运用税收政策促进战略性新兴产业发展.doc

运用税收政策促进战略性新兴产业发展中央提出培育壮大战略性新兴产业，不仅是立足当前、应对国际金融危机、调整产业结构、转变经济发展方式的有力手段，更是面向未来、着眼长远、支撑和引领中国经济社会全面协调可持续发展的重大战略选择。税收政策应不断发挥促进战略性新兴产业发展的作用，增强企业自主创新能力，有力推动经济结构的重大调整，发掘新的经济增长点。一、促进战略性新兴产业发展的背景（一）发展新兴产业已经成为世界各国应对危机、振兴经济的战略选择。历史经验表明，每一次大的经济危机都会孕育出一些新的市场潜力巨大的产业部门，并拉动新一轮的经济增长。经济危机往往孕育着新的科技革命，正是科技上的重大突破和创新，推动经济结构的重大调整，提供新的增长引擎，使经济重新恢复平衡并提升到更高的水平。谁能在科技创新方面占据优势，谁就能够掌握发展的主动权，率先复苏并走向繁荣。面对当前这场国际金融危机，各国正在进行抢占科技制高点的竞赛，全球将进入空前的创新密集和产业振兴时代。主要发达国家和新兴市场经济国家纷纷加大对科技创新的投入、加快对新兴技术和产业发展的布局，力争通过发展新兴产业作为带动经济社会发展的战略突破口，创造新的经济增长点，率先走出危机，抢占新一轮经济增长的战略制高点，为此，他们在应对危机的过程中先后制定了推动新兴产业发展的政策和措施。可见战略性新兴产业已经成为各国走向经济复兴的选择和重点。因此我们必须目光远大，把握机遇，在这场竞争中努力实现跨越式发展，缩小与发达国家在经济和科技方面的差距。（二）发展战略性新兴产业是后金融危机时代中国经济发展的必然选择1经济增长压力增大。金融危机的爆发，使发达国家受到重创，本国生产过剩、失业问题突出，因此纷纷启用贸易保护政策。中国由于经济增长对外国出口的过度依赖，加上过高的储蓄率、投资率和过低的消费率，使中国经济陷入了内外严重失衡的局面。在全球经济减速和外部需求萎缩的形势下，中国长期依赖的以出口拉动经济的增长方式将难以为继，中国实现经济稳定长期增长的压力非常艰巨。2资源环境约束日趋明显。中国正处在工业化、城市化的加速发展时期，重工化是经济增长的主导，大规模的基础设施建设，使得经济发展对能源和资源产生大量需求。虽然中国部分能源和资源总量居于世界前列，但由于人均资源水平低及因技术水平低、增长方式粗放、市场机制作用发挥不充分和管理落后等因素造成的低资源利用水平， 使中国形成了对能源和资源的需求保持高增长态势。特别是随着中国在国际经济与政治地位的提高，世界各国特别是发达国家更是对中国施以更大的承担节能减排的责任和压力。国外的强制施压和国内的高度需求将使中国面临更大的能源资源压力。3科技压力更加突出。历史经验表明，全球性经济危机往往催生重大科技创新和技术产业化。可以预见，后金融危机时代，在世界经济结构调整、经济复苏的要求和新一轮经济繁荣的推动下，世界必将催生一场以新能源技术和生命科学重大突破为标志的第四次技术革命。面对当前的金融危机，世界各国特别是发达国家已经展开了激烈的科技竞赛，它们纷纷投入巨资用于对新技术的研发， 以抢占科技制高点。在这样的背景下，加快培育和发展以重大技术突破、重大发展需求为基础的战略性新兴产业，对于推进产业结构升级和经济发展方式转变，提升中国自主发展能力和国际竞争力， 促进经济社会可持续发展，具有重要意义。二、现有的与战略性新兴产业有关的税收政策分析（一）当前促进战略性新兴产业发展的税收政策概述1鼓励企业技术改造方面。主要通过支持企业设备投资和更新，减免企业所得税、城镇土地使用税、印花税等形式促进企业投资国家重点扶持的基础设施建设；通过加速折旧、抵扣创业投资企业的应纳税所得额等形式，促进企业技术进步，支持创业投资企业发展。2促进高新技术产业发展方面。主要通过企业所得税的税率优惠、研究开发费用税前加计扣除和摊销、企业工资总额税前加计扣除等形式鼓励企业进行技术自主创新和技术先进型服务企业发展；通过实行增值税即征即退、企业进行技术成果转让减征企业所得税等形式， 鼓励企业进行技术成果应用。3支持循环经济和绿色产业发展方面。主要通过免征增值税、不同程度的增值税即征即退和先征后退、免征城镇土地使用税等形式，鼓励资源综合利用，促进再生资源回收利用； 通过减征、免征企业所得税，对国家鼓励的专用设备投资额在应纳税额中进行抵免，引导企业进行资源节约和环境保护。4促进文化、创意产业、绿色食品发展方面。主要通过免征企业所得税、免征营业税、免征房产税等措施， 促进文化、动漫、农产品种植、农业服务、技术服务等企业的发展。