2050年中国低碳发展之路.doc

2050年中国低碳发展之路课题研究认为2009-09-23 中国发展低碳经济须有前提条件 来源：经济参考报无论是参照美国模式，还是欧洲或日本模式，未来中国的物质财富积累和能源消耗都要在现有基础上成倍增长。实现低碳发展难度很大。中国未来经济社会发展及其碳排放变化将经历三个历史性的阶段，分别是能源需求和碳排放快速增长期阶段(目前2020年)、能源多元发展初具规模阶段(20212035年)以及二氧化碳减排关键阶段(20362050年)。如果国内国际各方面条件进展比较顺利，中国的低碳发展可能为温室气体减排作出巨大贡献。本报记者徐培英 实习记者韦夏怡由国家发改委能源研究所、国务院发展研究中心和清华大学牵头，由10多家单位共同开展的2050年中国低碳发展之路课题研究今日在北京举行发布会。来自各部门的几十位专家学者和有关单位参加了会议。会议认为，低碳经济是经济转型的支柱，是未来发展的方向，中国经过艰苦的努力，有可能在世界上率先走出一条低碳发展之路。但一定要在一定条件的情况下，否则，中国发展低碳经济难度很大。发展依然是中国未来50年的第一要务与会专家提出，作为温室气体排放大国，同时也是最大的发展中国家，中国目前正沿着“经济三步走”的战略目标稳步前进，选择不同的发展模式不仅事关本国的可持续发展，也直接影响全球温室气体的排放趋势。但是，专家同时指出，实现低碳经济要有相当严格的条件，应分三个阶段走。发达国家已经发展起来了，他们已经过上了高水平的生活，有技术，有资金，即使低排放，也可以通过技术创新达到，甚至还可以增加就业岗位，并不影响他们的生活。但我们不同，我们处在发展初期，养活着世界上最多的人口，刚刚跨过中下收入水平国家门槛，人均水平还很低，经济发展质量较差，距离现代化国家的总体要求还有很大差距，发展仍将是第一要务。既没有那么多资金，也没有那么高的科技水平。比如，美国人均拥有的汽车量是800辆/千人，一般发达国家是300辆/千人，而中国是33辆/千人。近来，美国众议院通过了清洁能源法，承诺到2020年比1990年降低4%的排放，而京都议定书时要求美国在2012年比1990年降7%，时隔十几年，美国给自己制定的目标不但时间延长，而且目标更低。从人均排放看，中国已经做了非常大的贡献，仅基础情景分析的情况下中国已经比日本低了10%，而日本近年的节能减排是世界上比较好的。低碳产业是转型的支柱，应该说是未来发展的方向，但从中国目前的国情来看，发展依然是中国未来50年的第一要务。发达国家走过的道路表明，无论是参照美国模式，还是欧洲或日本模式，未来中国的物质财富积累和能源消耗都要在现有基础上成倍增长。即便充分考虑能效水平的快速提高和可再生能源的快速发展，未来在相当长的一段时间内中国温室气体排放仍将继续增长。在经济全球化和环境问题全球化的双重背景下，气候变化问题正从环境问题演变成一个涉及全球环境、国际政治、世界经济、国际贸易问题的复杂议题，并对未来世界的政治、外交、投资、金融、贸易、能源市场配置、能源技术开发、能源结构转型等产生影响，可以预见，中国在未来的经济社会发展过程中必然面临着越来越严峻的温室气体减排压力和挑战。寻找一条低碳发展道路，特别是探寻一条低碳能源发展之路，对中国既是严峻挑战，更是重要机遇。本世纪围绕低碳经济和低碳技术的竞争将日益激烈，谁能抢先发展低碳经济、低碳技术和低碳产业，谁就能在21世纪的竞争中抢占战略制高点。中国实现低碳发展需要一定条件课题研究认为，中国走低碳能源发展道路，并不是没有可能，但要取决于一定的条件。(一)如果不采取特别强化的温室气体减排政策，中国要实现既定的经济社会发展目标，2050年能源需求总量和碳排放将成倍增长。2050年中国能源需求总量将达到67亿吨，其中石油需求量将高达12.5亿吨，温室气体排放量将达到122亿吨，其中工业部门能源需求和碳排放增速2035年后将逐渐减缓，建筑物和交通部门将逐渐成为能源需求和碳排放增长的主要贡献者。随着居民生活水平的不断提高，未来中国电力需求总量、人均用电量以及人均二氧化碳排放量也将明显上升。考虑到巨大的人口基数，虽然届时中国以比日本目前低20%的人均能源消费量实现“经济三步走”的战略目标，但如此高的能源需求和碳排放量将给中国的可持续发展以及全球能源市场、投资、乃至能源安全带来诸多的挑战。(二)采取针对性的措施，届时中国的能源需求总量和二氧化碳排放将发生重大变化。在低碳情景中，2050年中国能源需求总量控制在56亿吨标煤，二氧化碳排放总量为87亿吨。如果国内采取更积极的措施，加大清洁能源的开发规模和速度，且碳捕获和存储技术得到更大范围的应用，同时国际社会积极协助中国减排，中国2050年二氧化碳排放有可能大规模下降。(三)选择合理的消费模式、转变经济发展方式和生产方式、大力推进技术进步、发展高效的能源供应体系是中国实现低碳能源发展的必由之路。中国要走上一条低碳能源发展道路，将取决于以下四方面的努力，一是引导合理的需求，抑制能源服务水平的急速扩张，推动形成节约型的生产体系和消费体系；二是优化调整经济结构和工业结构，选择节能型的生产和消费结构；三是加快技术研发和创新，推进终端用能部门能源效率水平的提高；四是建设高效、清洁、低碳的能源工业，构建清洁、高效的能源供应体系。(四)推进技术进步、发展低碳技术是节能减排的根本保障。