对地方政府提高乡镇干部绩效的思考

对地方政府提高乡镇干部绩效的思考乡镇干部作为我国基层政权的组成人员，他们是党在农村各项方针政策的具体执行者，是影响地方经济社会发展的能动的执行者，是农村各项工作的组织者，是制度创新的探索者，是我党为民服务的重要体现者。乡镇干部积极性的发挥直接影响到一个地方经济社会事务发展的速度和效益。在现有国家体制下，地方政府需要通过有效的制度设计和方法创新来激发乡镇干部工作积极性，提高工作绩效。一、当前乡镇干部积极性现状及动力、原因分析乡镇干部长期工作在农村一线，在艰苦的环境中为农村经济社会的发展付出了很多的心血，做了许多卓有成效的工作。然而近年来，随着我国乡镇机构配套改革和农村税费改革的开展，随着用人制度的变化，受市场经济的进一步影响，乡镇干部的积极性受到了不小程度上的挫伤，虽然大部分乡镇干部还是比较敬业的，能够完成本职工作，但是很多人从心理上对工作并没有那么高的认同度，工作积极性不高，对自己的工作要求不高，满足于“过得去”，甚至也有一部分乡镇干部，甚至是领导干部，对工作能推则推，应付了事。导致这种情况发生的原因是多方面的。直观点看，是乡镇干部缺乏足够的动力：在政治前途上，部分乡镇多年方有被提拔为领导干部的，旧提拔制度的不透明导致人们对权力寻租的怀疑，这种怀疑削弱了提拔对干部的激励作用。近年来，选调生和考录的公务员等高学历人员的到来和新的领导班子成员考录制的推行给现有乡镇干部的打击非常大，他们认为，就算他们很努力地学习，同选调生比考试能力还是相差甚远，更何况他们并不善于学习。同时，这种晋升方式忽视了对工作实绩的考核，使得认真努力的工作并不能带来所谓的晋升，严重挫伤了乡镇干部工作的积极性。在经济利益上，乡镇财政困难的局面和谋发展、谋政绩的压力使乡镇财政把有限的财力都用到了有形的建设上，乡镇工作经费匮乏，对乡镇干部的经济激励乏力，导致干部“干好干坏一个样”。机构改革中干部退职、工资未减的局面给乡镇干部带来了“干与不干一个样”的不公平感受。乡镇干部工资虽然近年来比原来提高了不少，但这种普遍的提高所带来的激励效果是微弱的，更何况部分乡镇干部办有自己的产业，这虽然在遏制职务腐败方面起到了一定的积极作用，但却大大削弱了财政奖励资金的激励作用，使原本的“副业”变成了不少乡镇干部心中的“主业”，再不愿去为工作尽心尽力，份内的工作成了“凭良心办事”、“凭感情办事”。在地位荣誉上，乡镇干部骄傲辉煌的年代一去不复返了，乡镇干部正在从“管理者”变成“服务者”，从主宰者变成被改革的对象，他们权力小、责任重，在工作手段上充满着无奈，在谋求发展和村民自愿产生矛盾时常常带有“逼民致富”的迹象，而社会舆论也存在着对乡镇干部妖魔化的倾向，使乡镇干部职业荣誉感受到了很大的损害，他们一时还不能接受这样的事实。而在工作中，部分乡镇领导怕得罪人，只奖不罚，或只订奖惩制度却不执行，甚至出现“做事越多，出错的机会越多，挨批评越多”的不良现象，导致荣誉激励上“干好干坏一个样”、“干不如不干”的局面。从体制上看，这种局面的发生是我国改革探索的产物。农村税费改革以来，分税包干的体制导致了穷乡更穷，富乡更富的局面，导致了欠发达地区的“吃饭型财政”、“要饭型财政”。虽然中央不断加大财政转移支付力度，但是大多要求地方政府配套，这进一步加大了乡镇建设的经济压力，导致不少人认为“与其做事为工作经费愁，自己贴钱，倒不如闲着”。目前，政府机构改革和乡镇政府职能转变还都处于过度阶段，很多配套的改革还不完善，导致当前乡镇政权的合法性危机和权威性问题，使乡镇干部常常陷入无能为力的苦恼中，严重挫伤了他们工作的积极性。再加上乡镇干部本身也存在不少问题，政治责任感不强，工作作风不实，开拓创新意识不浓，对人民群众不亲，在心理上还没有随着政府职能的转变而转变。高兴的是，在十七届三中全会通过的推进农村改革发展的决定中，我们已经看到了中央政府解决三农问题的决心，随着政府职能转变的进一步推行和对基层财政转移支付的增加，随着干部教育的深入，乡镇干部的整体工作状态将会步入新的平衡。然而对于地方政府来讲，在现有的体制下，我们完全可以通过相关考核和激励措施的制定和完善来提高干部工作的绩效。二、地方政府提高乡镇干部绩效的方法乡镇干部的考核可以采取分类考核的方式，针对不同的干部群体来考虑运用民意测评、交流、积分制、职务双向选择等方式来实现激励作用。（一）民意测评法。这主要是针对乡镇党委班子成员，尤其是乡镇党政一把手的。乡镇政府是国家政策能动的执行者，乡镇工作目前实行的是一把手负总责的原则，目前乡镇一把手对工作基本都很重视，为了做好工作也都很重视干部队伍建设，然而乡镇民主决策体制尚未真正实施，实际上按照权责对等的原则，在乡镇一把手负总责的体制下民主决策体制并不能真正实施，因此民意测评就显得尤为重要。真实、全面、合理的民意测评和对民意测评结果的重视和运用，最能够牵引乡镇主要领导工作的方向，使他们在决策时既要考虑上级命令的执行，更要考虑当地人民的需求，他们中不少人为了担心决策的失误就会召开党委会讨论，就会寻找自己的参谋团，就会去考察民意，从客观上做到对人民负责，而不是把党委所谓的讨论作为实现自己意愿或推脱责任的方式。