执法能力思考.doc

提升基层工商综合执法能力的思考基层工商作为工商部门的前沿阵地，在市场经济发展过程中扮演着越来越重要的角色。随着市场监管重心的下移，基层工商也越来越突出行政执法主力军的作用，无论是注册登记、服务发展，还是市场执法、消费维权，都对每一位基层工商干部的综合执法能力提出更高的要求。近几年的发展显示，工商职权逐步下放到基层，如注册登记权的下放，“罚二没三”行政处罚权的下放，农村户外广告登记权的下放等，一切都在推动着“小局大所”格局的逐步形成，这就要求必须建立一支综合执法能力和素质高的基层工商队伍以适应新形势的变化。而当前由于一些体制机制、人员素质、经济条件等因素的影响，基层工商综合执法能力还存在许多问题，亟待解决。一、目前基层工商综合行政执法能力中存在的问题（一）执法体制机制存在问题。一是基层执法力量薄弱。按照“小局大所”的建设格局，基层一线应该保证足够的执法队伍，而现实情况是基层的人员编制严重不足，越是边远的基层人员越少。以盐都为例，人员最少的分局仅有5人，其中有行政执法权的只有3人，按照网格化监管的要求，巡查组配置的人员都不够，怎么能去保证有效的执法。二是岗位设置责任不清。现在的基层基本上都推行了“网格化”监管的模式，按照此模式，应该是定区域、定人员、定岗位、定职责，实行片区负责制，在该片区域内发生的消费调解、行政许可、行政执法等问题应该由该片区的编制人员负责处理，但实际情况是每个单位的内部又有职能工作的分工，由某一个人负责某一项具体的工作，在发生消费纠纷或违法案件等情况时，应该由谁负责处理，出现交叉混乱，甚至推诿扯皮。三是部门之间职责不明。多头执法、推诿执法的现象时有发生，对部门有利益的抢着去执法，对部门没有利益的，有履职风险的绕开走，互相推。比如：流动食品商贩的经营行为，工商、质监、卫生、城管等等部门都可以管，但都管不好或者谁也不想管，作为基层工商也不愿牵涉其中，但小商小贩属工商部门管已形成固有思维，一般认为，管不好就是工商部门的事，这在很大程度上影响了工商部门的执法形象。（二）基层工商执法队伍执法能力不强。一是不会执法。受条件制约，基层工商人员构成较为复杂，从性质上分有公务员、有行政附属、有事业编制人员，从进入渠道看有军人转业、有学校毕业、有单位调入等，这就决定了基层工商人员从进入时就存在着素质差异和能力的高低。现在的基层工商相对于过去来讲更需要业务型的人才，要懂得注册登记、执法办案、消费调解、巡查监管等具体业务的处理，而不是过去只要会收费就是有能力的状况，“两费”停征后，相当一部人还没有从收费的监管模式中走出来，只是机械型地搞一些外部巡查，业务水平很差，既不懂登记，也不会办案。二是不愿执法。这是责任心的问题，有一部分人并不珍惜自己的岗位，在位不谋其职，工作中表现出人浮于事，蜻蜓点水，根本没有工作热情，遇到执法上的事情，有困难的，可能得罪人的，能躲则躲，可逃则逃，摆出一副事不关己、高高挂起的姿态。特别是在执法办案过程中表现得尤为突出，这些人永远是躲在最后面的，别人在冲锋陷阵，自己在坐享其成。基层工商基本都推行了办案组和巡查组并线办案的模式，要求每个巡查组都能够独立承办案件，但事实上，很多单位的办案工作还是由办案组的少数人来完成，巡查组既不办案，也不发案，可以说对案件充耳不闻，甚至对一些案件视而不见、放任自流。三是随意执法。在日常执法中，一些干部不依据相关法律法规办事，以言代法、人情执法，有的甚至以权谋私、徇私枉法，有的习惯于以个人意志、行政手段解决处理问题，不遵循法规法则。还有一些人执法不严肃，在运用法律法规的尺度上表现出很大伸缩性，有的甚至脱离了法规规定的限度和原则。