如果大力发展低碳、无碳能源，显著提高能效水平，化石燃料需求可能会在2040年之前达到峰值，之后碳排放进入缓慢增长期。情景分析结果表明，中国未来经济社会发展及其碳排放变化将经历三个历史性的阶段，分别是能源需求和碳排放快速增长期阶段(目前2020年)、能源多元发展初具规模阶段(20212035年)以及二氧化碳减排关键阶段(20362050年)。其中第二阶段和第三阶段最为关键，这两个阶段将决定中国能源消费结构能否得到优化、高度依赖煤炭的格局能否彻底改变，也决定了中国未来化石燃料需求能否达到峰值，实现经济发展与二氧化碳排放的“脱钩”。(五)能源供应走多元化道路是推动能源低碳发展的根本要求。对减缓石油对外依存度、保障能源安全而言，大力发展燃料替代将是影响未来石油需求，特别是交通用油的重要因素。(六)取决于未来新一代能源技术研发状况及融资保证问题。情景分析的结果表明，如果未来中国在引导合理的生产模式和消费方式、优化经济结构/行业结构/产品结构、推进技术进步、构建清洁高效能源供应体系等方面做出卓越成就，中国未来的经济社会发展可以建立在低能耗、低排放的发展基础上，但要实现中国未来能源的低碳发展之路，中国必须在引导合理的消费模式方面、大力推进新能源技术开发以及建立完备的公共交通设施与基础设施等等方面投入巨大的人力、物力和财力。(七)中国能否创造一条低碳发展道路尚面临诸多挑战和难度，需要国际社会的支持和理解。加大油气消费比重，增加核能、水能、风能等可再生能源的消费比重，可以降低单位能源消耗的碳排放强度；发展低碳经济、应对气候变化最终要靠技术进步和技术创新来实现，而无论是在利用国际优质能源，还是引进国际先进技术时，包括开发国内水能资源时，中国要么面临着“中国能源威胁论”、“油价飙升的制造者”的指责，要么面临着“环境威胁论”的误解，甚至被妖魔化。为了更好地应对气候变化和保证社会经济的可持续发展，中国无疑需要国际社会给予更多的理解和支持，解决好本国的社会经济发展问题是对全世界最大的贡献，而且中国的社会经济发展，也会为全球提供一个更广阔的空间，这本身就是双赢和多赢的选择。(八)要实现全球温升控制的目标，发达国家必须承诺深度减排，并作出重大努力，发展中国家才有可能获得腾挪的时间和空间、积聚实力，为其2020年以后的全球减排做出积极贡献。中国的低碳能源发展道路也将在2020年以后发挥越来越重要的贡献，但依然面临严峻挑战。如果要实现2050年全球温室气体排放减半的宏伟设想(450ppm)，能源系统必须尽早低碳化，并在技术上要求大量运用生物能源、碳存储、地质存储等零或负排放技术，到2050年发达国家必须要减排90%甚至更多，且各国基本没有增加排放的余地。研究还表明，若全球能源活动的二氧化碳排放遵循中国低碳情景的路径，就20002050年而言，全球能源活动产生的二氧化碳排放基本能实现500ppm的浓度目标。其中：中国致力于低碳发展对全球减排的贡献主要体现在中国人均累积碳排放(18502050年)，无论是节能情景、还是低碳情景和强化低碳情景，其指标远远低于所有发达国家水平，其中强化低碳情景下只有美国指标的23%，日本的37%；体现在中国2035年基本达到工业化阶段后，低碳情景的国家排放总量和人均排放就开始出现拐点，并随后保持较快的持续下降趋势。当然，若届时发达国家人均碳排放低于世界平均水平，而中国即使是强化低碳情景对全球减排作出重大贡献，但由于2050年人均碳排放量高于世界平均水平，也不可避免地受到国际社会的关注，并可能面临着进一步减排压力。延续西方发展模式中国低碳发展难度大作为世界上人口最多的发展中国家，中国的发展为全球脱贫作出了重大贡献，但总体而言，仍然未摆脱先发展，后治理的传统发展模式，伴随着经济社会的快速发展，能源消耗及其碳排放也稳定持续地增长。中国已经为未来发展制订了宏伟的目标，发展的愿望和需求相当迫切，如果延续发达国家走过的发展道路，中国未来的能源需求与温室气体排放仍将持续增长，未来经济、社会、能源、环境之间保持可持续发展将面临严峻挑战。(一)中国依旧未摆脱高消耗、高碳排放的传统发展模式过去30年的发展历程表明，中国仍未完全摆脱高投入、高污染、高排放、低产出、低效益的传统工业化增长模式，并为此付出了很大的资源和环境代价。1978年中国仅消耗5.7亿吨标煤的能源，而到了2008年，中国能源消费总量已达到28.5亿吨标煤，特别是“十五”期间(2001-2005年)，伴随着工业化、城市化进程的加速，中国能源需求出现了前所未有的高速增长，短短五年间，中国能源消费增量超过了改革开放头二十年(1981-2000年)的总和。这种增长态势也使得中国的二氧化碳排放量迅速增长。1978年中国二氧化碳排放量为13.8亿吨，2007年迅速上升到60亿吨左右，1978-2007年期间，化石能源燃烧排放的二氧化碳年均增速达到5.2%。(二)中国若达到中等发达国家水平，服务需求将成倍增长中国已经制定了“三步走”的经济发展战略，要求本世纪中叶达到中等发达国家水平。为了实现将中国建成现代化国家的目标，中国的人均GDP应保持长期的稳定增长，2050年达到人均2.5万美元左右，城市化率从目前的45%上升到接近80%。目前，中国特大城市的城市建设尚未彻底完成，大城市和中等城市的城市建设只完成了一半左右，为数众多的中小城市的城市建设尚未大规模启动，需求增长空间很大。