（二）当前促进战略性新兴产业发展的税收政策存在的问题1促进战略性新兴产业发展的税收优惠多而杂，集中度和针对性相对弱。现行的战略性新兴产业税收优惠措施，大多是以前制定的高新技术企业优惠，优惠政策的设计没有很好地遵循战略性新兴产业发展的特殊规律，缺乏集中度和针对性。在战略性新兴产业发展的各个环节，都存在不同程度和方式的税收优惠政策的支持，而现行的税收优惠政策重点不明确， 重产品、轻投入；重科研成果、轻科研转化的现象尤为明显。第一，税收优惠方式集中度较弱， 对战略性新兴产业的税收优惠的环节、对象尚待优化。现行的战略性新兴产业优惠手段是税收直接减免，优惠方式单一。但是该手段只能在一段时期内使用，对于战略性新兴产业企业的长期发展缺少持续的激励。中国的战略性新兴产业税收优惠政策主要是对企业和科研成果实施优惠，而不是针对具体的科研开发活动及其项目，这就使得税收优惠缺乏针对性。目前税收优惠政策遵循的基本原则是锦上添花而不是雪中送炭，只是对已形成科技实力的战略性新兴产业企业，特别是高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入进行优惠，而对技术落后、急需进行技术更新的战略性新兴产业企业，以及正在进行科技开发活动的战略性新兴产业企业缺少激励措施，这样就人为地造成有潜力的战略性新兴产业暂亏企业步入“亏损-不能享受优惠-缺乏科技再投入或更新-提高亏损”的恶性循环。第二，税收优惠对象针对性不强。战略性新兴产业税收优惠政策以企业为主而不是以具体的项目为对象，一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了优惠待遇，造成税收优惠泛滥；另一方面使得一些经济主体的有利于战略性新兴产业发展的项目或行为难以享受税收优惠，造成政策缺位，最终降低了税收优惠政策的效果。此外，以企业为优惠对象还导致许多战略性新兴产业企业不是在科技创新上下功夫，而是在新产品、高科技企业、先进企业等认定方面下功夫，钻政策的空子。2企业所得税收优惠多，货物和劳务税税收优惠少。当前对战略性新兴产业的税收优惠主要集中在所得税上，而很少涉及到货物与劳务税的优惠，且直接优惠较多，间接优惠较少，以致税收优惠的政策效果不很理想。同时税收优惠方式主要是税率优惠和税额优惠：税率优惠更侧重于行业性普惠，但难以突出重点；税额优惠更注重于税收利益转让，只有取得利益才能享受此种优惠，强调的是事后优惠。而对于更偏重事前引导，企业实施技术开发与研究的税基优惠基本上没有采用，这无疑影响了税收优惠激励战略性新兴产业作用的发挥。3区域税收优惠多，真正针对战略性新兴产业的优惠少。为了促进战略性新兴产业的发展，各地竞相采取有针对性的财政激励措施及地方税收优惠，对需要支持的战略性新兴产业项目采取税收先征后返、列收列支专项予以返回或财政补贴的优惠方式，这些不同的地方性税收优惠政策更多的体现出区域优惠特征，而没有针对战略性新兴企业。第一，地方促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策设计带有地区性色彩，各地区的口径不一致，容易引起地区性的不平衡，甚至造成财政性优惠政策的恶性竞争，影响公平、公正的市场经济外部环境条件的形成。第二，强化了地区战略性新兴产业政策优势，弱化了产业性的政策导向，从总体上对国家战略性新兴产业政策和税收政策的实施造成影响，有违税收公平原则，不利于战略性新兴产业的可持续发展。开发区、高新区等区域内企业和区外企业的所得税负差距太大带来的利益驱动， 致使战略性新兴产业企业特别是高新技术企业纷纷挤向高新区，甚至在开发区、高新区假注册，也享受开发区、高新区待遇，有违税收政策促进战略性新兴产业发展的初衷。4税收优惠对战略性新兴产业的支持在范围、力度、制度等方面存在不足。第一，对战略性新兴产业的税收支持缺乏系统性。中国现行的战略性新兴产业税收制度方面，多数是由部门规章加以规定的，在国家法律中几乎没有规定。优惠政策主要是各项税收优惠措施的简单罗列，一些税收法规因临时性需要而仓促出台，没有总体上的规划，缺乏系统性和规范性。可见，中国现行战略性新兴产业税收政策立法层次低， 缺乏应有的权威性、规范性、稳定性。第二，战略性新兴产业税收优惠政策的优惠力度偏小。如：在鼓励企业加大科技投入， 促进企业科技创新和高科技产业化方面，支持力度不够；只有存在盈利的企业才能真正享受到企业所得税的优惠，大大降低了企业所得税优惠的效果。