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社会保险法辅导讲座讲稿省人力资源社会保障厅副厅长 夏鲁青同志们：大家上午好！非常高兴能有机会和大家一起学习、研究、思考社会保险法。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议对社会保险法（草案）进行了表决，通过了这部法律，胡锦涛主席签署第35号主席令予以公布，自2011年7月1日起施行。这是我国第一部社会保险制度的综合性法律，也是一部有利于保障和改善民生的重要法律。这部法律的实施，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系、更好地维护公民依法参加社会保险和享受社会保障权利、使全体公民共享发展成果、构建社会主义和谐社会，都具有非常重要的意义。这是我们人力资源和社会保障系统具有里程碑意义的法典，也是我们人力资源和社会保障法律体系顶架结构中的的最高一层。学习好、宣传好、贯彻好这部法律，是我们人力资源和社会保障部门的一项重要任务。为了帮助大家更好地学习理解这部法律，结合我个人的学习体会和思考，想从四个方面介绍一下有关情况：第一个方面谈谈这部法律的立法背景、立法过程、立法意义；第二个方面说说这部法律的立法原则；第三个方面简单介绍一下这部法律的主要内容，特别是这部法律具有创新意义的内容；第四个方面是围绕着这部法律的贯彻实施，对今后如何推进我们人力资源和社会保障事业的发展的前景和展望。一、社会保险法的立法过程和重要意义（一）立法过程。社会保险法从1993年原劳动部开始起早到2010年10月28日全国人大常委会审议通过，共历时十七年。就立法过程来看，经历了四个阶段。(1)1993年原劳动部开始起草社会保险法（草案），并于1995年报国务院。为什么93年开始起草呢？因为党的十四届三中全会作出了一个历史性的决定关于建立社会主义市场经济若干问题的决定，这个决定提出要建立社会主义的社会保障制度，并明确了目标任务。在这个大背景下，原劳动部开始起草社会保险法（草案）。（2）1998年，原劳动部第二次组织起草社会保险法（草案），并于2001年再次报国务院。但由于当时社会保险制度正在急剧变革，对各项制度的发展方向、基本模式等未达成共识，这两次提报都未能最终提请全国人大常委会审议。（3）2005年原劳动保障部第三次组织起草社会保险法（草案），并于2006年报国务院。2007年11月国务院常务会议审议通过了草案，提请全国人大常委会审议。全国人大常委会分别于2007年12月、2008年12月、2009年12月和2010年10月，对草案进行了4次审议，并于2008年12月28日到2009年2月15日向全社会公开征求意见。（4）2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议对草案进行了表决，通过了这部法律，胡锦涛主席签署第35号主席令予以公布，自2011年7月1日起施行。（二）立法背景。1、政治基础。党中央、全国人大、国务院高度重视社会保障体系建设。1993年，党的十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济若干问题的决定，第一次以党中央的名义确定了我国社会保障体系建设的基本原则和目标。1995年，党的十五大升华了执政理念，提出了科学发展观的概念，提出了以人为本、全面协调、可持续发展的概念，这就是社会保障的一个基本雏形。我们党对社会保障的认识也从当初的经济体制改革的一项手段和措施，上升到了改善和保障民生的重要内容，上升到了全面建设小康社会的重要目标这个层面上来了。朱镕基总理曾提出要求，劳动部门要把企业改革中的职工保障问题解决好。当时形成了失业保险制度，最初的企业养老保险制度，那时的养老制度是围绕国家的大政方针，作为国有企业改革的一项措施来对待的。十五大之后，就从一个措施层面到了一个基本国策层面。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标和要求，明确了我国社保制度的发展方向，为社会保险立法确定了基本原则。第八届至第十一届全国人大常委会都将社会保险法列入了立法计划，作为我国社会主义法律体系的支架性法律，组织开展了大量调研论证工作。国务院连续推出改革和发展社会保障制度的重大举措，着力保障和改善民生。这些都为制定社会保险法奠定了坚实的政治基础。2、经济社会基础。改革开放30年来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，综合国力极大增强，人民生活水平显著提高，人民群众对分享经济社会发展成果、实现社会公平正义热切期盼。