此外，建设现代化国家还意味着高速铁路网、高速公路网等基础设施的成倍增长，道桥、港口、码头更多，工业品和消费品的生产规模更大、技术含量更高，各种服务更加便捷、完善。同时，人民的物质财富积累也要达到中等发达国家的相应水平，例如城市人均住宅使用面积要至少超过30平方米，千人汽车保有量从目前的33辆达到300辆以上，户均彩电、电脑、空调数量达到当前水平的2倍甚至更高等等。与中等发达国家的最低物质标准相比，中国的差距还相当大，社会需求的成倍增长将是不争的事实。(三)中国实现低碳发展难度很大能源是一个国家发展的动力和基础，也是衡量居民生活现代化程度的重要标志。西方发达国家的发展历程表明，当人均生活水平和质量达到现代化水平时，其人均能源消费量至少要在4吨标准油以上(美国甚至高达8吨标准油)，人均二氧化碳排放量超过9吨(美国人均高达19吨二氧化碳)。从历史经验看，经济发展与人均二氧化碳排放增加呈现明显的正相关关系，英国、美国、日本、韩国在经济长期稳定发展阶段，其人均二氧化碳排放都曾急剧增加。从中国既有实践看，上海、北京、广东等经济发达地区人均能源消费量也已超过4吨标准煤，人均二氧化碳排放量也接近发达国家水平。历史表明，一个国家要想完成工业化过程，人均积累二氧化碳排放基本都要超过200吨。这充分说明了经济发展与二氧化碳排放之间存在明显的刚性关系。此外，中国以煤为主，缺油少气的资源禀赋决定了实现低碳发展难度很大。今后随着中国现代化水平的提高和人民生活水平的改善，经济增长与二氧化碳减排的矛盾将更加突出。中国低碳发展需作出的努力中国实现低碳发展，要在四个方面作出努力：一是引导合理消费，抑制能源服务需求的急速扩张。二是优化供应结构，转变经济发展方式和生产方式。三是加快技术研发和创新，提高终端用能部门能源利用效率。四是建设低碳的能源工业。(一)碳减排重点将从目前以工业部门为主，转向工业、建筑、交通并举目前工业部门的能源消耗和二氧化碳排放占总量的70%左右，是中国第一大能源消耗和排放大户。模型模拟结果表明，随着工业化的逐步完成，以及循环经济的加快推广，冶金、建材等高耗能行业未来可以做到“产值增加、二氧化碳排放不增加”。同时，伴随着工业部门内部结构的多层次调整，以及工业部门内部充分挖掘节能潜力，工业能源消费量和二氧化碳排放的增长速度将明显减缓。与此同时，随着居民消费结构逐渐转向“住”、“行”阶段，商用/民用、交通部门的碳排放将快速增长，到2050年，强化低碳情景下中国终端能源消费部门的二氧化碳排放结构，将接近目前发达国家工业、建筑、交通各占1/3左右的水平。(二)加快技术替代和重大技术突破技术进步对温室气体减排的贡献度将长期维持在38%以上，其中2050年将达到50%左右，因此，推进产业部门的技术进步，打造世界一流的耗能产业装备体系、世界领先的用能设备，对未来中国走低碳发展之路至关重要。几种不确定因素专家们同时指出，如果国内国际各方面条件进展比较顺利，中国的低碳发展可能为温室气体减排作出巨大贡献。但是，也有种种不确定性。第一，认识转变的不确定性。事实表明，改变人类自身的行为难度很大。联合国早在1992年的21世纪议程中就提出过改变消费形态的倡议，但至今仍没有成功经验可以推广。此外，靠需求拉动的市场经济与强调节约型的生活方式如何协调一致，在经济学基本理论上尚未解决。第二，科技创新和技术转移的不确定性。低碳发展离不开先进技术的支撑。国家能否在低碳科技方面加大投入力度，如何将低碳研发成果转化成成熟的产品，将直接决定中国实现低碳发展的技术可行性。此外，发达国家能否将本国的先进低碳技术尽快转移给发展中国家，也存在较大不确定性。第三，低碳资金支持的不确定性。资金是实现低碳发展的资金保证。中国实现低碳发展要每年增加1万亿人民币甚至更多的额外投资。如何筹措这笔资金尚存在很大的不确定性。第四，外部环境的不确定性。目前中国在利用国际优质能源、引进国外先进技术、开发水电、核电时经常遭遇误解，甚至被妖魔化。如果这方面因素不解决好，也将影响中国的低碳能源发展道路。情景分析方法是指通过设计不同的发展目标，研究达到各目标的可行性和必要条件的一种方法。情景分析不是预测，它不是说明未来最可能发生的图景，而是重在探讨各种可能情景的变化空间大小，以及发生各种变化所对应的前提条件，使决策者更好地把握研究对象的发展方向。“经济发展与低碳经济中国和世界”国际研讨会专家认为：中国发展低碳经济还要充分考虑就业 2009-09-23本报记者 徐培英来源：经济参考报在近日由中国经济50人论坛和斯德哥尔摩环境研究院共同主办的“经济发展与低碳经济-中国和世界”国际研讨会上，中外专家在对哥本哈根会议和碳减排发表观点的同时，一致肯定了中国在这方面所做的努力和取得的成就。但处于不同发展水平国家的专家看法各有不同。德国专家斯蒂芬认为，在德国，由于发展低碳经济而产生的就业机会有100多万个，到2020年还可以翻番，在此次应对金融危机时都有非常好的抗危机性，还可以每年节省1000亿的能源。现在，德国已有很多公司意识到绿色技术的重要性。瑞典代表说，瑞典在过去的20年，排放降低，就业却增加了。在高碳排放时，虽然GDP发展很快，但那时的就业并不高，高能耗部门并不是高就业的部门，我们75%的资本密集型产业只解决了25%的劳动力。