贵州民族地区村级集体经济发展对策探析——以铜仁市为例

贵州民族地区村级集体经济发展对策探析贵州民族地区村级集体经济发展对策探析 以铜仁市为例 皮坤乾 铜仁学院 社会发展学院 贵州 铜仁 554300 摘要 摘要 地处黔湘渝交汇处的铜仁市是典型的少数民族贫困落后地区 村级集体经济存 在着积累少 来源渠道单一 产业结构不合理 村级集体资产流失严重 缺乏发展村级集 体经济的经营管理人才和配套政策等问题 主要原因在于基层干部群众对发展集体经济认 识不足 能力不强 制度建设缺位 缺乏有效的监督机制和措施 发展村级集体经济的资 源禀赋条件差 各级财政 输血 能力严重不足等 要发展好铜仁市村级集体经济 必须 切实清除认识障碍 抓好农村基层组织和 带头人 队伍建设 完善政策制度 盘活集体 资产 探索总结有效发展模式 加强 示范点 创建 加大帮扶指导力度等 关键词 关键词 少数民族地区 村级集体经济 原因分析 对策建议 Countermeasures Analysis on Village Level Collective Economy Development of Ethnic Minority Areas in Guizhou Tongren City As An Example Pi Kunqian School of Social Development Tongren University Abstract Tongren city located in interchange between Guizhou Hunan and Chongqin is typical poor ethnic minority areas Village level collective economy exists many problems including less accumulation single channel of sources unreasonable industrial structure serious erosion of village collective assets lack of economic management talents to develop village level collective economy and supporting policies and other issues The main reason lies in insufficient understanding and not strong ability for the grass roots cadres and masses to develop village level collective economy absence of system construction the lack of effective supervision mechanism and measures poor resources endowment condition and woefully inadequate blood transfusion ability from various levels finances etc To develop village level collective economy in Tongren city well must clear understanding disorders practically pay special attention to construction of rural grassroots organizations and leaders and perfect policy systems and revitalize collective assets and summarize effective development mode