改革开放30年，我们国家已接近10%的发展速度，长期30年不衰，这在世界国家发展史上是绝无仅有的，特别中国是世界上人口最多的国家。截至2009年，我们国家的GDP总量达到33.5万亿，我们的财政收入达到6.8万亿。2009年，国际知名组织对国家综合国力进行排名，我国名列第六。这些为社会保险法的出台奠定了坚实的经济、社会和群众基础。社会保险法（草案）征求意见期间，广大人民群众和社会各界高度关注，共收集各类意见7万1千多条，赞同意见占绝大多数，反映了社会保险立法的必要性、基本精神和立法时机与人民群众的要求是一致的。3、实践基础。一是社会保险制度经过20多年的改革和探索，积累了成功的经验，如：初步建立了适应社会主义市场经济体制要求和生产力发展水平的社会保险制度和政策体系框架。这些年我们虽然没有一个完善的法律，但职工的基本养老保险，从1997年建立个人账户和统筹账户相结合的政策框架已有14年。我们城乡的基本医疗保险，从企业职工、城市居民到农村的合作医疗体系也已经建立起来。我们的失业保险、工伤保险和生育保险制度，也得到发展和完善。二是社会保险覆盖范围不断扩大，越来越多的人享有了基本社会保障。从最初的国有企业职工享有，到现在向各类的社会经济组织。从最初的单位享有保险，到现在的灵活就业人员享有。从最初的城市才有的保障到农村。我们除了机关事业和企业以外，农村居民也开始了试点。三是社会保障水平有了较大幅度提高。从2004年到今年已经连续六次为企业职工提高养老待遇，从2004年全国平均水平不到700元到2010年1370元，待遇翻了一番。我们的医保、失业保险待遇水平和质量都得到了普遍提高；四是社会保险基金规模不断扩大，支付能力得到加强；五是社会保障公共服务体系初步形成，服务能力逐步提升。经过近二十年的努力和实践，为我们的社保事业锻炼和培养了一大批队伍，形成了从中央到省、市、县、乡镇办事处的一个服务体系，这个体系是我们未来做好事业的基础。这五方面的实践，为我们及时立法、抓紧立法创造了客观条件。当然，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着社会保险制度改革不断深化，要求制定社会保险法的呼声越来越高，我们还有很多突出的问题，需要我们立法解决，这也是我们发展的客观需求。一是立法层次较低，缺乏权威性；二是社会保险体系有缺失，制度强制力不够；三是社会保险制度分割，缺乏衔接。在实践中，我们很多制度缺少大的法律体系支撑，又不得不开展，不得不试验、不得不先起步，导致我们各自为政，导致法律之间相互影响，甚至抵触。譬如说，我们各项制度率先化的问题，养老这一项制度，我们关心企业养老，就先解决企业养老，后来我们机关事业单位，再后来农村养老保险，我们还有一块城市居民的养老保险。在这期间，我们国家还试图专门为农民工建立一个养老保险制度。一个养老保险制度被分割成五块，导致我们各自为战，甚至我们一个部门出的政策都不一致。这些制度的分割，已经严重影响和制约我们下一步的发展；四是筹资渠道偏窄，难以满足社会保险制度持续发展的需要；五是制度运行机制不健全，管理服务能力有待提高。这些都为社会保险立法提供了丰富的实践基础。（三）重要意义。社会保险法从起草到出台，有关部门采取了多种形式，听取了各方面的意见，作了大量的细致的调研工作，吸收了改革开放的成果，借鉴了国外立法的先进作法和经验，这部法律是充分发挥民主、集中各方面智慧的法律。它的颁布和实施，意义重大而深远。1、是深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措。法律将党中央、国务院关于建立健全社会保障体系的重大决策和战略部署转化为根本性、稳定性的法律制度，对加快推进覆盖城乡的社会保障制度，更好地保障和改善民生，构建社会主义和谐社会，维护国家长治久安发挥重要作用。2、为有效维护劳动者和公民的社会保障权益，使他们更好地分享经济社会发展成果提供了法律保障。一是社保法确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度，有利于形成和发展统一规范的人力资源市场，适应劳动者和公民的合理流动，促进城镇化进程。二是社保法规范和明确了劳动者和用人单位的社会保险权利义务关系，有利于促进劳动关系的和谐稳定。三是社保法规定了多渠道筹资、城乡统筹、规范管理服务、强化基金监督等内容，有利于逐步提高社会保险待遇水平，使各类群体更加公平地分享经济社会发展成果。因此，这部法律是一部造福百姓之法，是一部彰显公平之法，是一部促进和谐之法。3、使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道。