，讨论了构成组织的因素。,（2）韦伯的官僚制组织理论,明确的分工。 严格的层级节制。 严明的组织纪律。 规范的录用制度。 实行任命制。 固定的薪俸制度。,（3）古利克和厄威克的组织理论,古利克和厄威克提出了组织管理的 7 项要素：即 POSDCORB；概括了他们认为适用于所有组织的十条原则，即目的原则、专业化原则、协调原则、权限原则、统属原则、职责原则、统一原则、幅度原则、平衡原则、继续性原则。,传统组织理论的局限,第一，忽视组织的动态面。 第二，忽视人性、人的尊严、人的情感、人的需要和个体的利益。 第三，趋向集权式的管理方式，容易压抑人工作的主动性和积极性。第四，未能涉及组织与外在环境的关系以及彼此之间的相互影响，忽略了外在环境的不确定性。,二、行为科学组织理论,1人际关系理论 （1）“社会人”理论（2）非正式组织理论（3）激励理论2新人际关系理论 （1）激励理论第一：激励内容理论 第二：激励过程理论 第三：激励强化理论,二、行为科学组织理论,（2）人性理论 第一：X理论Y理论 第二：不成熟成熟理论 第三：人类特性假设 （3）组织领导理论 第一：利克特的支持关系理论第二：布莱克和穆顿的管理方格理论 第三：坦南鲍姆和施米特的领导风格连续统一体理论,第二节 公共组织理论的新进展,一、学习型组织理论 1、自我超越实现心灵深处的渴望。2、改善心智模式用新眼睛看世界。 3、建立共同愿景打造生命共同体。 4、团队学习激发群体智慧。 5、系统思考见树又见林。,二、“企业化政府”理论,1. 起催化作用的政府掌舵而不是划桨 2. 社区拥有的政府授权而不是服务 3. 竞争性政府把竞争机制注入到提供服务中去 4. 有使命感的政府改变照章办事的组织 5. 讲究效果的政府按效果而不是按投入拨款 6. 受顾客驱使的政府满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要 7. 有事业心的政府有收益而不是浪费 8. 有预见的政府预防而不是治疗 9. 分权的政府从等级制到参与协作 10. 以市场为导向的政府通过市场力量进行变革,三、“无缝隙政府”理论,1基本理论与方法 2三个导向 一是顾客导向 二是竞争导向 三是结果导向,第三章 行政组织的结构,一、组织结构的概念和特点 （一）组织结构的概念1、弗莱蒙特E卡斯特：组织结构可简单概括为一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。2、帕森斯：所谓结构，在他看来，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种总体系统。3、布劳：所谓组织结构，指根据不同的标准将人们分配到影响不同社会角色之间关系的社会岗位上。,行政组织结构，是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式。,一、组织结构的概念和特点,（二）组织结构的特点1、组织结构的稳定性2、组织结构的层次性3、组织结构的相对性4、组织结构的相对性和变异性,二、行政组织结构的层次性,人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。现将其如何具体排列组合为四个层次分述如下。,第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。 经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位、工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。,第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。 其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性，也要体现在每个工作单位的工作性虽相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。,第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成级政府组织。 其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以此而形成一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。,第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。 它是由各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。