and strengthen demonstration place creation and intensify support guidance etc KeyWords Ethnic Minority Areas Village level Collective Economy Cause Analysis Countermeasures Advice 作者简介 作者简介 皮坤乾 1969 男 贵州思南人 土家族 教授 研究方向 马克思主 义中国化 基金项目 基金项目 本文系 2014 年度贵州省教育厅高校人文社会科学研究基地专项任务项目 武陵山区村级集体经济发展问题研究 项目编号 JD2014231 的阶段性成果 地处黔湘渝三省市交汇处的铜仁市少数民族占总人口的 70 45 是典型的少数民族贫困落后地区 由于受到各种因素制约 村级集体经济发展非常迟缓 在新形势下 把握好机遇 采取有效 措施 大力发展壮大村级集体经济 切实破解 村级集体经济发展 难题 已成为铜仁市经济社会发展中的重大课题 一 铜仁市村级集体经济的现状分析一 铜仁市村级集体经济的现状分析 1 1 典型的 典型的 空壳村空壳村 多 集体经济积累少多 集体经济积累少 铜仁市绝大部分行政村集体土地 山林早已承包到户 村级集 体固定资产大多变卖或因年久破败而难以盘活利用 缺乏发展集体 经济的资源和基本条件 即使是那些有资源优势的行政村 也只顾 眼前利益 没有考虑市场经济特性 将归属集体所有的少数山林 土地 石场等采取一次性承包二十年 三十年的形式出让使用权 一次性收取承包费 在短期内过度开支而无应有积累 极大地制约 了村级集体经济的可持续发展 2013 年全市 2746 个行政村中 没 有任何集体经济收入的行政村有 2218 个 占到总数的 80 75 其 中江口县 92 个行政村中 就有 90 个无任何集体经济收入 2 2 村级集体经济来源渠道单一 收入稳定性和持续性差 村级集体经济来源渠道单一 收入稳定性和持续性差 铜仁市有集体经济收入的村 绝大多数是将集体资产通过租赁 发包的方式交由他人经营 按合同约定收取租金 承包费等 经营 性收入较少 如玉屏自治县 2013 年 8 个有村级集体经济收入的村 均为发包土地 鱼塘转包 林地转让 门面出租等租赁性收入 由 于缺乏经营性收入 自身造血功能严重不足 收入稳定性和持续性 较差 有的村去年因土地 房屋租赁 有集体经济收入 今年没有 租赁出去就成了 空壳村 没有集体经济收入的村基本上是靠政府 划拨的村级办公经费和上级帮扶单位给一点经费 来维持日常运转 3 3 村级集体经济产业结构不合理 村级集体经济产业结构不合理 铜仁市现有村级集体经济中 以第一产业为主 且大多为提供 初级农产品的养猪 养牛 养鸡 养鱼等养殖业和蔬菜 花卉等种 植业 第二产业很少 多为砖瓦厂 加工厂等 第三产业占极小部 分 大多是办停车场 店面 厂房等 4 4 村级集体经济发展缺乏经营管理人才 村级集体经济发展缺乏经营管理人才 即便有发展优势和发展潜力的行政村 若无盘活村级集体经济 的经营管理人才 再有优势的资源和条件也会变得没有了优势 在 铜仁市 2746 个行政村中 村干部整体素质较低 普遍存在着 有威 望 文化低 有经济实力 无发展思路 的现象 很多村干部之 所以能够任职是因为他在当地有一定的威望或是经济实力 但政治 素质强 发展能力强 创新能力强及懂经营 会管理的高素质村干 部严重缺乏 即使是一些刚刚补充进去的大学生村官也限于能力和 经验的不足 尽管有好的发展思路却难以落实到实际 5 5 村级集体资产流失严重 村级集体资产流失严重 在调研中发现 相当一部分村干部根本不懂得村级集体资产的 管理规定 加之民主管理 民主决策意识不强 在处理集体资产时 违反规定程序和组织纪律 不召开村 两委 会研究并提交村民大 会或村民代表会议讨论决定 就擅自做主 甚至借机以权谋私 导 致村级集体资产流失 使村级集体经济发展雪上加霜 6 6 部分行政村债务较重 