地方环境法治与工业经济可持续发展.doc

地方环境法治与工业经济可持续发展【摘要】工业经济可持续发展和环境法治既是全国乃至全球必须共同面对的问题，又同时包含一定地域内特殊性的要求。本文主要以贵阳市地方环境法治为视角，对该市地方环境法治的现状，及其对工业经济可持续发展的回应性及其不足之处和完善策略作探讨。【关键词】工业经济；可持续发展；地方环境法治；贵阳一、工业经济可持续发展与地方环境法治的一般分析环境法治的地方性是环境问题区域性的内在要求。一方面，环境问题是全人类共同面对的问题，有些问题如气候变暖、臭氧层破坏等具有全球性，因此环境立法具有世界共同性，或称国际化特征。另一方面，在人类环境问题的大背景下，世界上不同的地区、一个地区内不同的国家、一个国家内不同的区域内的环境问题又存在多样性和特殊性。因此，环境法治必然具有地方性特点。这种地方性并不是对共同性的否认，而是普遍性基础上的特殊性。工业经济必定存在于一定的空间，以一定的经济和自然环境为空间载体，以区域人口、资源、环境与社会经济等各种因素的协调发展为基础。工业经济的可持续发展必须体现地方特色，既要考虑区域所处的自然状况，又要考虑所处的发展阶段。这是因为，自然环境差异，经济发展阶段不同，贯彻和实施可持续发展的模式和具体途径肯定不一致。与此相对应，工业经济可持续发展和环境保护也具有地域特点。国家立法只能解决一些最为基本和最为普遍的问题，期望国家立法特别详尽和具体是不现实的。通过地方立法，充分发挥地方性法规主动性、特色性的优势可以把国家法律具体化和地方化，解决区域可持续发展的特有问题，并为国家立法积累经验。在我国，各项工作都是在中央统一领导下分级分类进行，环境保护工作也是如此。例如，从环境立法方面来看，首先，要维护国家法制的统一和尊严；其次，国家赋予地方环境立法权和执法权。这一点从宪法、地方组织法和立法法的相关规定中均可找到依据。从宪法和立法法的规定来看，环境保护并非中央立法机关或行政机关的专属管辖领域。换言之，环境保护也是地方享有立法权的领域。从地方组织法的规定看，地方人大及其常委会有权决定本行政区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族工作的重大事项；地方人民政府的两项重要职权则是执行本级人大及其常委会的决议，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、体育事业、城乡建设和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。尽管由于当时(1979年)环境保护工作刚起步，“地方组织法”中并未明确将环境保护列出作为地方人大或政府的一项职能，但从其立法精神上来看，环境保护显然是同城乡建设、计划生育等一样，属于地方职能之应有范畴。亦即，从我国关于中央与地方的职能划分来看，环境保护立法也是地方的一项主要职能。例如，中华人民共和国环境保护法规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这表明，保护地方环境是地方人民政府最重要的职能之一。相应地，环境执法、环境司法、环境法律监督等方面，也存在地方性，兹不赘述。二、贵阳市工业经济可持续发展要求加强地方环境法治长期以来，贵阳市深入践行了“保住青山绿水也是政绩”的生态文明理念，进入“十二五”，贵州省提出了“工业强省”的发展目标，贵阳市亦是这一目标的领跑者。贵阳市作为工业经济欠发达的城市，拥有相对较好的生态条件，但是一方面不能端着“金饭碗挨饿”，另一方面也决不能走先污染后治理的老路，所以当前贵阳市的发展必须坚持工业经济的可持续发展和加强环境法治，有效整合两种发展思维。