各级政府有机排列组合成一个国家的政府系统，其有机性要根据各国政府向权力分工体制而定。集权制、分权制、均权制国家，对各级政府的目标、责任、权力的排列组合方式皆有所不同。,行政组织就是由这以个层次的要素排列组合而成的一个国家的整个行政组织系统。行政组织的结构就是行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现。这个框架由四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工提根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。行政组织结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的。其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。,三、行政组织结构的功能,在行政机制的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。 （一）合理的组织结构，能有效地满足行政组织目标的需要 组织是一群人为实现既定的目标而有机地结合的整体。合理的组织结构能使组织中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统的设置，恰到好处地满足行政组织目标的需要。即每个层次都是按照社会需要设置的，它没有虚设的部门、单位、职位，也没有漏设的部门、单位、职位；行政组织的各个岗位、各个部门、各个层级，在分工与合作的有机组合下，能发挥组织个体与群体的智慧和力量，共赴事功，为实现既定的组织目标而努力奋斗，能最优地实现行政组织目标。,（二）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪。调动工作人员的积极性 合理的组织结构为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使组织人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。合理的组织结构能因事挥人，因才施用，使事得其人，人用其当，人尽其才。既能充分满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。这就有利于组织人员安心工作，稳定情绪。合理的组织结构使工作人员之间分工协作关系良好，为他们建立良好的人际关系提供了组织保障，使其能够心情舒畅地工作。因此，它有利于发挥工作人员的积极性、创造性，并能形成新的协作力量。,（三）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系 组织结构是组织的框架，是构成行政信息沟通的主要渠道。合理的组织结构能够发挥行政组织沟通的功能，它能使行政信息的上行沟通、下行沟通、平行沟通乃至斜向沟通均能保持畅通无阻；它有助于消除意见分歧，乃至冲突与摩擦；它易于使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而导致行动上的合作；它能加强人们的团体意识、责任心、荣誉感，提高人员的土气和服务精神； 它能使上级经常了解下级的情况，便于作出实事求是的决策。,（四）合理的组织结构，是提高微观和宏观行政效率的前提条件 行政效率的高低，在很大程度上取决于行政组织结构的设计是否合理。一个结构紊乱、分工不明、职责重叠的组织，不仅使个部门、单位的行政效率低下，而且也使整个行政组织效率低已因为任何一个单位要想提高行政效率，不仅要使本单位内部分工协作的结构良好，尚且也要别的单位与之相配合，行动协调一致，这就需要整十行政组织系统都有良好的组织结构。唯有如此，才能促进各层级、各部门有效地运用人力、财力、物力、时间， 合理地配置资源，以最小的投入求得最大的社会效益，充分发挥行政组织个体和整体的作用，从而更好地提高行政效率。,四、合理的行政组织结构的标准,为了充分发挥行政组织结构的功能，必须建立合理的组织结构。那么什么是合理的组织结构呢？一般而言，合理的组织结构应具备如下几个主要条件。 （一）任务与组织平衡每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分地满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做、人有事做，人与事得到最佳组合。