部分行政村债务较重 一方面是村级集体经济无收入或收入很少 另一方面则是村级 支出呈增长趋势 在村组公路 农田水利基础设施 村级活动场所 建设 垫交农保 医保金 动物防疫 山林防火 林权发证 便民 服务 公务接待等方面的支出压力较大 此外 部分农民群众集体 意识不强 只强调权利 不履行义务 拖欠 拒交应交费用 这无 疑使本已薄弱的村级集体经济雪上添霜 如 2013 年底 全市 2746 个行政村有 213 个村负债 总额为 1558 31 万元 分别比上年增加 50 个和 481 42 万元 其中债务 5 万元以下的行政村 121 个 占负 债村总数的 56 80 比上年增加 48 个 负债 5 万 50 万元 含 50 万元 的行政村 88 个 占负债村总数的 41 31 比上年增加 68 个 负债 50 万 100 万元 含 100 万元 的行政村 4 个 占负债村总数 的 1 9 7 7 缺乏发展村级集体经济的配套政策 缺乏发展村级集体经济的配套政策 一方面 农村税费改革使村级集体收入锐减 尤其是没有任何 村级集体经济来源的村 村级集体组织运转只能靠上级转移支付支 撑 也因待遇太低而难以有效激发村干部发展村级集体经济的积极 性 另一方面 缺乏优化村级集体经济发展环境 拓展村级集体经 济发展空间 促进村集体增收等发展村级集体经济的配套政策 使 村级集体经济发展举步维艰 如征地费用主要归国家和个人所有 村集体得到的收入相当少 再如 一事一议 规定缺乏灵活性 每 人每年严格限制在 15 元以内 一些资金投入较多一点的公益事业根 本无法兴办 二 制约和影响铜仁市村级集体经济发展的原因分析二 制约和影响铜仁市村级集体经济发展的原因分析 1 1 基层干部对发展集体经济认识不足 能力不强 基层干部对发展集体经济认识不足 能力不强 基层干部在发展集体经济问题上存在着诸多认识误区 如有的 人认为集体经济是计划经济时代的产物 在社会主义市场经济条件 下是不合时宜的 有的人 等要靠 思想严重 认为村级组织主要 行使政治管理职能 村级组织在经济发展上的作为主要在于引导广 大农民增收致富 自身根本没有兴办经济实体的必要等 这些不正 确认识 使不少村组干部发展村级集体经济的思路不清 行动不积 极 甚至存在抵触情绪 另外 由于村级换届任期偏短 一届任期 只有三年 对于发展集体经济 有的村干部怕搞砸了受埋怨 搞垮 了受连累 思想上顾虑重重 于是抱着 做一天和尚撞一天钟 的 心态 只想做个 维持会长 不愿当个 敢死队长 只求三年平 稳过渡 这样 对没有资源 没有资金 没有好政策的抱怨远远多 于对村级集体经济发展的思考与行动 铜仁属典型的老 少 边 穷地区 在快速工业化 城镇化背 景下 有文化有能力的年轻人大多外出务工 人员 空心化 十分 严重 如德江县潮砥镇小溪村原有人口 2687 人 但目前在家人口仅 有 431 人 仅有 1 6 的人口在家 其中 60 岁以上老人 189 人 15 岁以下孩童 131 人 留守妇女 84 人 虽然近年来 铜仁市高度重视 农村基层组织建设 特别是在选优配强农村基层领导班子上作了很 多努力和探索 但依然存在村干部年龄偏高 学历层次偏低 知识 结构单一 创新意识与能力不强等问题 以致他们对发展村级集体 经济 想干不敢干 想干不会干 心有余而力不足 2 2 制度建设缺位 缺乏有效的监督机制和措施 制度建设缺位 缺乏有效的监督机制和措施 一方面 我国目前的各种惠农政策主要是针对农村基础设施建 设和村民个人 缺乏村级集体经济的专门扶持政策 而且没有统一 的归口单位或部门管理 导致铜仁市各级经济部门和涉农部门对发 展村级集体经济积极性不高 另一方面 铜仁市各乡镇尚未建立村 级集体经济发展的引导 鼓励 支持 监督制度 村级相关制度建 设更加缺失 有的村虽然设立了村务监督委员会 却未能有效发挥 作用 对村级集体经济的管理和使用监督不力 制度建设上的缺位 使村级集体经济发展失去了保障 也严重影响了干部群众发展村级 