同时，由于超额扣除部分受盈利水平限制，对于研究开发需不断进行，且投入巨大的正处于成长期的战略性新兴产业群体，这项政策难以发挥更大的促进作用。第三，促进战略性新兴产业发展的先征后返、先征后退等税收手续繁琐，成本较高，时间滞后。战略性新兴产业企业办理新产品退税要经过科委、经委、国税、地税、财政五家联合认定、审核，环节多，手续繁琐，从而造成税收政策优惠运行效率低下。三、促进新兴产业发展的税收优惠政策国际比较（一）市场经济发达国家相关产业税收优惠政策比较。市场经济发达国家没有专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策。在促进战略性新兴产业的发展上，其税收优惠主要体现在高新技术产业税收优惠政策上。其税收优惠政策以所得税为主，通常以间接优惠为主，同时辅之以直接优惠。如美国对非营利性科研机构免征各项税收，对企业研究与开发费用实行税收优惠；英国通过税收优惠、为科技计划匹配资金等多种有效措施，吸引和鼓励战略性新兴产业增加科技投入，发展自己的核心技术和核心产品，以便在世界上占据主导地位；法国通过较大幅度的税前扣除等税收优惠政策支持战略性新兴产业开展技术研发，等等。(二)中等发达国家和地区相关产业税收优惠政策比较。中等发达国家和地区也没有专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策。在促进战略性新兴产业的发展上，其税收优惠同样体现在高新技术产业税收优惠政策上，且其税收优惠政策、激励方式各有千秋。如韩国通过法律形式规范高新技术税收政策；新加坡在低税负的基础上对高新技术企业加大研发创新税收政策的支持力度；台湾地区则实施鼓励成果转化、企业研发、购置先进技术装备的税收政策，等等。(三)促进战略性新兴产业发展的国外税收政策启示。战略性新兴产业的发展包含了技术研发、自主创新、成果转化等若干环节。总结各国与地区相关产业税收优惠政策，我们不难看出，科学合理的税制设计无疑会对产业的发展起到积极促进作用，其调控作用的发挥主要依赖于税收制度对该产业各环节成本和收益的影响。启示一：加强税收制度对战略性新兴产业技术研发的调控力度。技术研发最大特点在于风险和收益不配比。技术研发初期，各项技术尚不成熟，具有高风险、收益少的特点，一段时期后，一旦消费者接受这种产品， 会进入大批量生产阶段，其风险大大降低，收益增长率则会快速攀升。因此，加强税收制度对技术研发环节的调控，应着眼于平滑不同时期的风险和收益，降低研发成本与研发风险。启示二：加强税收制度对战略性新兴产业自主创新的调控力度。为了突出未来的产业政策导向，税收激励政策应在战略性新兴产业发展上实现国家科技发展战略从跟踪模仿为主向自主创新为主转变，从注重单项技术突破向注重技术集成创新转变中发挥重要作用。由于自主创新具有高投入、高风险和高回报的特点，自主创新税收激励政策的重点应放在补偿和降低战略性新兴产业的投资风险方面，将目前主要针对高新技术产品生产和销售环节的税收优惠，逐步转化为对科研技术开发补偿与中间实验阶段给予税收鼓励，将政策激励作用的重心从产业链下游向上游转移，以增强税收科技政策的一体化效应。启示三：加强税收制度对战略性新兴产业科技成果转化的调控力度。由于中国科技进步法和促进科技成果转化法中没有相关条款促进企业投资于科技成果转化，造成中国科技成果转化和产业化经费主要依赖于政府拨款。经费来源过于单一，致使用于中间放大试验的资金明显不足，测试条件基础落后。为从根本上扭转这种不利局面，税收政策应加大在产业化前期的支持力度，以促进战略性新兴产业加强科技成果的转化。四、促进战略性新兴产业发展的税收政策建议（一）继续推进企业所得税改革1建立技术准备金制度。对科技型企业按其销售收入一定比例在税前提取科技发展准备金，同时限制该准备金在一定时间内( 3 5年内) ，用于研究开发、技术革新、技术改造和技术培训等方面， 逾期不用或挪做他用的，应该补税并加收利息。2加大投资抵免力度。如投资新办科技型企业可以获得投资额部分比例的税收抵免； 提高科技型企业研究开发费用抵缴所得税的比例；对科技型企业购买新的技术设备，可以考虑规定一定比例直接抵扣当年的应付税款；对企业购置专利等先进技术的成本，允许按购置成本的一定比例给予税收抵免。3放宽费用列支标准。例如，对科技型企业购买的固定资产和专利等先进技术全面实行加速折旧和快速摊销；企业向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励自主创新的基金的公益性捐赠，允许在税前全额扣除。