如自由裁量权的不合理使用、避重就轻使严重违法行为与所受到的制裁不对称、越权办案等，在执法程序和行为上表现出随意性，不能完全履行法律赋予的职责和使命，执法行为不规范，重实体轻程序，案件取证调查不充分，案件定性不准确，随意执法问题突出。（三）基层执法保障存在问题。一是人员保障。监管重心的下移，需要更多的人在基层一线，现在基层工商的人员相对于过去，人员并没有增加，反而越来越少，尤其越是边远的单位人员越少。记得93年刚毕业时，盐都最远的工商所是大纵湖所，当时，行政编制的人员有9人，而如今，监管领域相对扩大，但具有行政执法权的人员仅有3人，这就需要在人员配置上要求趋向合理。二是经费保障。基层工商一般都是包干经费，只能保证正常基本的办公经费支出，而执法办案工作的成本计算具有不可预见性，办案过程中可能会遇到许多额外支出。有的基层办案人员为了减轻办案经费的压力，有的案件不按法律程序进行检验，或干脆不去查处，使一些假冒伪劣产品充斥市场，违法经营行为招摇过市，严重影响了工商部门的执法形象和执法权威。比如，现在的成品油抽检，一个样品就需要2000元，如果，一个基层分局搞一次成品油质量抽检，则需要10000元左右，同样，食品的检验费用也很高，这就是为何在基层执法案件构成中，商品流通领域质量案件不多的根本原因。三是制度保障。基层工商在队伍管理、工作落实、考评措施等方面都有较为完善的规章制度，工作纪律、工作要求很明确，工作任务、工作目标很具体。但制度往往是给责任心强，肯做事的人制定的，对一些不遵守制度的人来讲，则是一张空文。制度制定后，关键看执行，不仅仅要看制度的约束对象如何执行制度，更要看制度的制定者如何去执行制度。基层的现状是肯干事、能干事的人永远有做不完的事，不会干事、不想干事的人整天没事干，即使做一些事,也只是装装样子，一点不做不好意思、做一点意思意思、做多了没有意思的思想广泛存在。二、基层工商综合执法能力现存问题的原因造成目前基层工商行政综合执法能力不强的原因是多方面的、多层次的，主要有以下几个方面：（一）基层工商人员整体年龄结构老化。盐都局现在有8个基层分局，在这8个基层分局没有一个30岁以下工商干部，8个基层分局的分局长没有一个40岁以下的。这在很大程度上说明基层严重缺少年轻干部，实践表明，年轻的同志更有激情，更富表现力，更加能够接受新知识，新思路。年龄越大的同志从理论上讲越趋于稳定，可能对工作认真负责，但未必有能力承担越来越复杂的市场监管任务，完全适应新的形势。由于基层工商普遍出现执法人员年龄和知识结构老化，缺乏适应新形势的执法能力，所以基层的执法队伍中缺乏有朝气的行政执法氛围，缺少综合性的业务型人才，缺少办大案、要案的专业人才，整个执法队伍素质不高、业务不精、行政执法能力不强。（二）法律法规方面存在缺陷。众多的工商行政执法实践表明，来自法律法规方面的问题已严重影响了工商行政管理机关行政执法能力，导致行政执法工作难以纵深开展。一是，现行的工商法律法规不完全适应当前市场经济发展的新形势。第一，现行法律法规赋予工商部门的权力、执法手段及强制措施有限，对某些违法行为软弱无力或无能为力。例如，对于当事人不配合工商行政执法的行为、商品质量抽检的法律效力等问题，法律法规无明文规定的措施与手段，一些工商监管职能难以到位。第二，由于立法盲区未出台新监管领域的法律法规，造成这些领域的监管无法可依。例如，对金融、证券、科技等要素市场的监管，难以找到确切的法律法规作指导。二是某些法律法规可操作性不强。例如，行政处罚法中，行政处罚规定的弹性太大，自由裁量权不好把握，给实际操作增加了难度。