社保法规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者社会保险权利义务，强化了各级政府的责任，确定了社会保险相关各方的法律责任，使社会保险制度更加稳定、操作更加规范、体系更加健全、运行更有保障。4、为推动人力资源社会保障事业整体科学发展提供了坚强的法律保障。社保法的出台，标志着我国人力资源社会保障系统的六部基本法律已经齐全，将来要做的是要补充下一级的法规规章。这部法律的出台，不仅能推进社会保险工作，也必将推进人力资源和社会保障工作。社保法与劳动法、公务员法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法一起，构成了我国人力资源社会保障法律体系完整的顶层架构。按照人力资源和社会保障部门的职能，未来人社系统主要工作有六大类。一是就业类，法律主要体现在就业促进法；二是劳动类，法律主要体现在劳动法、劳动合同法；三是人才开发类，目前主要由人才市场条例调整，但没有上升到法律层次；四是国家公职人员及其相关人员的管理，就是我们常说的国家公职人员，法律主要体现在公务员法，事业单位管理法还没有出台；第五类国家荣誉类，还没有相关法律，需要研究制定国家勋章和荣誉称号法。第六类是社会保障类，社会保险法是社会保障类的顶级法律。这六类法律是我们人力资源和社会保障系统工作的依据，政府根据法律授权，委托我们依据法律规定行使职权。我们依法行政的核心、基础和依据，都源于这六部法律。这些法律的制定和实施，为人力资源社会保障依法行政提供了强有力的法律支持，对推进人力资源社会保障事业在法制轨道上实现科学发展具有重要意义。二、社会保险法的立法原则社会保险法从草案起草，到国务院审议，到全国人大常委会的多次审议修订，始终坚持了以下立法原则：（一）贯彻落实党中央的重大决策部署。党的十四届三中全会以来，中央对社会保险制度改革和事业发展做出了一系列重大决策部署，特别是关于广覆盖、保基本、多层次、可持续等带有根本性、长远性的基本方针，关于以人为本、公平正义、统筹城乡、基本服务均等化等理念，关于社会保险要独立于用人单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化以及加强基金管理监督的要求等，都在法律中得到了体现。2009年5月22日，中央政治局第十三次集体学习，胡锦涛总书记强调：加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。这是我们党对社会保障事业新的认识，基于这个认识，我们大家目前从事的社会保障事业，只是社会保障事业的一个部分。从分类上，社会救助和社会福利我们没有；从补充上，慈善事业、商业保险我们不管；我们充其量就是一个社会保险事业。很多国家，尤其是发达国家，社会保障是个独立的体系，我们国家这次大部制改革把人事部与劳动和社会保障部整合在一起。纵观世界各国的发展，譬如说美国18个部委，日本19个部委，除了劳动部外，还有社会保障部，可见社会保障的重要性。因为社会保障涉及到市场经济国家的每个群体、每一个人，从生到死，从小到大，没有比这个部门更重要的。未来的改革，有可能会成立独立的社会保障部。（二）使广大人民群众共享改革发展成果。这是我们立法的一个基本原则，社保法确立了我国社会保险制度框架，把城乡各类劳动者和居民分别纳入相应的社会保险制度，努力实现制度无缺失、覆盖无遗漏、衔接无缝隙，使全体人民在养老、医疗、失业、工伤、生育等方面有基本保障，无后顾之忧。从而保障党的十七大提出的到2020年基本建立覆盖城乡的社会保障体系的目标的实现。随着我们改革开放的深入，随着各级党委政府对民生的关注和重视，这个目标很有可能要提前实现。举个例子说，我们的新农保制度，从2009年开始试点，党中央、国务院提出要用十二年时间，基本实现农村养老保险全覆盖。全国第一年达到10%，第二年达到23%，今年达到40%。山东省从去年增加试点，搞到13%，今年要求达到60%以上，东部沿海11个市要全覆盖，省政府要求明年新型农村养老保险试点要在全省实现全覆盖。我们的速度还不是最快的，四个直辖市在试点第二年就已经全覆盖了，浙江、江苏、广东、海南，包括宁夏，也都全覆盖了。随着我党对执政理念的反思、经济社会的发展、人民群众的需求、经济发展的实力，都推动了我们社会保障事业的迅速发展。（三）坚持公平与效率相结合，权利与义务相适应。社保法从我国基本国情和社会主义初级阶段的实际出发，在政府主导的社会保险制度上，优先体现公平原则，做出普惠性安排，通过增加政府公共财政投入，加大社会财富再分配力度，防止和消除两极分化，促进社会和谐；体现激励和引导原则，坚持权利和义务相适应，把缴费型的社会保险作为社会保障的核心制度。（四）确立框架，循序渐进。法律在全面总结我国社会保险制度改革发展经验的基础上，借鉴世界各国社会保险制度建设的有益做法，确立了我国社会保险体系建设的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度。