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中国财政风险的理论思考及实证分斩中国财政风险的理论思考及实证分斩 中国财政风险的理论思考及实证分斩 2008-12-20 15:15:21 一、财政风险的理论分析 笔者认为，必须从资源配置、社会产品分配、财政资金的具体管理三个层次进行分析，分别研究财政的核心风险、分配性风险和磨擦性风险，才能全面认识财政风险。在整个分析过程中，笔者严格假定货币币值完全稳定。 （一）财政的核心风险。经济学研究的是资源配置的科学，资源配置要体现效率的原则;只有社会资源得到了合理配置，社会福利才能实现最大化，才能从根本上为财政的健康发展创造条件。财政是社会资源配置的一个基本渠道，如果通过财政配置的资源是不合理的，则必将带来效率损失，笔者认为，这就是根本意义上的财政风险，即财政的核心风险，其效率损失的具体数量就是财政的核心风险的量化指标。 根据现代公共财政理论，财政的核心风险及其量化在理论上是可以推导出来的。假定社会上只有“财政”和“私人”两者，“税费”的收取将影响“税费”缴纳者的实际效用获得能力，“税费”缴纳者将因此产生负效用：“税费”缴纳者在消费财政提供的公共产品的时候，将会获得效用;当“税费”缴纳者的边际“税费”负效用等于其消费公共产品的边际效用时，祠：会的资源在财政和私人之间的配置达到最优化，此时的财政规模为最佳规模。财政资金的规模过大或过小带来的效率损失，就是财政的核心风险。可以认为，如果财政的核心风险非常小之时，财政总体上就不会有风险;而财政的核心风险比较大的时候，财政的平衡实际上是不可能的。 （二）分配性财政风险。在财政部门（指大的财政部门概念，即政府部门）和私人部门实现资源合理配置的基础上，财政部门和私人部门内部也将进行财富的合理配置。财政部门内部横向和纵向的资源分配造成的效率损失形成财政的体制性风险;私人部门的收入分配格局如果不合理，将加大财政转移支付的压力，从而导源于私人部门内部的分配性财政风险。 一是财政部门内部的分配性财政风险由纵向和横向两个方面构成。其横向风险可以表示为财政行政管理单位和其它各类财政性资金管理单位之间的资金配置关系。财政资金的横向合理配置，意味着这些财政资金的使用是有效率的，其效率的增加就是财政支出压力的减少量;反之，就是财政支出压力的增加量;财政资金的横向合理配置规模取决于各个横向财政资金使用单位职能的合理确定，而且合理的标准是这些单位提供的边际公共产品效用相等，从而这些单位提供的社会总公共产品的效用实现最大化，相应的财政风险就为0.同样的道理，其纵向风险表示的是中央和地方财政之间的财力划分关系;如果财力得不到合理划分，则会产生资金使用效率损失，这些效率损失必将反映在财政收支的压力上;中央和地方的财力划分必须以中央和地方的职能为基础，由于中央和地方财政资金提供的均为公共产品，而公共产品具有层次性，这又为其职能划分提供了一个科学标准;凡因为没有符合公共产品层次性配置纵向财力造成的效率损失，就是纵向风险。这样就可以计算出财政部门内部分配性财政总风险的实际规模了。 二是导源于私人部门的分配性财政风险相对比较容易界定。根据n卡尔多和m卡莱茨基的分配理论，随着要素比重的不断加大，市场分配天然具有不利于社会公平的特点，为了保证社会稳定，这就必然要求财政提供转移支付。由此而带来的新增财政支出数则为导源于私人部门的分配性财政风险。其具体确定可以通过三个步骤来实现。第一步是根据洛伦茨曲线和基尼系数确定社会的实际公平状况;第二步是通过收入约束下的社会总效用最优化理论，假设社会只有高收入者a中等收入者b和低收入者c三人，在满足muamubmuc（三者的边际效用最大化条件）时，就可以得到社会合理收入结构;第三步是根据前两者计算出社会最大的财政转移支付规模。值得注意的是，笔者的理论分析只是为国民收入在导源于私人部门的分配性财政风险的推导提供思路，具体的情况远不会有如此简单，具体采取何种转移支付规模，要根据实际确定标准。 （三）磨擦性财政风险。由于这一层次的财政风险是在资源配置格局和财政性资金管理体制确定后产生的，因此其产生机理类似机器运行的磨擦损耗，故称之为磨擦性财政风险。由产生原因区分，磨擦性财政风险总体上可以分为技术性和社会性两大类。 