控制详细规划中几个值得注意的问题.doc

*谢fort兄指点 规划师 PLANNERS 1999年第15卷第4期Vol.15No.41999 控制性详细规划中几个值得注意的问题 李志宏 摘要：作者针对当前控制性详细规划实践及理论研究的现状，从控详规的科学性、编制的主体、编制过程、编制方法以及控详规要因地制宜等几个方面指出了控详规编制工作中存在的问题，并进行了剖析。 关键词：控制性详细规划问题 城市控制性详细规划（以下简称“控详规”）是我国几十年城市规划实践发展的结果。它是改革开放过程中，为适应经济和社会发展的需要，借鉴国外区划法的成功经验，在原有详细规划的基础上，根据我国城市建设的实际情况而产生的一种规划类型。经过十多年的实践和研究，控详规已经成为我国城市规划体系中的一个独立的层次和具有较明确内涵的工作。1991年10月1日起施行的城市规划编制办法及后来的城市规划编制办法实施细则对控详规的内容、成果作了明确规定，为全面开展控详规工作提供了依据。山东省建委也于1993年7月30日发布了山东省城市控制性详细规划技术规定（试行），结合山东省具体情况对控详规的编制提出了进一步的要求，各城市陆续展开了一些控详规工作。然而由于新一轮城市总体规划工作的切入，控详规的实践和研究明显减少。随着各地城市总体规划编制工作的基本结束，城市规划工作的重点势必转移到城市详细规划上来，从实际工作需要出发控详规必然被重新重视。另外从理论研究上看，控详规的理论发展为波浪式递进的过程，如果说八十年代末、九十年代初为第一次浪潮，奠定了控详规的理论基础，那么第二次浪潮将为时不远，并将从新的高度上发展和完善控详规理论。因此适时地进行控详规理论研究，有效地指导广泛开展的控详规编制工作意义重大。在此提出几个问题与各位同仁探讨以期抛砖引玉。 1控详规的科学性问题 控详规理论及实践的科学与否关系到其本身的前途。控详规作为介于总体规划和修建性详细规划与设计之间的“桥梁”、规划与管理的“纽带”，其作用之大已得到广泛共识。而控详规能否真正起到和发挥应有的作用则取决于控详规本身的科学性。其中包括控详规理论的成熟程度，以及落实在具体规划中方案的优劣程度。 就理论的成熟程度而言，正如我国整个城市规划理论仍然处于发展阶段一样，控详规理论还有不少问题有待研究，相对其他规划种类，其产生、发展的时间较短，应当说它尚需不断地完善。但是作为业已定型的部分理论是十几年来理论工作者辛勤探索的结晶，它构成了控详规的理论基础和框架，为过去、现在和今后的控详规工作提供了重要的指导作用。 评价控详规是否科学可以从它的特点出发进行剖析： 控详规的本质是强化规划设计和规划管理的衔接体现了城市规划工作的整体性； 控详规明确了规划管理和规划控制要通过立法来实现并参与立法体现了城市规划工作的严肃性； 控详规可增加规划工作透明度，是廉政建设的重要一环体现了城市规划工作的公正性； 控详规通过规定性和指导性指标将规划的原则性与灵活性有机地结合体现了城市规划工作的可操作性； 控详规特别重视经济、社会、环境等的定量与定性综合分析，大大丰富了规划的内涵体现了城市规划工作的综合性和研究性。 由此可见，我们没有必要担心控详规的基本理论是否具有科学性，而应不断地探索和发展理论，不断提高其理论的科学化程度。 虽然控详规基本理论的科学性已无须怀疑，但是具体规划中方案的优劣程度往往直接影响到控详规的科学性。这主要决定于具体操作过程中主体,包括规划单位、规划管理部门以及规划区内各单位的作用，特别是规划师的素质及其所处的工作状态将在很大程度上决定着各个具体的控详规的科学化程度。而规划主体的差异势必导致具体的控详规科学程度的差异。 总之，无论是控详规理论还是具体的控详规工作，其科学性均有一定的相对性，我们应当辨证视之，想方设法努力提高控详规的科学化程度。 2控详规编制主体上的问题 控详规编制的主体包括规划单位、规划管理部门以及规划区内各单位，而实质上进行具体操作的规划师才是问题的关键。因此，规划师的素质及其所处的工作状态应当引起足够重视。 (1)关于规划师的素质。规划师应具备综合分析和研究城市经济、社会、历史、文化、景观、工程等方面的能力，尤其是在市场经济条件下，如何用经济的方法按照市场经济规律办事，如何满足社会各利益集团的正当利益，满足社会各个阶层对社会生活共享需求的协调能力等。而从城市规划教育的过去和现状来看，城市社会、经济、管理等方面教育的薄弱及综合能力的培养方面的欠缺问题不可能在短期内得到根本解决。这在某种程度上直接影响到目前从业规划师的综合素质，自然会反映到当前规划成果的质量上来。这种能力与愿望的矛盾还将在今后持续一个时期。 (2)关于规划师的工作状态。规划师的责任与义务之间的矛盾，规划市场上量入而出与规划成果质量之间的矛盾时时存在。现行体制及规划工作本身特点导致的规划成果的两重性既是商品又不是纯商品，使得规划师在创收与质量之间经常难以找到平衡而使其工作状态处于不太稳定之中，也是自然会影响到规划质量的一个现实问题。对此，我们认为： 必须提高行业整体素质，让规划管理和规划设计人员经常得到必要的业务培训，尤其加强对变化中的控详规理论的不断学习。 必须加强职业道德教育，提高社会责任感，树立敬业精神和精品意识，实行规范的奖惩制度和规划评审制度。 