同时，基于我国社会保险体系建设正处在改革发展过程中，许多制度还不成熟和完善，需要继续进行探索实践的实际，法律也保持了适度的灵活性，作出了一些弹性或授权的规定，为今后的制度完善和机制创新留出了空间。三、社会保险法的基本内容（一）确立了全面覆盖和统筹城乡的调整适用范围。社保法确立了我国社会保险体系的基本框架，在5项社会保险制度中，养老和医疗保险覆盖各类劳动者和全体居民，工伤、失业和生育保险覆盖全体职业人群，从法律上实现了社会保险全覆盖。同时，社保法适应我国统筹城乡发展的要求，将新农保制度纳入了基本养老保险的调整范围，并预留了城镇居民社会养老保险制度的空间；新农合出纳入了基本医疗保险的调整范围；规定进城务工的农村居民与其他职工一样依照本法参加社会保险；还明确了被征地农民的社会保险问题。（二）规定了社会保险制度的筹资渠道，强化了政府的责任。1、筹资渠道。社保法明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任：城镇职工社会保险基金的主要来源是社会保险缴费，其中职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险费用，由用人单位和职工共同缴纳，工伤保险和生育保险费用由用人单位缴纳，职工个人不缴费。居民社会保险基金由个人缴费和政府补贴构成，新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合；城镇居民医保实行个人缴费和政府补贴相结合。2、政府责任。政府在社会保险筹资中的责任主要是：（1）县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持，在社会保险基金出现支付不足时给予补贴；（2）国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；（3）在新农保和城镇居民医保中，政府对参保人员给予补贴；（4）基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴；（5）国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充和调剂。（三）扩大了参保人的社会保险权益。主要体现在：一是为了解决缴费不足15年人员的养老待遇问题，法律规定可以缴费至满15年，然后按月领取养老金，或者转入新农保或城镇居民养老保险；二是健全了养老保险中的遗属、残疾待遇制度，规定参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；未达到法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。三是将工伤保险待遇中原来由用人单位支付的“住院伙食补助费”、“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或解除劳动合同同时应当享受的一次性医疗补助金”三项费用改由工伤保险基金支付。四是为保证工伤职工得到及时救治，法律规定工伤保险待遇由基金先行垫付追偿制度，即职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，然后由社会保险经办机构依照本法规定追偿。五是规定失业人员参加职工基本医疗保险，其应当缴纳的基本维和部队保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。六是规定参保职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。（四）明确社会保险行政管理体制，提高了社会保险费征收的强制性。一是明确行政管理体制，规定国务院和地方政府社会保险行政部门负责社会保险管理工作，其他有关部门在各自职责范围内负责有关工作。二是明确规定社会保险费实行统一征收的方向，同时授权国务院制定实施步骤和具体办法。三是赋予社会保险费征收机构必要的强制征收手段，如查询用人单位账户；从用人单位存款账户直接划拨社会保险费；要求用人单位提供担保；申请人民法院查封、扣押、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费等。（五）强化了社会保险基金管理和监督。一是规定社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或挪用，也不得用于平衡其他政府预算。二是规定社会保险基金按照统筹层次设立预算，并对预算编制的主体、程序等作出了规定。