集体经济的信心 3 3 各级财政 各级财政 输血输血 能力严重不足能力严重不足 要 造血 得先 输血 由于市 县 乡 镇 三级财政本 就不足 难以挤出更多资金扶持村级集体经济发展 即使是为落实 上级发展政策而须投入资金 也因数额有限 不能产生明显的效果 这使得一些具有发展前景和潜力的行政村 虽有发展村级集体经济 的愿望和积极性 也因苦于没有资金而困于现状 4 4 发展村级集体经济的资源禀赋条件差 发展村级集体经济的资源禀赋条件差 铜仁市处于云贵高原向湘西丘陵的过渡带 自然地理环境特殊 加之历史因素的影响 全市村级集体经济整体发展落后 许多行政 村远离县城 乡镇 交通不便 信息落后 农业生产设施不足 资 源匮乏 可利用资源较少 产业原始粗放 教育水平落后 即使一 些有资源比较优势的村 在交通 信息 技术 水利 人才等问题 面前也变得没有任何优势 可供村级集体经济发展的路径选择不多 5 5 村干部普遍缺乏投资经营意识和能力 村干部普遍缺乏投资经营意识和能力 从历年统计结果看 由于村干部普遍缺乏投资经营意识和长远 发展意识 不少村将土地征用 固定资产转让等所获得的集体经济 收入 只是用于保运转 即使投入到项目或产业发展上 也鲜有真 正产生经济收益的 三 铜仁市村级集体经济发展的对策建议三 铜仁市村级集体经济发展的对策建议 基于铜仁市村级集体经济发展的现实状况 要迅速推动村级集 体经济发展壮大 应从以下方面发力 1 1 切实清除发展村级集体经济的认识障碍 切实清除发展村级集体经济的认识障碍 如前所述 对于村级集体经济发展的种种错误认识 禁锢了人 们的头脑 束缚着人们的手脚 阻碍了村级集体经济的发展 因此 发展村级集体经济 首要的就是要解放思想 清除认识障碍 必须 明确的是 发展村级集体经济是我们党一贯的方针政策 邓小平同 志早在我国农村改革之初 就指出 我们总的方向是发展集体经济 1 他在 1990 年 3 月 3 日又明确提出了我国农业改革和发展的 两 个飞跃 思想 中国社会主义农业的改革和发展 从长远的观点 看 要有两个飞跃 第一个飞跃 是废除人民公社 实行家庭联产 承包为主的责任制 这是一个很大的前进 要长期坚持不变 第二 个飞跃 是适应科学种田和生产社会化的需要 发展适度规模经营 发展集体经济 这是又一个很大的前进 当然这是很长的过程 2 党的十八大报告强调要 壮大集体经济实力 3 中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定 则再次强调要 坚持农村土地集 体所有权 依法维护农民土地承包经营权 发展壮大集体经济 4 因此 为切实清除发展村级集体经济的认识障碍 须充分利用报刊 电视 网络等平台 通过开展专题学习等形式 组织干部群众深入 学习村级集体经济发展的相关知识 形成有利于推动村级集体经济 发展的良好氛围 2 2 建强班子 抓好农村基层组织和 建强班子 抓好农村基层组织和 带头人带头人 队伍建设队伍建设 事实证明 抓好农村基层组织和 带头人 队伍建设是发展壮 大村级集体经济的关键一招 为此 应从以下方面发力 一是发挥 好乡镇党委在发展村级集体经济中的主导作用 推动各乡镇党委强 化主责意识 把发展壮大村级集体经济 提高村级集体经济收入 带领群众致富 整顿软弱涣散党组织 作为乡镇党委的一项重要任 务 二是发挥好村级组织的主体作用 通过选优配强村干部 抓好 以村党支部书记为重点的村干部队伍建设 使他们在具备发展信 心和决心的基础上 提升对经济发展的经营管理能力和领导发展能 力 三是打破 政经合一 体制 培育壮大村级集体经济组织 随 着农村家庭承包责任制的建立 铜仁市村级集体经济组织职能由村 民委员会代为行使 然而 这种 政经合一 的体制已逐渐制约了 农村经济和社会事业的发展 根据铜仁市农旅一体化 茶旅一体化 等发展思路 紧紧围绕 生态农业 旅游业 等特色产业 大力培育 和扶持农民合作社等各类村级集体经济组织 3 3 完善支持村级集体经济发展的政策制度 