必须规范规划市场，一靠宣传；二靠行政干预。提高城市政府对城市规划，特别是控详规重要性的认识，按照国家标准付与规划单位正当报酬，以保证规划工作的顺利开展。 3控详规编制过程上的问题 从控详规已成型的编制程序（图1）本身来看，整个过程环环相扣、层次清晰、系统性强。如果说在具体的控详规编制过程中会出现什么问题，则主要可能在对各环节的着力程度的比例关系上。对于“研究”和“指标赋值”两个环节着力程度的大小将直接决定着规划成果的质量，由于指标体系及具体指标的确立有赖于“研究”的深度和广度，因此“研究”阶段应引起高度重视。虽然“研究”的方法仍需要研究和完善，但是运用好现有的方法，使研究达到一定深度仍是可能的。然而在实际操作过程中“研究”和“指标赋值”这两个环节恰恰可能会成为薄弱环节。控详规编制工作有“隐”与“显”两种类型，“研究”和“赋值”即属“隐”性工作，虽然重要，但程度全靠规划师自行掌握，进一步说是靠规划师的职业素质和职业道德加以支持。因此，归根结底提高规划师的整体水平仍是解决控详规编制过程中可能出现问题的关键。 图1控详规的编制程序 4控详规编制方法上的问题 4.1关于“研究”的内容 我们知道在控详规的整个编制过程中，“研究”环节十分重要。弄清研究阶段所包含的内容是保证“研究”能否开展和深入进行的重要条件。但现有的城市规划编制办法及有关技术规定等对此并没有提供明确的说明，这样就很容易导致规划师具体操作时的随意性，尤其对于尚未具备系统的控详规理论的规划人员则更是如此，最终将直接产生质量参差不齐的规划成果。 针对上述可能出现的问题，下图（图2）展示的控详规研究阶段的基本研究框架或许有一定的借鉴作用。 图2控详规研究阶段的基本研究框架 4.2关于“指标赋值”的方法 “指标赋值”是对控详规各项指标给以确定的数值或控制取向，作为一个过程，它是将研究的成果通过科学的方法以一种恰当的形式表达出来的中间环节。赋值方法本身是否科学、合理则是“指标赋值”成败的关键。从一般的“指标体系”来看（图3），控详规的各项指标可以分为不同种类，其中土地使用控制要素中的使用强度指标的赋值是所有指标中最为重要却又最难恰当确定的，它们是决定控详规经济、社会、环境三个效益是否平衡的关键性指标。这几项指标的赋值方法主要有反馈法、标准法、比较法、容量法、经济法等。但是这几种方法均各有其适用条件： 图3控详规指标体系 (1)反馈法：通过具体的形体布局和设计，再将各项规划设计要素抽象和反算成控详规的各项指标。该方法可靠易行，但指标与用地布局的优化水平不能保证。 (2)标准法：根据城市总体规划或分区规划规定的人口容量，结合国家或地区有关人均规划建筑面积标准的规定，制定出总建筑面积标准，再推算出建筑密度、容积率、高度等指标。该方法主要适用于以居住生活区为主的规划地段，而对其它区域则不大适用。 (3)比较法：根据以往城市建设的经验，归纳出所需指标的大致范围。该方法虽然比较实用方便，但是对于各种特殊情况则难以奏效。 (4)容量法：根据现状居住条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施等，预测改造后的饱和容量，计算可能承担的人口，进而确定各项指标。该方法尽管比较严密，但涉及面广，参数众多，分析、计算相当复杂。 (5)经济法：通过对房地产开发经营的效益分析，计算出规划容积率的临界值，以此确定一系列控制土地使用强度指标。该方法重视经济分析，但很多时候指标的确定不单单考虑经济这一个因素。 因此，对于需要考虑多要素综合平衡的控详规来说，方法本身始终会有局限。关键是具体操作者应当具有灵活运用各种方法的能力。 5控详规因地制宜的问题 一般来说，一种规划方法越是走向成熟也就越发程式化。主管部门各种权威性的“办法”和“规定”总是试图以一种以不变应万变的形式涵盖和规范所有的规划项目。从积极意义上讲这是进步和成熟的标志。但是规划师也往往会被这些规章捆住手脚或是相互套用既有的规划模式而使规划缺乏应有的适应性和活力。在此提出控详规应因地制宜的问题决非赘言。 因地制宜是城市规划的一条基本原则，这对控详规也同样适用。因为不同的城市情况差异极大，如性质差异、规模差异、规划管理部门综合业务素质的差异等等，都会对控详规提出不同的要求。那么在进行控详规的时候就应当因地制宜、有的放矢。如不同性质的城市，历史文化名城的控详规在有关控制研究方面及城市设计引导控制等方面的力度均较一般性城市要大得多。再如不同规模的城市，受地价因素的影响，控详规的土地使用强度指标大城市一般是控制上限以避免土地利用的恶性膨胀，而小城市则可能是控制下限以引导土地使用率的提高。又如规划管理部门综合业务素质不同的城市一般会对控详规存在不同的认识水平和需求，同样会带来控详规有效实施上的差异，规划内容上因地制宜将避免不必要的浪费。另外在城市的不同地段编制控详规其内容也不应“一刀切”。如城市的标志性地段与一般性地段、城市中心地段与边缘地段、城市旧城改造区与城市新建区等等都存在着很多不同的客观情况。从规划内容上及形式上，抓大放小、原则性与灵活性相结合才能使控详规做得更为科学、合理、有效。 作者简介：李志宏，男，1963年生，19*年获同济大学建筑城规学院规划系硕士学位，现为山东建筑工程学院建筑系副教授。电话：0