,（二）各个组织、人员之间按比例配置按照各个单位之间、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员；使整个行政工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，各个行政组织工作刚好是互相衔接的，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程中断或梗塞的现象发生。,（三）分工明确，合作良好（四）适应环境，具有弹性现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。组织结构是组织环境与组织内各系统之间联系的纽带、网络，组织环境制约着组织结构特性，不同的社会环境尤其是经济环境，要求行政组织内部有不同的职责分工关系，即要求有不同的组织结构。因此，任何行政组织结构都是稳定社与可变性的统一。为了保持合理性，组织结构必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。 总之，良好的行政组织结构应该是以职能力中心，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协讽适应呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。,五、行政组织结构的垂直分化层级化,组织结构的分化，就是将组织结构系统分割为若干分支系统，每一分支系统皆与外界环境发生特定的关系。通常组织结构的分化表现为两个方面：一是平行的分化，即平行建立若干职能部门，也就是分部化；二是垂直的分化，即自上而下划分为不同的层级节制体系，也就是层级化。二者结合起来，就构成组织的正式结构。组织结构的层级化就是根据劳动分工将组织垂直划分为若干个等级层次，每一个层级的权力大小、管辖范围与职责地位自上而下逐级减小。行政组织结构的层级化就是将行政组织系统纵向划分为若干个层级，每一层级的职能目标和工作性质相同，但管辖范围和管理权限从高到低逐级缩小。距离，造成沟通上的障碍，这种差距亦是形成“官本位”的一个根源。,行政组织结构层级化的优点是：（1）权力直线分布，权力链清楚，利于政令统一和指挥统一；（2）权力集中，层层节制，上下隶属关系清楚，有利于信息传递和监督；（3）在层级化下，组织目标明确，分工明确，工作程序明确，有利于调动下属和工作人员的积极性。组织结构的层级化是公共管理效率化的有力保证。,层级分化的缺点表现为：（1）过多的层级结构，容易带来沟通和协调上的困难；（2）层级结构的存在形成了成员间身份与地位之高低，这种差别容易加大相互间的行政,六、行政组织结构的横向分化分部化,1、什么是行政组织结构的分部化 行政组织结构的部门化，亦称分部化，是指同级行政部门之间水平分工的构成形式。2、行政组织结构部门化的基础 (1)按行政业务分工。 (2)按行政管理程序分工。 (3)按管理对象分工。 (4)按地区划分。,七、组织活动的整合与一体化,1、什么是组织活动的整合一体化 是指在完成组织任务中使各分支系统的努力达到统一的过程。2、促进组织活动一体化的手段和途径： (1)目标手段； (2)政策手段； (3)组织手段； (4)信息沟通手段。,七、行政组织结构模式,1、集权式组织结构与分权式组织结构 集权式组织结构就是指在一个组织结构体系中，机关的事权由本机关自行负责处理，不设置或授权下级或派出机关的组织结构体系；或者上级机关或单位完全掌握组织的决策权和控制权，下级或派出机关处理事务须完全秉承上级或中枢机关的意志的组织结构体系。 分权式组织结构是指在一个组织结构体系中，为了完成一定的任务或使命，将设置不同的上下层级机关，使其在各自职权范围内独立自主地处理事务；或者为适应各地区的需要，分别在各地设立有独立法人地位、有处理其事务的全权，并不受上级机关指挥与监督的组织结构体系。,七、行政组织结构模式,2、直线式、职能式、直线职能式、事业部式矩阵式组织结构 根据组织结构中权责关系的不同，人们将组织结构划分为直线式、职能式、直线职能式、事业部式、矩阵式组织结构等类型。,行政组织结构模式,八、行政组织结构设计,（一）组织结构设计的概念组织结构的设计，是指组织管理者根据组织内外环境因素，规划、选择、建立一种适合本组织自身特点的、结构优良、功能齐全、运转灵活的组织结构的过程或活动。组织结构设计具有的特点是： 1、组织结构设计是组织管理者一种有意识、有目的的管理活动，是组织管理者的职能之一。2、组织结构设计的依据是组织内部因素和外部的环境。3、组织结构设计是对组织结构的规划和选择。4、组织结构设计的目的是为了建立适合组织存在的特定条件的结构，使组织结构的设置更加合理、运转更加灵活，从而提高组织的效益。,（二）行政组织结构的规划和选择组织结构的规划是指对组织存在的客观条件进行分析，然后在此基础上，选择出适合组织存在的特定条件的结构模式。