一是技术性磨擦风险。所谓技术性磨擦风险是指财政性资金由于管理制度不健全、实际执行者出现差错等原因，导致财政资金管理低效率而使原有的资金规模难以满足实际支出需要而增加的财政支出。这主要体现在税收征收的低效率、财政资金的拨付低效率、财务制度不健全等方面，那些出纳和会计人员勾结套用财政资金的案件，笔者认为，均属于技术性磨擦风险。这一指标可以通过统计分析得出，年度如有变化，结合实际调整也比较方便。 二是社会性磨擦风险。所谓社会性磨擦风险是指由于“设租、寻租”等腐败方面的原因带来的财政性资金损耗。和技术性磨擦风险一样，这一指标可以通过统计分析得出，年度如有变化，结合实际调整也比较方便。 （四）财政总风险及其层次关系。根据以上分析，可以假定财政总风险、财政的核心风险、分配性财政风险、磨擦性财政风险分别为gpfr、pfr1、pfr2、pfr3，则gpfr可以通过建立回归模型进行测算： gpfraa1pfr1a2pfr2a3pfr3（11） 通过式11，我们可以得到gpfr.如果要测算我国这种尚未完全市场化国家（实际上完全市场化只是一个理想而已）的财政总风险，可以将国有企业、国有银行、外债等财政或有负债的因素假设为pfr4，则我国的gpfr可以表示为： gpfraa1pfr1a2pfr2a3pfr3a4pfr4（12） 根据式11和式12，我们又可以提出一个重要工具或理论，即财政风险的层次组合：设： ropfr1（13） r1bblrob2pfr2（14） r2cc1r1c2pfr3（15） r3dd1r2d2pfr4（15） 以上等式的参数可以在实际建立模型中确定，这并不影响其可以确定财政风险的层次关系及其相互之间的量的关系的功能。财政风险的层次组合，在实际运用中具有三个优点： 一是可以提供一个比较简洁的财政风险表达式。成熟的理论在很大程度上是体现在其概括性方面，财政风险层次划分的简洁特点，使之便于在学术研究和政策研究中广泛使用，正如“货币层次论”关于mo、m1、m2、m3等的划分在世界范围内得到广泛运用一样。 二是为财政风险的分析提供一个操作性较强的工具。现有的财政风险指标体系中，宽口径风险的内容比较杂乱，窄口径风险的内容则过于简单，理论上又说不通。而以r0、rl、r2、凡来划分财政风险，则既可以从总量上把握财政风险，又可以比较准确的确定风险的所在区域，也可以根据需要比较方便地进一步确定财政风险的子区域，各个风险的质和量之间的关系也清楚明了。 三是使防范财政风险政策的制定变得更具可行性。由于财政风险的总量及其具体分布比较清晰，因此，防范财政风险的政策就可以“有的放矢”或“对症下药”了，政府制定的复杂性就可以因此大大简化，“空调”、“误调”等政策风险也可以因此大大减少。 二、对财政风险理论的实证分析 笔者在分析我国已有的财政风险观点的基础上提出的财政风险理论（以下简称“理论”），是否真正的具有说服力？笔者现从我国的实际出发，对“理论”进行初步的实证分析。 （一）对我国财政核心风险的实证分析。在实证分析开展之前，有必要对使用什么指标分析效率加以推导。一般认为，充分就业条件下的经济增长率是一个最接近资源最佳配置的指标，但在我国的国民经济统计资料中，还没有充分就业条件下的经济增长率这一指标，而比较相近的是gdp增长率;那么，是否可以用gdp增长率来代替充分就业条件下的经济增长率？笔者认为，充分就业条件下的经济增长率是一个理论数据，一般是无法达到的，其中相差一个潜在gdp增长率： 潜在gdp增长率充分就业条件下的经济增长率实际gdp增长率 潜在gdp增长率越小，则实际gdp增长率就越接近充分就业条件下的经济增长率，此时的实际gdp增长率就越大。可见，gdp的实际增长率是衡量效率好坏一个较好指标（大跃进那样的局部年份指标不可取）。实际gdp增长率越高，效率就越好，财政的核心风险因此就越小。 一是对我国的财政核心风险的实证分析。把我国经济分为计划经济时期（19521978）、改革开放第一阶段（19791997，此阶段我国市场格局为求大于供）和改革开放第二阶段（19982002，此阶段我国市场格局为供大于求），三阶段我国的平均gdp增长率分别为6.65、10.5、8.81。考虑三个阶段基数不断加大，前后相同的gdp增长率，后阶段比前阶段的效率是更高的。