中国的难题是要解决农村的剩余劳动力，我们建议，中国可以不追求那么高的GDP目标，减少排放，低排放后就业率会逐渐走高，这在短期内各国会有所不同，但长期的趋势是一样的。中国有后发优势，可以蛙跳式前进，可以比较快地发展成低碳经济，向劳动密集型转型，向服务业转型，从投入推动型转为技术推动型。中国社会科学院人口学所所长蔡昉提出，实行低碳经济，对于处于发展中的中国来说，可能要付出较大的成本，尤其是在就业方面，从2004年至2007年，由于减排所造成的就业岗位的损失已达37万，而且主要发生在较贫穷的中西部，影响很大。中国的节能减排能否与就业相容？我们有13亿人口、9亿劳动力，就业应该是第一位的，如果损害就业，在政治上是得不到认可的。他说，现在几乎所有说低碳经济可以带动就业的都是发达国家，他们在利用绿色技术的同时，起码可以实现替代，可以实现减排和就业的双重红利。因此，发展低碳经济是有条件的，中国目前人均GDP是3000美元，处于低级阶段，同时又正处于经济高速发展阶段。中国目前还没有这些技术，减排不会自然而然带来就业岗位。如果要使就业损失最小化，同时又实现减排，进入双重红利俱乐部，需要一种机制，同时改变经济发展模式。蔡昉说，我们目前采取的是两种模式，一种是冲击式的，一种是缓进式的。而大部分是冲击式的，就是行政的关停并转，造成了一定的就业损失，2004年至2007年，在造纸、化工原材料、纺织等行业大约造成17.7万的岗位损失。另一种方式是淘汰落后产业，主要是在能源等部门，损失19.6万就业岗位，到2007年总共损失37万岗位，我们的统计至少有30%没有被统计到，如果加上这30%，应该是48万多的岗位损失。虽然这不是个太大的数字，但它主要发生在中西部地区，造成的影响是很大的。而且冲击式的减排直接破坏已形成的生产能力，却并不改变其他企业的行为，因此，应该尽量减少行政行为。他说，过去30年，中国的东部地区完成了初级阶段的发展，而中西部地区还没有完成，这些年，中西部的资本密集程度大大提高。无论二氧化硫还是二氧化碳都处在上升阶段，要实现减排，重点应放在中西部，发展方式应从政府主导、投资主导变为市场主导。此外，他还指出，有些所谓的清洁能源其实并不清洁，比如我们的太阳能板，生产它需要很大的能耗，但它出口到西方后，西方国家用上了清洁能源。国家发改委资源所所长周大地认为，气候变化是全人类面临的挑战，在应对上要有革命性的变化。他说，哥本哈根会议的问题不在发展中国家，而在发达国家，即使从1990年算起，发达国家，工业化发达国家的排放水平也很高，中国的排放即使现在很高，但无论从历史上看还是从人均上看都很低。而中国已经重视了这个问题并采取了许多措施，中国可以说是一个负责任的国家，我们的能效每年提高4.4%，我们每个五年的目标都得到实现，20062009年，我们淘汰了267万千瓦的落后发电设备，3年内能效提高了9.5%。我们还提倡公交优先，限制汽车消费，到2020年我们计划新建60兆瓦核电，4000万人使用沼气等。但是，发达国家的领导人并没有重视这个问题，至今没有为此做过什么事，现在提出了碳税的问题，碳税会造成资源的高价格，这对发展中国家不公平，而且仅仅用经济措施会有很多问题产生，它能限制发达国家的高消费吗？国务院发展研究中心副主任刘世锦提出，应将历史上的排放统计出来，做一个账户，量化成数字，进行评估，建立排放权账户。将2050年的排放作为总目标，按历史账户分配碳排放指标。也可以在国内各省建立账户。这样可以为发展中国家留出发展的空间，同时也会为技术创新和增长创造激励机制。财政部财科所课题组提出：我国五年之内开征碳税2009-09-23 来源：经济参考报将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7：3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。碳税的减排效果确定性较差，而碳排放权交易在减排目标上更加明确；碳税的实施阻力大，而企业一般较偏好碳排放权交易。碳税和碳排放权交易之间是相互补充的关系，两者与其他二氧化碳减排经济政策一起，共同发挥促进二氧化碳减排的调节作用。目前，中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击，经济增长呈现出下滑的趋势，这将导致碳税的开征时间的延迟。从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。2009年进行燃油税费改革，2009年或之后择机进行资源税改革，在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税，预计为2012-2013年。预期在2014年及之后的期间内开征环境税。本文是财政部财科所课题组关于我国碳税及相关问题的专题报告，从理论与现实相结合的角度，分析了我国开征碳税的必要性和可行性，提出了在中国开征碳税的基本目标和原则，从税制诸因素角度初步设计了碳税制度的基本内容，并具体提出了我国碳税制度的实施框架，包括碳税与相关税种的功能定位、我国开征碳税的实施路线图，以及相关的配套措施建议。编者节能减排是落实科学发展观，解决我国发展中面临的能源和环境的双重压力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。