完善支持村级集体经济发展的政策制度 在总结村级集体经济发展试点示范经验 梳理 整合现有相关 政策的基础上 进一步完善支持和鼓励村级集体经济发展的土地 财政 税收 工商 金融等方面的政策制度和目标考核办法 为铜 仁市 破解村级集体经济发展难题 提供良好的政策保障和有效的 激励机制 4 4 加强村级民主管理 严防集体资产流失 加强村级民主管理 严防集体资产流失 按照村务公开要求 规范和完善村级集体经济发展民主决策机 制 对行政村内部重大投资决策 项目建设 处置集体资产资源等 事项交村民大会或村民代表会议讨论通过 同时 按照 村财乡管 的思路 落实 收支两条线 和收支预决算制 对公用经费实行总 量控制 定项限额管理 由乡 镇 办事处 财政所对村级集体经 济资金进行日常监管 严格控制村级集体经济收益作为接待 考察 培训 偿还债务等非生产性支出 严防集体经济项目资金流失 5 5 深化土地改革 积极盘活土地资源 深化土地改革 积极盘活土地资源 土地是发展的基础 没有土地资源 农村的发展将只是一句空 话 铜仁市应在不违反国家土地政策 土地制度的前提下 鼓励各 地在土地上做文章 结合实际探索建立多种形式的村级集体经济发 展路径 如思南县长坝镇碑记坳村整理开发 四荒 资源 增加了 村级集体土地 引进利康生态茶叶公司发展茶产业 村里以土地入 股 每年获得 6 万元的集体经济收入 6 6 积极探索总结村级集体经济发展的有效模式 积极探索总结村级集体经济发展的有效模式 近年来 铜仁市已探索总结出了一些行之有效的村级集体经济 发展模式 主要有以下五种 一是资源开发型 即大力挖掘村域内 的山林 水面 矿产 自然风景和人文景观等资源潜力 充分利用 有利的自然资源条件 通过招商引资借力发展村级集体经济 如德 江县高家湾村抓住旧村改造的有利时机 充分利用农业土地 高标 准打造现代农业观光园区 取得了很好的效果 二是资产经营型 即依托区位优势 挖掘资源潜力 通过租赁经营 联合开发经营等 方式盘活集体闲置资产 增加集体收入 如思南县大河坝镇河坝村 村干部筹资 40 多万元 整治了村内闲置荒地后 以 300 元 平方米 的价格转让给农村集中建房户建房 增值收益 20 余万元全部作为集 体经济收入 塘头镇江口村把原来由村民私掘滥引的天然洞藏水资 源收归村集体所有 由村集体对外出租 每年可收入 2 万元以上 三是生产服务型 即在村组干部带领下创办专业合作组织 采取 合作社 协会 农户 等多种形式 开展技术指导 物资供应 产 品加工等生产经营服务 以有偿 微利的方式增加集体经济收入 既方便了农户和客户 又增加了集体收入 四是能人带动型 即村 支两委大力扶持能人大户发展产业 产业发展带来的经济效益除了 农民收益外 还可以抽取一定的费用作为村级集体经济收入 如许 家坝镇蒲家寨村用活现代烟草农业基地单元核心区优惠政策 从 2011 年起 村支两委就积极培育烤烟种植专业大户 实现了烤烟种 植优质高产 很好地完成了烤烟种植合同销售任务 该村每年仅此 项就可获得县 镇两级政府奖励金 10 万元以上 按规定扣除相关费 用后 还可节余 5 万元以上作为集体经济收入 五是有偿服务型 即村干部通过有偿服务获得村级集体经济的收入 如德江县桶井乡 高井村的生姜集体经济建设项目 村委会负责为承建方协调土地和 协助生产管理 承建方按每亩 50 元标准支付村委会经费作为集体收 入 显然 这不仅增加了集体经济收入 还有效改变了村支两委干 部在发展中充当 义工 的局面 这些行之有效的发展模式 已成 为村级集体经济发展可资借鉴的 样板 在今后的发展中 要按照 因地制宜 一村一策的原则 鼓励各村充分发挥资源 区位等优势 积极探索适合本村集体经济发展的路子 7 7 加强 加强 示范点示范点 创建 发挥好创建 发挥好 榜样榜样 的示范作用的示范作用 由于铜仁市经济社会落后 发展村级集体经济对于一些村级组 织来说还是新事物 客观上还需要 榜样 的示范引领 为此 应 选取既有一定发展基础 又有代表性的行政村开