只有这样，才最能够体现一个基层政府真正的“政绩”。（二）干部交流制度。我们在提到干部交流时往往强调的是他的反腐功能，而实际上这一制度对于提高乡镇领导班子的执行力也具有不可缺的功效。在乡镇党委书记负总责的体制不变的情况下，党委一把手关注的更多的应该是乡镇工作的方向，而其他领导班子成员更多的关注的应该是如何团结在主要领导的周围去实现好这个目标和方向，这就需要形成一个党委书记心向民众，领导班子心向党委书记的局面，而交流是必不可少的。交流能够防止地方主义、小团体主义，增强乡镇党委的凝聚力和执行力，从某种程度上解决现有的部分领导干部个人主义泛滥、责任心不强的问题。（三）积分考评制及相应的晋升、奖励机制。 积分考评制主要是针对选调生之外的乡镇非领导干部，这是乡镇干部积极性提高的重点。按照干部考评注重实绩的原则，我们可以对乡镇非领导干部实行积分制考核。积分制考核是乡镇党委根据市积分考核办法，按照各个职位工作任务的强度和难度，设定圆满完成该职位工作时所得的基本积分，并根据该职位实际工作人员的工作情况予以打分并累计加和，以测算该同志的工作实绩。积分制大致可以按照以下程序来操作：首先，县市为每一个乡镇非领导干部设定年平均积分，例如10分。其次，乡镇党委全体成员根据市定的平均积分测算本乡镇积分总数，例如x乡镇30个非领导干部，则总积分300分。第三，各乡镇党委全体成员为区分各职位间工作任务强度和难度的差异，根据本乡镇情况，设定不同大小的基本积分，并为各职位工作设定考核及加分办法，例如设定经济发展办主任工作15分，团委工作5分，对市直单位年终有排名的要按照市工作排名来核定干部得分情况，对市直单位年终无排名的由镇党委制定考核办法，制定得分的上下浮动空间。最后，每年年底，各乡镇党委根据干部的工作实绩进行打分，上报积分情况表。该乡镇非领导干部总得分不超过该乡镇核定的总积分。积分制的实质就是用打分的形式来测定干部工作的实绩，反映干部该年度在该乡镇工作的态度和能力，通过分数的累积及变化情况来评判干部工作情况。积分设定的主体应该是乡镇党委，由于各乡镇同一职位工作量的不同使积分不能全市设定统一标准，乡镇党委做设定主体有利于集中的实现和执行效率的提高。 积分本身并不能产生作用，对积分情况的合理运用是发挥积分制激励作用的关键。调查显示，乡镇非领导干部的有效激励措施有以下几种：一是晋升乡镇领导职务，二是晋升副科级，三是晋升工资档次，四是交流到城区工作，五是交流到个人喜欢的职位。在乡镇领导职务招考过程中，对选调生、新招考的公务员和其他干部实行分类招考，对乡镇工作满两年以上的选调生和有本科以上学历者，招考更加注重考试及个人素质的考察，对其他干部，招考更应该注重工作实绩。例如可以规定各乡镇三年内积分在乡镇排前五名、符合相关任职条件的干部方能参加招考，或者把积分和考试成绩进行一定程度的加和。并在招考结束后对他们进行有效的任职培训。这样能从很大程度上规避考试对工作实绩的忽视，调动乡镇年轻干部的工作积极性，因为毕竟学习是求知的手段，做好工作才是目的。在副科级待遇的确定和工资档次的晋升中，更应该注重长期的工作实绩，切实将实际贡献和待遇挂钩。积分制在衡量干部实绩方面有很多优点，它对每年的得分进行备案，这有利于规避主要领导更换对干部以前工作绩效的忽视；它在年初的时候划定每一个职位的基本积分，这就限定了任职者年底得分的浮动空间，减少了干部推选中腐败的空间。积分制在副科级待遇确定和工资档次晋升中的应用对中年干部更具有激励作用。进城，也是不少乡镇干部蒙昧以求之路。这种干部交流方式同时也是一种很好的激励措施，合理运用积分制，将这一交流方式制度化并排除一切非制度化调动有利于发挥其激励作用，实现干部交流公开、公平、廉洁、高效。积分所占考核比重的大小应该跟该职位对工作者知识要求水平的高低成反比。对积分变化情况的分析有利于考察该同志的工作能力和工作态度，分析该同志适合哪些工作，从而为乡镇职务双向选择（详见后）奠定基础。积分制的实施可以较快推行，但对积分结果的运用则需要一个有序推动的过程。积分制在实施中还可能出现一些可能导致其失效的问题，例如假如年终，分管领导都有给自己分管干部打高分的冲动，主要领导也可能会经意或不经意间将个人意志上升为集体意志，这就需要我们制定进一步的措施去规范。（四）职务双向选择制。对于一部分图清闲的人，晋升、奖励、进城等都不能激起他们的兴趣，而职务双向选择制则很可能是一种比较有效的方式。职务双向选择制是确定乡镇领导干部分工，确定各职位、职责、积分及相应的考核办法，部分重要或热门岗位规定竞争者近几年内工作的积分底线，由普通干部填写一定的职位意愿，由领导干部和普通干部进行双向选择，而对于那些无人选的干部进行某种程度惩罚的一种人职匹配制度。图清闲的人肯定选择该乡镇最清闲的岗位，就算他采用各种非制度措施来讨好该领导，但领导干部基本都不会选择一个不想做事、不会做事的人来担任自己的下属，增加自己的工作量，