碳税有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化，通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的，所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好型社会的有效经济手段之一。我国开征碳税的必要性和可行性分析1.中国开征碳税的必要性(1)开征碳税是减缓国内外压力的需要受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放三十年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。根据世界资源研究所的研究结果，1950-2002年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%，人均累计二氧化碳排放量61.7吨，居世界第92位。气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响，同时，中国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，也采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段和保护环境的有效经济措施，应成为中国应对气候变化中的主要政策手段之一。开征碳税有利于树立负责任的国际形象。(2)开征碳税有利于经济发展方式的转变经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径。开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。(3)开征碳税是完善环境税制的需要从发达国家来看，其普遍建立了以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果不理想。开征碳税，可以设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。2.我国开征碳税的可行性(1)政策上的可行性开征碳税不仅符合我国目前贯彻科学发展观、实现节能减排目标、转变经济发展方式等方面的发展目标，也符合中国应对气候变化国家方案提出的制定有效政策机制的要求，是当前我国应对气候变化所应采取的主要措施的规定。(2)技术上的可行性较硫税、废水税等环境税相比，碳税有计量简单、操作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量，各种能源的含碳量是固定的，所以其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的，再考虑减排技术和回收利用等措施计量真实的碳排放量，所以碳税计量相对简单，对税务人员来说操作相对容易，也不需要复杂的检测。同时，其他国家的碳税实践为我国碳税政策的实施提供了很多有益的经验和借鉴，包括合理设计碳税的税负水平，充分发挥碳税的调节功能，并规避其对低收入群体和高耗能产业的冲击等。碳税税制要素初步设计1.征税范围和对象碳税是对二氧化碳排放进行征收的税种，但导致全球气候变化的温室气体不仅包括二氧化碳，还包括氧化亚氮(N2O)、甲烷(CH4)和臭氧(O3)、六氟化硫(SF6)、氢氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFC)等。我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。2.纳税人根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。其中，单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。3.税率碳税税率形式与计税依据密切相关，由于采用二氧化碳排放量作为计税依据，且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关。因此，需要采用从量计征的方式，即采用定额税率形式。碳税税率的设计十分复杂，必须在估计大气污染所造成的危害，特别是对长期性的减排二氧化碳措施所需费用，以及考虑开征碳税对经济影响的基础上，经过全面详细的计算才能确定。考虑到我国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励，同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平，短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税，然后逐步提高。同时，还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要，建立起碳税的动态调整机制，更好地发展碳税的在二氧化碳减排和节能上的重要作用。4.税收优惠一般而言，国际上碳税的税收优惠主要有三个方面的内容：(1)对能源密集型行业的优惠。