三是法律法规条文交叉。对于同一问题，往往不少的法律法规都做了规定，工商执法人员很难把握，极易出现适用法律不当的情况。（三）工作考评的制度不完善。目前，基层工商的政绩评定中罚没款入库和其他规费的的收入还是占有很大的比重，基层工商首要考虑的必须完成预算目标任务，因为直接关系到基层的预算经费，没有这一项保障，基层分局很难运转，也会影响到整个队伍的士气，所以在工作中，强调得更多的是预算的进度，而不是执法的效果，对行政执法水平的考核尚无一整套的考评办法，导致基层工商对行政执法工作从认识上不够重视。（四）履职的风险在增大。随着监管制度的日趋完善，基层一线的执法人员越来越感觉到执法的风险无处不在，注册登记有承诺，市场监管要问责，执法办案终身制等一切都在显示做工作有一定风险性。怎样来规避风险，不让自己被追究责任，是基层人员必须考虑的。除了一丝不苟、认真工作外，还有一个规避风险的方法就是不做事，不担担子，这就造成了有些人逃避工作、逃避责任。比如：“两虚一抽”案件的查处就存在很大的履职风险，可以说，现在公司的注册存在问题的不在少数，而每年查处此类案件却少得可怜，不是不会查或查不到，关键是大部分此类案件要移交公安，否则就要追究渎职，不查反而没有责任，谁还会吃饱了撑着。三、加强基层工商行政执法能力建设的对策（一）修订完善相关的法律法规。法律法规是工商行政管理机关履行工商职能的根本依据，因此，工商部门要加强工商行政执法能力建设，就须尽力清除来自法律法规的阻碍。要修改不适应市场经济发展新形势的法律法规；要制定农民专业合作社、农民互助资金合作社等新监管领域的法律法规，防止立法盲区、监管真空；要适当放宽工商执法权，赋予工商执法更多的执法手段与强制措施，使严重违法行为能及时得到查处。（二）加强基层工商执法队伍专业化建设。提高基层工商执法队伍的整体素质和执法水平，全面推进工商执法队伍专业化建设是当前强化工商行政执法、提高行政执法能力的根本之策。要采取集中培训、挂职锻炼、短期培训等方式，加大法律法规教育力度，提高工商执法人员法律知识水平和应用能力；要加强工商执法队伍的政治思想和职业道德教育，树立服务社会、服务大众、服务经济的意识，强化社会服务能力，打造工商服务新形象；要建立与时俱进的培训、考核、淘汰、监督和自学激励机制，使在岗人员不断提高自身素质。只有这样，才能建立一支熟悉并正确使用法律法规、工商业务上过硬的工商队伍。（三）加强协调，发挥各部门的配合协作能力。加强与相关部门的配合协作，与质量监督、食品药品监督、卫生 、文化等部门协作，在职能定位上相互协作，确保监管不留死角，与司法部门配合，如行为人涉嫌犯罪，可事先加强沟通，确保我工商部门的执法安全，与公安部门配合，以保护工商执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法时的安全，与当地政府加强沟通，争取当地政府对工商部门的理解和支持。（四）改革现行的考评办法。改革目前各基层工商的年度考核办法，将行政执法成效作为考核的主要指标，不再追求数字化的预算目标，从服务发展的成果，市场监管的效果来全面衡量基层行政执法的成效，对其做细化的考核，通过这种考核，增强执法人员行政执法时的责任心。比如，在考评中发现有案不查的，采取措施追究相关人员的责任，。改革现行执法人员的用人考评办法，引入竞争机制，并在公平、公开、有序的竞争条件下，以行政执法做为一个重要的个人能力指标，使真正有能力的人脱颖而出，走上领导基层的岗位。 （五）健全内部制约和监督机制。健全内部制约和监督机制是规范执法行为、完善执法