落后地区在工业经济发展过程中普遍存在以牺牲生态效益来换取经济效益的行为。生态环境是工业经济发展的终极物质基础，落后地区在工业经济发展过程中只有以可持续理论为指导，大力实施清洁生产，完善制度安排，结合自身的资源优势和区位特点，走能真正实现经济发展和生态环境保护有效整合的新型工业化道路，才能实现经济的持续、健康和快速发展。工业经济在落后地区的脱贫致富过程中起着极其重要的作用。工业经济的发展有利于提高资源利用效率，增加地方财政收入，加快农村富余劳动力转移和人们生活水平的提高。随着贵阳市工业经济的不断发展壮大，其排放的各种有害气体、废水及工业垃圾等污染物日益增加，所造成的环境污染和生态破坏日益严重，它所带来的生态环境污染已成为人们特别关注的热点问题。如何在工业快速发展的同时保护好生态环境，实现经济效益、环境效益和社会效益的协同提升，已成为贵阳市社会经济发展中一个亟待解决的问题。实践证明，地方是实施可持续发展的主力军，同时也是环境法治建设的主力军。地方环境立法不是对上位法的简单执行，而是积极地发挥地方的能动性，针对当地的环境状况和社会、经济状况提出更加符合实际的举措保障工业经济的发展朝着合乎可持续发展的理念前进。地方的环境立法，相对于中央立法，至少具备以下几个比较优势：更能发现当地自然条件和社会、经济环境的客观状况，能更加有针对性地解决实际问题，并预测其发展趋势；更能使环境法治、经济政策置于地方经济社会发展的总目标之下，使得诸多举措形成合力，避免“一脚踩油门，一脚踩刹车”的情况，提供有效的法治秩序；通过地方立法，充分发挥地方性法规主动性、特色性的优势可以把国家法律具体化和地方化，解决区域可持续发展的特有问题；地方是推动经济社会发展的直接承担者和实践者，也是社会经济建设的经验的直接获得者，可以在环境法治手段上进行一些有益探索，推出卓有成效的制度创新，为国家立法积累经验。三、贵阳市地方环境法治对工业经济可持续发展的回应第一，立法方面。为了回应工业经济发展对环境法治越来越严厉的挑战，贵阳市在地方环境立法方面进行了卓有成效的探索。早在国家循环经济促进法制定之前，贵阳在竭力打造“森林之城”、“避暑之都”的背景下，于2004年制定了贵阳市建立循环经济生态城市条例，该条例是我国第一个关于循环经济的地方立法，后来的2008年循环经济促进法的出台可以说也在一定程度上受到该条例的影响。在贵州省“工业强省”的“十二五”目标之下，贵州省大力推进上百个生态工业园建设，1生态工业园的地方性立法亦是走在全国前列。我国生态工业园的管理模式是中央政策指导和地方行政管理相结合的模式，当前我国生态工业园的立法尚未到位，但是贵阳市已经在此方面做出了积极的探索，制定了贵阳市工业园区管理条例，对园区建设、任务、目标、原则、管理机构做出了导向性规定，并配合了若干行政管理专项立法。第二，司法方面。2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭暨清镇市人民法院环境保护法庭在清镇市红枫湖畔挂牌成立，直到2010年7月1日，最高人民法院公布了关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见，才首次明文肯定环境法庭的建立。作为全国首个成立的环保法庭，至2010年11月，清镇环保法庭共受理了各类涉及环境保护的刑事、民事案件300多件，其中全国四起环境公益诉讼案件，在清镇环保法庭就审理了三起，在全国范围内产生了巨大影响。由于清镇市法院环保法庭率先在全国建立并审理了大量的环境案件，因此在具体的司法实践、制度创新、理论探索方面走在国内前沿。最高法院领导多次莅临清镇环保法庭调研考察，充分肯定环保法庭在司法实践中的诸如：案件执行回访制度、设立环保专家咨询委员会、环保法律意见书、开展环保案件巡回审理制度等十大创新机制。