由于征收碳税会影响企业的国际竞争能力，对能源密集型行业实行低税率或税收返还制度，这也是国际上为消除碳税征收对企业国际竞争力影响而采取的通行办法。虽然在客观上会降低碳税的实施效果，但有助于碳税的推行和保障产业竞争力。(2)对二氧化碳排放削减达到一定标准的(超过国家排放标准)企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放，因此有必要对企业在二氧化碳减排上的努力给予激励。(3)对居民个人的优惠。对于征收碳税导致受影响较大的一些居民个人，如低收入者等，为了不影响其生活，给予相应的减免优惠。根据国际经验，结合我国的实际国情，我国碳税税收优惠的设计如下：(1)为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。(2)对于积极采用技术减排和回收二氧化碳，例如实行CCS(碳捕获和储存)技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。(3)根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。碳税的其他制度规定1.碳税的收入归属碳税的收入归属上有三种选择，即地方税、中央税、中央与地方共享税。一般而言，根据中央税与地方税的划分标准，地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响，还涉及一个国际协调的问题。从这个角度看，碳税不宜作为地方税，作为中央税更为合适。但考虑到我国目前地方税税收收入过低，为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7：3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。还需要建立规范的财政转移支付制度，重点考虑低收入或经济发展水平低的地区，平衡地区间减排成本和收益的分配格局。2.碳税的收入使用从强化我国财政管理的角度出发，碳税的收入也有必要纳入预算管理，与其他税收收入统一进行使用和管理。鉴于我国现阶段的经济发展水平尚低，节能减排方面所需的资金不足，因此，财政有必要合理地利用碳税收入，加大在节能环保方面的支出。具体来看，碳税收入应该采用以下使用内容和方式：一是用于重点行业的退税优惠和对低收入群体的补助等方面；二是可以建立国家专项基金，专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用、实施植树造林等增汇工程项目以及加强有关的科学研究与管理，促进国际交流与合作等方面；三是在具体使用方式上，应该更多地采用财政贴息等间接优惠方式，而较少采用直接补贴的方式，更好地发挥碳税的作用。我国碳税的实施框架设计1.碳税的功能定位从整个经济政策手段来看，除了碳税政策外，碳排放权交易也是可以实现二氧化碳减排的一个重要经济政策。碳税与碳排放权交易，两者各有优缺点。碳税较碳排放权交易相比的优点为：(1)碳排放权交易需要确定国内碳排放总量，并进行碳排放权的分配，涉及多方利益，在未能达成一致协议前的实施难度较大，而碳税的开征则更加灵活；(2)碳税符合污染者付费原则，而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权，碳税相对碳排放权交易来说更加公平；(3)碳税适用于所有排放二氧化碳的对象，而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小，一般限于发电业等能源使用大户；(4)政府可以通过碳税获得收入，并用于节能减排。但碳税的缺点是：(1)由于需求价格弹性的影响，碳税的减排效果确定性较差，而碳排放权交易在减排目标上更加明确；(2)碳税的实施阻力大，而企业一般较偏好碳排放权交易。综合来看，碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系，而是相互补充的关系，两者与其他二氧化碳减排经济政策一起，共同发挥促进二氧化碳减排的调节作用。2.碳税的实施路线图我国碳税的开征，涉及国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题，我国政府在应对全球气候变化上的态度，与现有对化石能源征税的税种之间的协调，矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度，以及制定相关法律等多方面因素的影响。同时，为了减少碳税实施的阻力和负面效应，碳税还需要遵循渐进的改革思路，采取税率制定逐渐小幅度提升等措施。由于存在着较多的影响因素，有必要基于我国的实际国情合理设计碳税的实施路线和步骤。(1)开征碳税的相关条件根据第五部分的分析可知，开征碳税在实现一定的二氧化碳减排效果的同时，也将会对宏观经济和微观主体等方面造成影响。因此，开征碳税会受到国内外经济环境和纳税人等方面的障碍。从我国现阶段各方面的外部环境出发，碳税的开征需要满足以下几个方面的条件：良好的国内宏观经济环境。由于开征环境税不可避免地会对GDP增长水平、产业竞争力、企业进出口、居民的可支配收入和物价等方面产生影响。