三是规定基金养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，同时授权国务院规定具体时间和步骤。四是规定社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。五是规定了由人大监督、行政监督、社会监督共同构成的较较完善的社会保险监督体系。（六）完善了社会保险经办服务。一是全面规定了经办机构的职责，包括社会保险登记、社会保险费核定、征收社会保险费；支付社会保险待遇；与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为；记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将记录单免费寄送本人；免费向用人单位和个人提供查询服务。二是规定了社会保险经办机构的设立原则，统筹地区设立社会保险经办机构，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。三是规定社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。四是为解决社保关系转移接续问题，规定对跨统筹地区就业的人员社会保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。五是为解决医保费用报销难问题，规定对参保人员就医应当由基本医疗保险基金支付的部分，由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算；社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人享受基本医疗保险待遇。四、推进社会保险事业全面协调持续发展社会保障体系建设是保障和改善民生、调节收入分配、促进城乡统筹协调的一个重要内容。党的十七届五中全会强调：要健全覆盖城乡居民的社会保障体系、要推进基本公共服务的均等化。我们人力资源和社会保障部门应该及时了解和掌握党和国家有关社会保障工作新的要求，把中央十二五规划建议中有关改善民生和加强社会保障工作的各项任务落到实处。社会保险法的颁布和实施，为人力资源和社会保障工作带来新的发展机遇，我们要以贯彻落实社会保险法为契机，立足当前工作实际，统筹城乡发展，优先解决制度缺失问题，切实加强经办机构队伍建设，逐步扩大社会保障覆盖面，不断提高社会保障水平，把人人享有社会保障的目标落在实处。要重点做好以下工作：（一）抓紧研究解决制度缺失问题。与社保法规定的规定的统筹城乡、覆盖全民的社会保险目标相比，目前部分社会成员还缺乏基本的社会保险，需要加快弥补制度短板，着力解决制度性缺失。如，党的十七届五中全会提出实施城镇居民养老保险制度，但在绝大多数地方，城镇无收入老年居民的社会保障制度还是空白，需要抓紧研究落实；统筹的各项社会保险制度之间的衔接问题，跨度大、情况复杂，有的有了政策需要进一步落实，有的还需要制定的政策。（二）逐步扩大社保覆盖面。扩大社保覆盖面要以非公有制单位职工、灵活就业人员、农民工和农民为重点。山东省从1997年开始实行企业养老保险制度，经过14年时间，截至去年，我们企业养老保险参保人数1440万人，机关事业单位参保人数312万人，合计1752万人。新农保方面，2009年，党中央、国务院开始新农保试点后，山东省2010年度新农保参保人员已经达到1100万人。农村这个群体不能和机关事业单位、企业相比，他们是最弱势、最分散和最缺乏组织的群体。去年，山东省新农保发放人数405万人，机关事业、企业约发放340万人。新型农村养老保险一年时间的发展和机关事业单位、企业十几年的发展相比看，我们社会保障事业发展的十分快，覆盖面迅速扩大。虽然现在就业人群很大，但是相当一批就业人群，如灵活就业人员、非公有制人员、农民工不参保，这里面有很多问题，是认识的问题。这类问题用不了几年，就会发生根本性的变化。无论从那个角度，都得找个地方缴纳养老保险，社会保险的覆盖范围是我们下一步的重点。国家要求新农保今年达到40%，我们省要超过60%。山东省现在9400万人口，7000万农民，60%是个很大的群体。只有我们提高覆盖面，才能让真正让老百姓实现共建共享。医疗保险方面，目前全国各项医疗保险覆盖人群超过12.5亿，在五个“有所”中首先能够做到全体人民病有所医。另外，还要落实被征地农民的社保政策。继续解决体制转轨的历史遗留问题，如关闭破产企业退休人员纳入基本医疗保险、老工伤人员全部纳入工伤保险、未参保集体企业退休人员纳入基本养老保险。（三）稳步提高保障水平。根据经济社会发展情况，持续、有序、合理地提高保障水平。持续就是不断提高，城镇企业职工养老保险待遇在连续6年连调后达到每月14