我国的gdp增长率表明，随着我国市场化改革的不断加快，我国的gdp增长率不断接近充分就业条件下的经济增长率，资源配置不断合理化，效率不断提高，因此，可以认为，我国财政的核心风险在不断降低。 这一结论是比较有说服力的。在传统的计划经济时期，我国国民经济虽然有一定发展，但发展比较慢，财政风险应该说是比较大的，因为此阶段的财政收支虽然是平衡的，但这种财政平衡是消极平衡，其中隐含着巨大的真实财政赤字，一旦要由财政支出正常满足这些需要，财政将出现巨大赤字。由于gdp规模小，1978年我国的银行储蓄存款余额仅为405亿元，因此，此阶段的财政赤字一旦公开化，则财政无法依靠举债来保证，财政没有任何回旋余地，因此，财政风险很大的结论是完全成立的。19791997年我国实施了放权让利的财政政策，政府过大的财政规模压缩下来了，但gdp和人均可支配收入快速增长、各项事业也发展很快，而且很大程度上消化了1978年前的“隐性赤字”，而且1997年的国内外债务余额只有2476亿元，只占gdp的3.38，规模并不大，因此，这阶段我国的财政风险相对前阶段小多了，这一结论是完全可信的。19972002年，我国出现市场供大于求的态势，我国积极调整资金配置格局，增加财政支出，确保了gdp的高速健康增长，2003年1月，我国居民存款余额达到9.8万亿元，5年增加的储蓄存款余额相当于前48年增加存款余额的113，全社会的各个“瓶颈”已经基本消除，国债成为社会的热门投资品种，财政的回旋余地大大增加，因此，根据“理论”得到的我国此阶段的财政风险更小的结论，是结合实际的。 二是对我国分配性财政风险的实证分析。根据“理论”分析，三个阶段的导源于私人部门的分配性财政风险呈逐步扩大的趋势，财政部门内部分配性财政风险则总体在缩小。在导源于私人部门上的分配性财政风险方面，1978年前我国在分配制度上实行的是平均主义，洛伦茨曲线接近绝对平均线，但1979年以后，我国的收入分配中的贫富差别越来越大，2001年我国政府公布的基尼系数为0.45，出现了“20的人占有80的社会财富”一说。这在财政支出上有比较明显的反映，1978年我国用于社会保障的支出为78.1亿元，但2002年这一支出则达到了1362亿元，增长16.4倍，而且我国个体、私营、集体、“三资”企业等所有制企业和农村9亿农民还没有得到社会保障，保障覆盖率不足5，可见“隐性”的社会保障支出缺口还很大，这就造成了巨大的财政支出压力，我们由此可以得出我国财政风险越来越大的结论，“理论”的结果比较符合我国目前的实际。在财政部门内部的分配性财政风险方面，我国横向分权和纵向分权，导致预算外和体制外支出越来越大，2000年的预算外资金达到了3826亿元，比1978年的347亿元增长10倍，这保障了我国各个部门和地方的基础设施等公共支出更加有效率，目前我国的水、电、路、机场和基础产业“瓶颈”的基本消除乃至出现了暂时过剩，这使我国的财政压力大大减轻，这与改革开放前我国的情况形成鲜明的对比，可见“理论”的分析是有说服力的。 三是对磨擦性财政风险的实证分析。根据“理论”分析，我国目前的磨擦性财政风险总体比较大，控制也比较困难。在技术性磨擦风险方面，据保守估计，我国的税收征收成本为5，而日本和美国只有2，我国如果能够达到美日的平均水平，则每年可以减少财政支出500亿元以上;财政及财务制度不健全等原因形成的财政损失的比率也比较大，财政支出管理的效率比税收征收不会高，虽然没有可以引用的统计数据，但可以肯定这一财政损失不会低于税收征收。可见，“理论”的预见是有效的。 三、若干结论 根据“理论”对我国财政风险的实证分析，笔者得出了如下结论和建议： 一是我国财政的核心风险比较小但要相机调整政策。改革开放以来，分析表明，我国的市场化趋向的经济政策具有较高的效率，应坚持市场化改革并适时完善宏观经济政策，以便从根本上防范财政风险。在财政资金配置上，目前财政资金的效率相对较高，因此要继续实施积极的财政政策，发行经济建设国债;但随着市场逐步启动、财政资金效率的逐步下降，积极的财政政策的力度要逐步减少，即要相机“淡出”。 二是我国体制性财政风险是我国目前财政风险的核心所在，要着力加以控制。在体制性财政风险中，我国的社会收入分配不公平问题是需要重点解决的问题，否则在财政上表现出来的风险将十分巨