简而言之，即是对组织结构的选择。在选择组织结构时，主要应考虑下列因素： 1、组织的环境。组织环境的复杂性和变易性对组织结构有着十分重要的影响。主要表现在：(1)组织环境决定着组织目标的设立，当环境变化时，组织的目标也要不断调整以适应环境的需要；(2)组织环境影响着组织的价值观念；(3)组织环境关系着组织结构的形式，在面对较为确定的环境下的组织结构的设计，可采用较为稳定的机械式结构；相反，面对较为不确定环境下的组织的结构应采用适应性较强的、具有弹性的有机结构。,2、组织战略。组织战略是指决定组织活动性质和根本方向的目标规划。钱德勒提出组织结构的设计要跟随战略变化的观点。3、组织的技术。技术是组织把材料转换为最终产品或服务的机械的或智力的过程。4、组织规模。组织规模的大小也影响着组织设计。规模庞大的组织，层次多、机构庞大，这便需要实行分权式组织结构。5、组织成员的因素。组织结构是人类分工协作的形式，组织成员的价值观念、文化素质、个性特征也影响着组织结构的形式。,（三）行政组织设计的程序一般来讲，组织设计的程序有两种，一是自上而下的设计，即演绎设计，二是自下而上的设计，即为归纳的设计。演绎组织设计的重要步骤有：1、明确组织目标；2、决定达成目标所需的计划与配置单位；3、决定实施计划的作业与配置职位；4、权责区分；5、制定组织规程和规章制度。,（四）行政组织结构设计与管理的一般原则1、统一指挥，统一目标；2、分层管理，分权治事；3、职掌明确，权责一致；4、以人为本、人性管理；5、经济效能，讲求效率；6、适应环境，保持弹性；7、顾及平衡，协调发展。,第四章 行政组织环境,第一节 行政组织环境概述,一、行政组织环境的提出1、理论来源：生态学 没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种生命有机体都必须依赖于周围的环境，要同周围的环境进行物质交换才能生存。生态学注重的是一定环境中的动态有机体之间的功能关系和生态系统中的调节机制的分析。,一、行政组织环境的提出,2、行政生态学理论研究（1）高斯 他将行政组织的社会背景、文化背景、意识形态背景等与行政组织行为和行政现象联系起来进行考察，并依据行政组织的经济环境把行政组织划分为三个理想模型：融合型，即农业行政型态；棱柱型，即过渡行政型态；衍射型，即工业化行政型态。（2）里格斯在更广泛的范围内分析了行政和经济、社会、技术、政治以及通讯等因素之间的联系。,二、行政组织环境的含义与构成,行政组织环境是指影响到行政组织生存与发展的一切要素的总和，即行政组织的外部环境和内部环境的总和。行政组织环境是一个由众多既互相联系又相互制约的因素构成的非常复杂的综合体，包括人类社会与自然界对行政组织发生直接、间接影响的各种要素。卡斯特曾把环境要素归结为：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会经济、国防。,（一）行政组织外部环境,1、国际自然环境与社会环境 国际自然环境是指宇宙环境和全球环境。国际社会环境指国与国之间关系以及全球交往过程中形成的影响一国政府组织状况的各种复杂因素的总和。 2、国内自然环境与社会环境 国内自然环境是指一个国家所面临的自然地理状况，主要是自然资源状况和生态系统的状况。它对行政组织生存发展提供了基础条件。国内社会环境是指一国内所有社会因素的总和，包括经济环境、政治法律环境、文化环境、人口环境和民族宗教环境。,（二）行政组织内部环境,内部环境是指构成行政组织并维持其生存与发展的一切要素的总和，亦即行政组织内部各构成要件的总和。外部环境是行政组织赖以生存和发展的必要条件，内部环境则是维持行政组织生存与发展的直接依据和现实基础。 1、物质环境 行政人员是行政组织存在与发展的主体要素。物资设备是行政组织的物质载体，是指行政组织成员借以从事行政活动和进行机关自身管理活动的一切物质条件因素的总和。组织机构是行政组织的物质实体，是指由诸多职位组成的部门集合体，它是行政组织的实体表现形式。图书资料是行政组织正常高效运转的必要保证条件，也是提高行政组织智力水平的重要桥梁。,2、制度环境 组织制度是规定公共行政机关的法律地位、组织机构、人员编制、责权关系、活动原则以及有关组织机关变更、撤销的程序等法律规范的总和。领导制度是指规定行政组织领导体制、领导者任期、权责关系、产生方式及行为方式等的法律规范总称。人事制度是指规定行政组织内部人事关系、行政人员的产生、活动及其结果等的法律规范总和。办公制度即日常工作规程，它是保证行政组织正常运转的程序。监督制度是指行政组织内部对组织本身及其工作人员行为所进行的自我检查、约束和督促的制度规定。目标责任制是指行政组织内部依职能目标对各职位进行任务的划定和责权利关系划分的制度规范，其核心在于因事选人，明确责权范围，保证职能目标实现。