因此，在中国宏观经济的过热或下滑的情况开征碳税可能都不合适，在经济过热时开征碳税推动物价的上涨，在经济下滑时开征碳税会导致经济难以复苏。这些都构成开征碳税的相关障碍，有必要选择合适时机出台。目前，中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击，经济增长呈现出下滑的趋势，这将导致碳税开征时间的延迟。良好的国际经济环境。中国经济属于外向型的经济，出口是影响国内经济增长的三驾马车之一。如果国际经济环境不佳，造成对中国出口的影响，基于上述同样的道理，也会影响到碳税的开征。因此，也同样有必要选择良好的国际经济环境作为碳税的开征时机。目前国际金融危机已经对中国主要的贸易国家的进口产生冲击，在这种国际经济环境下，也会构成开征碳税的相关障碍。适度的税负水平。开征碳税必然会加大企业和个人纳税人的负担，尽管目前中国全民环境保护意识普遍提高，使得碳税的开征相对容易为社会所接受，但是过高的税负水平必然会导致受影响较重的纳税人的抵制，产生较大的社会阻力。因此，碳税的开征初期有必要设计较低的税负水平，并设计对受影响较大的纳税人的相关税收返还和补贴等优惠政策，以减弱碳税推行的阻力。(2)碳税开征时间的选择根据碳税的开征条件，并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程，所设计的我国碳税实施路线图可以看到：第一，在2009年进行燃油税费改革。2008年12月，我国实施了准备多年的燃油税费改革(在2009年1月1日正式实施)，此次改革与原有改革方案不同之处在于，并没有开征独立的燃油税税种，而是通过提高燃油的消费税税额进行替代。由于燃油税费改革并没有开征独立的燃油税税种，其主要目的是进行费改税，纳税人的负担只是将原有养路费等收费的负担转化为成品油消费税税额的提高，这实际上为从加强节能减排的角度开征碳税提供了税负空间。第二，在2009年或之后择机进行资源税改革。针对现行资源税所存在的问题，资源税提出了由从量计征改为从量与从价计征、提高税率等改革内容。由于受经济形势的影响，尤其是国际金融危机造成国内经济增长的下滑，影响到资源税的改革，预计经济形势好转情况下(预计为2009-2010年)资源税改革会出台。但是，资源税改革应视为开征碳税前的一种准备，一是在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制，二是在提高有关化石燃料的税率水平时，应该考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间，从而为在资源税改革基础上开征碳税提供一定的条件。第三，在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大，一个阶段性出台的税种不能过于密集，需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。在资源税改革后有必要设置一定的过渡期，再开征碳税，我们初步考虑将碳税的实施时间确定为资源税改革后的1-3年期间内，预计为2012-2013年。同时，根据国际气候变化谈判的发展趋势，京都议定书规定附件1国家的履约时间为2012年，再根据“巴厘岛路线图”达成的协议，在2012年后在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时，也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样，2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局，也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。在资源税改革后的1-3年期间内开征碳税，也能够符合我国根据国际气候变化谈判需要而适时出台有关二氧化碳减排政策的策略。此外，根据开征碳税的模拟效果分析，如果实现低税率水平的碳税政策，对于经济的冲击影响较小，纳税人的负担也不会过重。因而，我们提出首先开征低税率水平的碳税，如10元/吨二氧化碳的税率水平。在开征低税率水平的碳税后，可以根据我国社会经济的发展情况，适度逐步提高税率水平，进一步增强其对减少二氧化碳排放的激励作用。第四，开征环境税及完善环境税收体系。在开征碳税的同时，国内还存在着开征二氧化硫、废水等环境税的需要，预期在2014年及之后的期间内开征环境税，并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况，完善和优化整个环境税收体系。3.开征碳税的相关配套政策(1)做好碳税的宣传工作开征碳税在我国是一个新生事物，如果不能得到社会公众的支持，将会使碳税的出台遭受很大的阻力。因此，有必要做好碳税的宣传工作。营造良好的国际国内舆论氛围。(2)实行税收收入中性的改革从国际经验来看，OECD国家在开征碳税时，基本上都遵循税收收入中性的原则，即在开征碳税的同时，降低所得税、社会保障税等税种的收入，从而使整个税收收入相对保持不变。通过将税收用于削减其他扭曲性的税收，以减少征税的福利成本，在注重效率同时考虑再分配效应，减少分配的累退性，减少对国民经济的负面影响，这种取得环境效应和收入分配效应的结果也被称之为双重红利。