4实行再投资退税政策。对企业用税后利润进行研发再投资，给予一定比例退税的支持；对于创业投资企业或基金的股东转让股权的收益，如果再投资于其他创业风险投资企业(或基金)， 给予再投资退税优惠。5加大科研成果转化税收优惠力度。对企业转让技术和研究成果取得的收入，给予减征或免征所得税的优惠，以鼓励科研成果转化为产品，应用于生产。6制定有关风险投资税收倾斜政策。风险投资是高新技术企业的孵化器，税收优惠政策是风险投资发展的助推器。要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，可考虑采用加倍提取风险准备金、降低所得税税率、延期纳税、再投资退税等方式来降低风险，提高行业吸引力，支持中小企业的发展，促进科技成果转化与产业化。（二）加大对研发投入环节的税收支持力度1减轻货物和劳务税税负。由于战略性新兴产业在研发过程中需要使用大量的研发设备和厂房等硬件设施，还需购买专利权、非专利技术等无形资产，承担了货物和劳务税、营业税、财产税等诸多税种的税负， 通过减轻这些税负可以有效降低研发成本。2降低产业融资成本。稳定的资金来源对战略性新兴产业具有重要意义。然而，该产业融资狭窄的问题需要税收政策予以调控：一方面，战略性新兴产业的研发和市场风险非常高， 商业银行发放贷款时要综合衡量收益和信贷风险，从而对该产业存在一定的惜贷现象；另一方面，中国资本市场不完善，导致战略性新兴产业直接融资渠道不畅，影响其融资规模。因此，需要建立间接促进战略性新兴产业融资的税收制度，即通过税收优惠降低货币资本拥有者从事战略性新兴产业融资的税负，以鼓励其为该产业提供融资支持。3适当加大对产品研发费用的税前抵扣比例。可以根据企业研发投入的总量和增量综合考虑，在现今对企业研发实行150%的税前抵扣的基础上，对企业研发投入的增长部分，再给予50%的税前抵扣，同时，对没有应纳税所得额或尚未盈利的创新企业，其研发投入也可按此规定预先申报税收减免，并允许向前向后结转扣除。4适当扩大企业税前列支的范围。允许企业在税前列支一定比例科技创新投资风险准备金，用于研发阶段技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等。企业可按营业额或收入总额的5% 提留技术开发准备金，自提留之日起3年内使用，在投资发生前作为损耗计算。(三)实行多样化的促进战略性新兴产业自主创新的税收优惠方式。针对企业自主创新的特点和面临的实际困难， 制定促进战略性新兴产业自主创新的税收优惠政策要重点明确三种目标取向：其一，重点支持应用研究；其二，重点支持技术的自我开发，同时兼顾引进技术； 其三，重点支持高新技术产业，同时兼顾传统技术的改造。在促进战略性新兴产业围绕三种目标取向进行自主创新时，建议采用多样化的税收优惠方式：1税收抵免。凡是向政府批准的新技术工业项目投资的本国公司，可以从公司收入中免缴相当于投资金额20% 的所得税。2延期纳税。允许企业由于客观原因暂时无法支付税款时延期缴纳税款，最长可以允许延长3年，以减轻企业的资金压力。3将再投资退税政策扩展到科技创新企业。只要是科技创新企业再投资增加创新投入，都可以享受再投资退税优惠，可将再投资所投入资金的50%部分的企业所得税税款退还再投资者。（四）制定对创新“试错”企业的税收宽容政策1将创新失败损失直接抵减应税所得额。创新“试错”企业往往可能出现大额亏损，面临严重的资金短缺困境。若创新失败损失能在税前予以直接抵减，则可以在一定程度上缓解企业的资金压力，调动企业的科技创新热情。在具体的政策设计中，首先，对创新损失的核定要有统一的标准。创新损失包括技术开发人员的人工、研究设备的折旧、新产品试制失败材料损失、技术咨询费、中间试验费等；其次，由于企业创新项目周期长，有的长达四五年， 所以损失额的确定应按照现值核算，以使实际利率等于名义利率；第三，应延长科技创新试错而导致的亏损结转期限。可考虑创新失败的损失额允许在以后年度内无限期地抵减应税所得额，或用以前年度的盈利弥补，从而退还以前年度的已纳税额。2对创新失败企业实行税收间接优惠政策为主。间接优惠侧重于事前优惠，有利于创新“试错”企业享受实在的税收优惠，减轻税负，真正地体现政府推动企业科技创新的政策取向。具体可以通过采用加计费用扣除、投资抵免、加速折旧、税收豁免等优惠措施刺激企业建立健全科技创新机制，也可以允许试错企业在合乎规定的年限内，分期缴纳或延