国内其他地区通过对环保法庭的调研考察，总结出一系列的环保法庭司法实践普遍性、规律性认识，在全国范围推广实践。第三，执法方面。在地方环境立法进行不断探索的同时，贵阳市也在进行与之相配套的行政执法改革。以水资源保护为例，为了解决百花湖、红枫湖、阿哈水库水资源保护问题，贵阳市制定了贵阳市红枫湖百花湖阿哈水库行政处罚委托暂行规定，成立了两湖一库管理局，将两湖流域内有关水资源保护有关的行政处罚委托给两湖一库管理局执行，避免了多头监管、利益分割的局面，对于保护贵阳市的饮用水源起到了极大的作用。四、贵阳市地方环境法治的不足和改进对策第一，在地方环境立法方面，贵阳市存在的问题体现在：在环境立法理念方面，“宜粗不宜细”的思想影响了环境立法的地方特色和可操作性；在环境法律体系方面，地方综合性环境保护法缺位，同时也缺少必要的专门环境立法；在环境法律内容方面，立法内容缺乏地方特色，立法内容未彰显“责当其过”的理念；在环境立法程序方面，部门立法模式和地方利益保护倾向影响立法内容的公正性，立法过程未能充分吸收公众意见，未能充分发挥地方立法的主动性。为了解决这些问题，贵阳市应当着重从如下方面做出努力：确立和贯彻适当的立法理念，在环境立法中贯彻可持续发展理念，将实现社会经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标；坚持立法的地方特色，制定符合自身环境保护需求、具有更高的针对性和可操作性的环境立法；健全环境法规体系，尽快制定地方综合性环境保护法规，填补电磁辐射污染、生物安全、生活环境污染、光污染等领域的专门环境立法空白；完善环境法律制度，在不违背现有法律规定的前提下，对“三同时”制度、排污收费制度、总量控制制度等基本制度中存在的问题进行修正；改进环境立法程序，发挥地方环境立法的积极性和主动性，加强立法过程的公众参与。第二，在环境司法方面，对于严重影响市民生活的环境问题诱发环境纠纷，倾向于回避环境诉讼，惯于通过行政处理途径解决环境民事纠纷。此外，贵阳市虽然建立环境法庭，但是其职能定位局限于水资源保护，其建立的初衷就是为了解决两湖一库流域的管辖问题，向其他方面拓展的范围十分有限。此外，由于民事诉讼法的限制，环境公益诉讼的大门尚未打开，和其他地方的环境法庭一样遭遇到环境公益诉讼“无米下锅”的尴尬，2其审理的大部分案件是“盗伐林木”一类的刑事案件，即便是水资源污染案件也占少数，不过是仅仅分流了刑庭的部分审判任务，在此条件下，亦未通过措施推进代表诉讼制度的适用。为了解决这些问题，贵阳市应当更进一步地进行司法制度的探索，将大气污染、固体废弃物声污染、光污染、辐射污染纳入到环境法庭进行集中专门审理。并在环境公益诉讼制度缺位的情况下，探索代表诉讼制度的可行性。第三，贵阳市环境执法工作存在多方面问题，并主要体现为四个方面：在执法人员方面，有些执法人员环境法律素质偏低，环境法制观念淡薄，轻视环境执法程序，甚至存在不严格执法、滥用执法权的现象；在执法体制方面，存在环境管理职能设置不清或者不合理，政府权力干涉环境行政执法等问题；在执法能力方面，由于人员少，技术和设备落后，大量小型、分散的污染源不能被及时发现并受到制裁，同时由于环境保护行政主管部门对行政处罚没有强制执行权，致使不少行政处罚决定无法得到执行，影响了环境执法的权威性和严肃性；在执法依据方面，立法原则不适当、法律体系不完备、法律内容有待健全和完善、立法程序存在缺陷等。为了解决这些问题，贵阳市应提高环境执法人员素质，树立正确的环境执法观念，重视环境执法业务培训，加强环境执法岗位考核；健全环境执法监督机制，加强行政系统内部监督，重视权力机关对环境执法的监督，鼓励公众监督环境执法