为此，我国在开征碳税时也有必要借鉴国际经验，结合整个税制结构的调整，按照有增有减的税制改革方案，以其他税种改革所形成的税负空间为限度来开征碳税，如增值税转型所形成或资源税改革所留下的税负空间，实行基本保持税收收入中性的改革。(3)实施预告及渐进策略开征碳税无疑会增加企业的成本，如果让税率一步到位，公众可能会接受不了，还可能大大降低本国企业的竞争力，甚至影响整个经济的发展。应采取国际通行的做法，引入碳税时实施预告和渐进时序策略。给企业一个缓冲期和充足的调整时间。(4)与其他二氧化碳减排政策手段的协调配合在减少二氧化碳的排放上，不仅仅是碳税一个政策工具。还包括其他对能源(化石燃料)征收的税种，以及使用可再生能源、替代能源；以及碳汇、能效标准等其他方面的政策措施，碳税应该与这些政策手段之间相互协调，真正形成合力，发挥减排的作用。另外，我国二氧化碳减排技术水平较低，存在一定难度，需要发达国家提供技术援助和支持。(课题组成员：苏明傅志华许文王志刚李欣梁强)碳税及其相关概念碳税就是针对二氧化碳(二氧化碳)排放征收的一种税。更具体地看，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。而能源税一般是泛指对各种能源征收的所有税种的统称，包括国外征收的燃油税、燃料税、电力税以及我国征收的成品油消费税等各个税种。比较起来，碳税与能源税之间既相互联系，也存在着一定的区别。两者的联系为：(1)在征税范围上，碳税与能源税有一定的交叉和重合，都对化石燃料进行征税；(2)在征收效果上，碳税与能源税都具有一定的二氧化碳减排和节约能源等作用。但两者之间的区别为：(1)在产生时间上，对各种能源征收的能源税的产生要早于碳税，碳税则是在认识到排放温室气体破坏生态环境以及对全球气候变化造成影响后，才得以设计和出现的；(2)在征收目的上，碳税的二氧化碳减排征收目的更为明确，而能源税的初期征收目的并不是二氧化碳减排；(3)在征收范围上，碳税的征收范围要小于能源税，只针对化石能源，而能源税包括所有能源；(4)在计税依据上，碳税按照化石燃料的含碳量或碳排放量进行征收，而能源税一般是对能源的数量进行征收；(5)在征税效果上，对于二氧化碳减排，理论上根据含碳量征收的碳税效果优于不按含碳量征收的能源税。环境税，一般是泛指对为实现一定的环境保护目标而征收的所有税种的统称。三者相比较，环境税的外延最大，既包括能源税和碳税，也包括其他与环境保护相关的税种，如硫税、氮税、污水税等。有关碳税的几种理论(1)环境的负外部性环境的负外部性，也称外部负效应或外部不经济，不仅包括生产中，而且包括在消费中。从生产来看，在对环境的污染和破坏不征税的情况下，企业不负担污染和破坏环境的社会成本，这样会导致企业在追求利益最大化的过程中，对生态环境造成污破坏。从消费来看，一种消费品如果在消费过程中对环境产生了消极作用，而产品价格中只包括了通过市场机制形成的成本，消费者没有未使用过程中的这种副作用付出相应的代价，就形成了消费中的负外部性，消费的外部性会导致无效率的结果。(2)庇古税理论英国经济学家庇古接受了外部性理论，他认为要使环境外部成本内在化，需要政府采取税收或者补贴的形式来对市场进行干预。政府根据污染所造成的危害对排污者收税，以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距，将污染的成本加到产品的价格中去，这种税又被称之为“庇古税”。(3)污染者付费原则(PPP原则)“污染者付费原则”的提出是为了解决污染者的环境责任问题，即环境外部成本该由谁来负担。污染者付费，就是由污染者承担因其污染所引起的损失，即污染费用。这种观念形成于20世纪60年代末期。OECD委员会在1972年将“污染者付费原则”作为欧洲污染预防与控制的一个主要的经济原则(ECTreaty，Article174)，很快得到国际社会的认同，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。(4)公共产品理论环境是一种有非竞争性(一个消费者的消费不影响其他消费者的消费)和非排他性(不能把其他受益者排除在外)的公共产品。需要政府负责提供，政府提供公共产品的资金来自征税。(5)双重红利理论随着环境税收理论的发展，在上世纪90年代初，DavidW.Pearce(1991)首先提出了碳税的“双重红利”理论，认为碳税收入可以被用来减少现有税收的税率，如所得税或资本税的福利成本。具体解释为，第一种红利是：实施环境税可以改善环境质量；第二种红利是：将环境税带来的收入增加部分用以降低其他税率，可以带来就业增加、投资增加或者使得经济更有效率。用能源科技创新推动低碳经济发展2009-09-23 本报记者 李新民 常晓华来源：经济参考报9月19日，由国家能源专家咨询委员会主办的“中国2050能源发展路线图研讨会”在北京召开。来自国家能源专家咨询委、政府部门、科研单位及能源企业的50余位专家以中科院最近发布的中国至2050年能源科技发展路线图和国家发改委能源所日前发布的中国2050年低碳发展之路为基础，对我国能源经济发展的长期趋势进行探讨。“走低碳经济发展之路，是解决资源、环境、污染物排放