,3、关系环境 人际关系是指行政组织内部各成员之间的交往关系。群团关系即行政组织中的群体之间的关系。权责关系是指体现于行政组织各种关系之中的、一般由法定规范加以约束的组织中职权与职责的分配与使用关系。,三、行政组织环境的特点,行政组织与其他社会组织环境相比有自身一些特点，这主要不是环境本身决定的，而是因为主体本身特征决定的。 1、直接相关联性。是指环境与公共行政主体之间以及环境各部分之间相互关联和密不可分性。 2、整体多层次性。行政组织面对的是整体环境，也就是说是整个环境都对它发生影响作用，但是这也并不意味着整体内部没有主次或层次之分。,3、具体的差异性。环境总是有差异的，这种差异不仅体现在不同国家的行政组织面对的环境特点、性质的不同，一个国家在不同的社会发展历史阶段面对的环境要求的不同，而且同一国家的不同地区的环境也可以说是千差万别的。,4、理解的艰难性。环境是客观存在的，它不以人的主观意愿而永恒地发挥作用。 5、开发的长期性。环境就是资源，运用环境发挥作用就是行政组织对环境进行长期开发的过程。,6、保护的超前性。面对有限的环境资源，行政组织只能应坚持开发与保护相结合的原则。 7、难以复原性。公共行政生态环境与自然环境一样，一旦遭到破坏就很难恢复到它本有的和谐状态。,四、行政组织环境的类型,以环境与主体关系为标准以环境与主体关系为标准，分为内部环境和外部环境。 内部环境是指行政组织自身所具有的、直接影响组织生存与发展的各种因素的总和。外部环境是指存在于行政组织以外的、对组织行为产生各种影响因素的总和。 以环境影响的地域范围为标准以环境影响的地域范围为标准，分为国内环境和国际环境。 国内环境是指行政组织所处的国家内部的自然与社会因素的总和。国际环境是指行政组织所面临的全球地域内的自然与社会因素的总和。,以内容为标准以内容为标准，分为自然环境和社会环境。 自然环境是指行政组织生存空间所包括的各种自然存在物的总和。社会环境是指人文环境或人工环境，是由人类主体行为创造的、对行政组织发生影响的各种因素的总和。,以影响作用层次为标准以影响作用层次为标准，分为宏观环境、中观环境和微观环境。 宏观环境是指行政组织所面临的全部自然环境和社会环境的总和，即国内自然和社会环境与国际自然和社会环境的总称，也就是人们常说的“国情”或“大气候”。中观环境是指一国行政组织系统的总体状况。微观环境是指一个行政组织自身的总体状况。,以环境内容的基本性质为标准以环境内容的基本性质为标准，分为自然人口环境、技术经济环境、政治法律环境和教育文化环境。 自然人口环境是指行政组织所面临的自然因素和人口因素的总和，包括地形、气候、资源、人口数量及密度等。技术经济环境是指建立在自然人口环境之上的、由人类创造的客观物质环境，亦即行政组织所面对的社会生产力水平及生产关系状况。政治法律环境是指建立在技术经济环境之上的政治制度和法律制度的总和，亦即国家的政治本质及其体现方式，是上层建筑部分。教育文化环境是指建立在政治法律环境之上的、由信仰、价值体系、教育水平等文化因素构成的整体。,第二节 行政组织环境对行政组织的影响,一、自然环境对行政组织的影响1、地球环境影响、决定生产方式和经济基础，进而制约着国家行政组织的形成和发展2、地理环境影响全国综合国力的强弱，制约着行政组织的财力基础与功能发挥3、地理环境形状影响社会的政治结构，进而影响到行政组织的权力设置4、地理环境条件影响国家实体与行政组织的安全和稳定状况5、环境问题可衍生国家内部与国家之间的政治问题，从而影响到行政组织,二、社会环境对行政组织的影响,（一）经济环境对行政组织的影响 行政组织的经济环境，指对行政组织有重要影响的各经济要素的总和。 包括：自然资源、生产力和科技发展、人口、国民收入、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。所有这些要素可概括为，生产力和生产关系两大要素。 经济环境是行政组织外部环境中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深层环境。,（二）政治环境对行政组织的影响,1、国体直接决定着行政组织的基本性质；2、政体规定了行政组织的具体形式和地位；3、政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度；4、政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度；5、政治形势的稳定程度影响行政组织的运行状态；6、法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位 ；7、法律的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平；8、公共舆论,（三）文化、民族、宗教和国际社会环境对行政组织的影响,行政文化对行政组织的影响 民族环境影响着政府的民族政策及相应的行政组织设置，影响着行政组织的体制，制约着行政组织权力的行使，关系着行政组织的凝聚力大小。 宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使，推动或妨碍着行政组织的管理活动。 国际社会环境影响国家行政组织的设立、地位的高低，还制约行政组织的权力行使。,三、组织气候对行政组织的影响,组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛，组织成员行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。 1、组织气候影响行政组织工作氛围的质态2、组织气候影响行政组织目标的实现3、组织气候影响行政组织效能的发挥,第三节 营造良好的组织环境,一、营造良好组织环境的含义 外部环境优良，能够为行政组织的存在和发展提供充足的资源和浓厚的外部氛围；内部环境优良，组织气候高涨、良好，能够支撑行政组织保持高度的凝聚力和旺盛的生命力；内外环境沟通系统顺畅，内部环境对外部环境感应灵敏，自我调节能力强。,二、营造良好行政组织环境的途径,（一）营造良好的自然环境1、转变观念，树立正确的自然观、科学技术观和社会发展观2、制定和贯彻节约资源、保护环境、控制人口的方针和政策3、普及保护自然环境的伦理规范和法制观念,二、营造良好行政组织环境的途径,（二）营造良好的社会环境1、坚持和完善基本经济制度2、深化和推进经济体制改革3、建立和健全社会劳动保障体系4、大力发展社会生产力，提高人们的生活水平和质量,二、营造良好行政组织环境的途径,（三）营造良好的政治环境1、深化行政体制改革，推进政治文明建设2、完善社会主义民主政治3、加强社会主义法治建设4、自觉接受、巩固和完善党的领导,法治精神的内涵,1、法治是指良法之治2、法治精神意味着主权在民和民主精神3、法治精神就是人权和权利精神4、法治精神就是公正精神和平等精神5、法治精神就是理性精神6、权力制约（有限政府） 7、程序正当 8、法律至上,二、营造良好行政组织环境的途径,（四）营造良好的文化、民族、宗教环境1、营造良好的文化环境（1）合理定位行政文化价值观念和目标，加强行政文化建设（2）重视社会对行政文化建设的监督，促进行政文化健康发展（3）加强法制教育和道德教育2、贯彻民族区域自治，坚持民族平等、团结，各民族共同繁荣3、保护宗教自由，坚持政教分离,二、营造良好行政组织环境的途径,（五）营造良好的国家社会环境（六）营造良好的组织气候1、营造良好的人际关系2、创建良好的群团关系3、建立民主参与式的管理模式,第五章 行政组织决策与沟通,第一节 行政组织决策概述,一、行政组织决策的特征和类型 行政组织决策是指行政组织系统在处理公共行政事务时，为履行行政管理职能，就面临所要解决的行政问题而制定和选择活动方案，作出各种决定的过程。（一）特征1、决策主体的特定性2、决策价值的公共性3、决策宗旨的服务性4、决策依据的合法性5、决策内容的综合性6、决策影响的深远性,（二）行政组织决策的原则与类型,1、原则：行政组织决策的原则是行政组织过程中决策活动所固有的客观规律的反映和概括，是行政组织决策活动所必须遵守的基本准则。（1）信息原则（2）客观原则（3）系统原则（4）预测原则（5）效率原则（6）民主原则,（二）行政组织决策的原则与类型,2、类型（1）经验决策和科学决策 经验决策是由决策者根据个人或集团的思想水平、工作能力和生活经验等因素作出决定，科学决策是根据组织目标的不同、变量的多寡、限制条件的变异等，采取适当的数学方法、试验、模拟等手段，以科学思考、科学预测、科学计算为依据并通过科学的决策程序进行的决策。 （2）战略决策和战术决策 战略决策主线表现在对路线、方针、重大政策规划等具有全局性、整体性的宏观层面的决策方案的制定；战术决策是战略决策的配套措施和具体化，主要功能在于执行战略决策所规定的目标，从而去解决具体的、细节性的微观层面的决策问题。,（二）行政组织决策的原则与类型,（3）常规决策和危机决策 常规决策亦称例行决策、程序性决策、重复性决策等，是解决经常重复出现、性质相近的例行性问题，按照程序化的步骤与常规的原则照章行事，大致也能保证决策成功的决策行为。危机决策，一般要求组织（决策单位和人员）在高度逆境中（有限的时间、资源、人力等约束条件下）完成应对危机的具体措施，即在一旦出现某些预料之外的紧急情况下，为防止错失良机，而通常需要打破常规程序和方法，以尽快地作出应急性非常规程序的决策。 （4）确定型决策、风险型决策和不确定型决策 确定型决策是决策者具有唯一肯定性的主观决策要求、明确的决策目标、确定的客观条件、多样的选择以及明确的实施效果评价，从而根据轻重缓急原则进行排序和选择的决策。风险型决策是指存在一定的不确定因素，决策者因此必须冒一定的风险去进行选择，在确定目标的指导下对决策方案进行损益概率统计与比较，从而得出较为合理的决策方案。不确定型决策是指从不同角度考虑，可以做出不同的选择，而很难断定哪种选择是最好的决策。,二、行政组织决策的程序和方法,（一）程序1、发现问题，确定目标 行政决策目标的特点：（1）问题的针对性（2）未来的预期性（3）架构的系统性（4）现实的可操作性2、调查研究，拟订方案 拟定决策方案的原则：（1）目标导向原则（2）尽可能详尽原则（3）相对独立原则（4）民主集中原则3、分析评估，方案选优 对决策方案选择的原则：（1）任尓德悲观原则（小中取大）（2）赫威兹乐观原则（大中取大）（3）萨凡奇最小遗憾原则4、局部试点，不断修正（完善）,二、行政组织决策的程序和方法,（二）方法1、调查研究的方法 系统化调查；定量化调查；程序化调查2、科学预测的方法（1）经验推测预测法 经验判断预测法是指预测者根据占有的历史资料和现实资料，凭借自己的直觉、主观经验、知识和综合判断能力，对某种预测对象未来发展趋势作出判断的预测方法。 从总体上看，其主要特征是以定性分析为主的预测方法。 （2）头脑风暴法 美国学者阿历克斯奥斯本于1938年首次提出头脑风暴法。头脑风暴的特点是让与会者敞开思想，使各种设想在相互碰撞中激起脑海的创造性风暴，其可分为直接头脑风暴和质疑头脑风暴法。前者是在专家群体决策基础上尽可能激发创造性，产生尽可能多的设想的方法；后者则是对前者提出的设想，方案逐一质疑，发行其现实可行性的方法。,二、行政组织决策的程序和方法,（3）数学模型法 数学模型是用符号、函数关系将评价目标和内容系统规定下来，并把互相间的变化关系通过数学公式表达出来。数学模型所表达的内容可以是定量的，也可以是定性的，但必须以定量的方式体现出来。（4）模拟实验法,三、行政组织决策的科学化、民主化和法治化,1、行政组织决策科学化是回应新经济时代挑战的必然要求 所谓决策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识和方法，特别是公共决策（政策科学）的理论和方法进行决策，并采取科学合理的决策程序。2、行政组织决策民主化是加强社会主义政治文明建设的重要内容 行政组织决策民主化包括决策方式的民主化和决策目标的民主化。3、行政组织决策法治化是行政组织决策科学化和民主化的重要保障,第二节 组织沟通概述,一、含义 组织间人与人之间、群体和群体之间、上下级之间凭借一定的媒介和通道传递思想、情感、观点和交流情报、信息，以期达到互相了解、相互支持、实现组织和谐有序发展的行为和过程。,二、组织沟通的一般模式和组织要素 它由八个要素构成：发讯者、信息、编码、通道、受讯者、解码、受讯者的反应和反馈。三、组织沟通的特性1、动态性2、互动性3、不可逆性4、环境制约性,四、组织沟通的功能和作用,1、实现科学决策和有效计划的前提条件2、实施有效组织协调的依据和手段3、建立和改善人际关系的必要途径4、改变组织成员心理和行为的重要途径5、有助于克服官僚主义，提高组织效率,五、组织沟通的形式及其特点,1、正式沟通和非正式沟通。 正式沟通是指通过组织明文规定的原则、渠道所进行的信息传递和交流。非正式沟通是指正式沟通渠道以外的信息交流和传递，它不受组织监控，自由选择沟通渠道。2、 单向沟通和双向沟通。 单向沟通是指在沟通时，一方只发送消息，另一方只接受信息，双方无论在语言和情感上都不要信息的反馈。双向沟通指发讯者以协商、会谈、讨论的方式对受讯者发出信息之后，及时听取反馈意见，发送和反馈可进行多次，直到双方共同了解为止。3、下行沟通、上行沟通和平行沟通。 下行沟通指自上而下的信息传递和沟通，上行沟通是指组织中的成员、群体通过一定的渠道与决策层进行的信息交流。平行沟通又称横向沟通，是指在组织系统中处于相同层次的人、群体、职能部门之间进行的信息传递和交流。,五、组织沟通的形式及其特点,4、书面沟通和口头沟通。 书面沟通是指以书面文字为媒介进行的信息传递与交流。口头沟通是指以口头语言为媒介进行的信息传递与交流。5、直接沟通和间接沟通。 直接沟通是指发讯者和受讯者双方直接沟通，无需第三者传递。间接沟通是指经过第三者进行的信息传递和交流。,六、组织沟通网络：正式沟通网络,链式 环式 Y式 星式 全通道式,六、组织沟通网络：非正式沟通网络,单线式 流言式 随机式 集约式,第三节 组织沟通障碍与有效组织沟通,一、组织沟通的主观心理性障碍 1、从主观心理因素来看，个体的性格、气质、态度、情绪、需要、品质的差别都会成为沟通的障碍。2、从知识和经验方面来看，由于沟通双