消防法中责令停止执业的法律依据.doc

论消防法中责令停止执业的法律依据摘 要 近年来，一些地方频发重特大火宅事故，如央视大火、上海特大火灾事故等，给人民群众的生命财产带来了不可挽回的损失，在社会上造成了极为恶劣的影响，消防技术服务机构作为连接公安消防机构与社会单位之间的一个中介服务组织，其行为具有一定的法律效力，新消防法明确规定对其违法出具虚假文件，情节严重以及出具失实文件，给他人造成重大损失的行为可作出责令停止执业的处罚，但由于该行政处罚存在易与相关概念混淆、部分法律术语界定不明、程序不清、执行困难等问题，本文将运用相关法理，结合司法实践予以重点阐述。关键词 消防法 责令停止执业 法律依据作者简介：王树炜，安徽省消防总队法制处。一、责令停止执业的概念及法理依据2009年5月1日实施的消防法第69条明确规定消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构出具虚假文件的，情节严重的，或者其出具失实文件，给他人造成重大损失的，可由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格。责令停止执业是指原许可机关对有法定消防行政违法行为的单位予以暂停相应资质、资格的处罚措施。这是“责令停止执业”第一次出现在消防行政执法领域，也是消防法修改中的一项重要完善举措，其产生具有一定必然性。从法的基本原则来讲，责令停止执业体现了原则性和灵活性相结合的基本原则，其处罚性较为严厉，体现了追求公平和效率相统一的价值理念。从法的作用来讲，其具有指引、规范、评价、预测和教育等作用，责令停止执业作为一种行政处罚措施，具有法的上述基本职能，对规范消防技术服务机构的行为具有促进作用，但由于法的滞后性，也必然也存在一些缺陷与不足。二、责令停止执业与责令停产停业区别1二者的法理依据不同。责令停产停业，是行政机关对从事违法生产经营活动的公民、法人或其他组织停止生产、停止经营的处罚形式。从法理上讲，民事能力分为民事行为能力和民事权利能力，责令停产停业剥夺的是相对人的民事行为能力，而责令停止执业剥夺的是相对人的民事权利能力。2两者的行使主体不同。根据消防法的规定，责令停止执业的主体是“原许可机关”，即国家证认可的监督管理委员会和地方质检部门等相关单位。而责令停产停业的主体为地方人民政府和公安机关消防机构。3两者适用对象不同。责令停止停业的适用对象是消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构，因此责令停止执业仅适用于单位，而不适用于个人。而则责令停产停业的对象不仅包括单位，而且包括该单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。4适用情形不同。责令停止执业只适用于两种行为，一是出具虚假文件，情节严重的行为；二是出具失实文件，给他人造成重大损失的行为。而责令停产停业适用范围较广，涉及行为多种多样。5处罚的严厉性不同。责令停止执业与责令停产停业都是较为严厉的行政处罚措施，都是对行为相对人从事生产经营活动的制止，但从某种意义上讲，责令停止执业的处罚要重于责令停产停业。三、对责令停止执业相关法律术语界定1责令停止执业的主体界定。根据消防法第34条的规定，消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格，依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则，接受委托提供消防技术服务，并对服务质量负责。由此可见从事消防产品质量认证、消防设施检测的资格、资质批准行为是有相关机关的行政许可行为。消防法明确规定，有权作出责令停止执业的主体是“原许可机关”。至于哪些机关有权批准，消防法并未明确。根据2003年实施的认证认可条例第9条规定：“设立认证机构，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动。”据此，只有国务院认证认可监督管理部门有权批准，亦只有其才能做出责令停止执业的决定只能由其做出。同时，根据2006年颁行的实验室和检查机构资质认定管理办法第l8条规定，国家级实验室和检查机构的资质认定，由国家认监委负责实施，地方级实验室和检查机构的资质认定，由地方质检部门负责实施。据此，对消防设施检测机构做出责令停止执业的决定可能是国家证认可监督管理委员会，也可能是地方质检部门。2对“情节严重”和“造成重大损失”的界定。如上所述，责令停止执业的处罚措施适用于只适用于两种行为，一是出具虚假文件，情节严重的行为；二是出具失实文件，给他人造成重大损失的行为。公安机关消防机构对此类违法行为进行处理时，应当对相对人的行为情节是否严重、是否给他人造成重大损失作出界定，如果达到相关界定标准的，应及时告知“原许可机关”。“原许可机关”根据其做出的“情节严重”和“造成重大损失”认定结论，初步决定是否介入调查，调查应坚持公平、独立的原则，在进行调查、核实的基础上了解情况后，结合公安机关消防机构的认定结论决定是否作出责令停止执业的行政处罚。相应地，因公安机关消防机构与“原许可机关”之间没有隶属或领导关系，很多情况下不能保证消息互通有无，因此，两者之间应建立良性的行政配合机制，公安机关消防机构作出相关决定时应及时通知“原许可机关”，原许可机关也应也应及时将基本事实、案件进展等情况告知公安机关消防机构，以更有力打击此类行政违法行为。同时，由于公安机关消防机构与原许可机关的这种关系，在办理此类案件过程中，一方面，应当明确公安机关消防机构与“原许可机关”的各自职责，履行相互告知的义务，如未履行则要承担相应法律后果。另一方面，应当明确“情节严重”、“造成重大损失”的标准，在实践中增强可操作性。在现行立法中，消防法规定“情节严重”、“造成重大损失”的，可由原许可机关依法责令停止执业或者吊销相应资质、资格，从处罚的合理性和可操作性来讲，笔者认为，消防法中的规定应比认证认可条例、实验室和检查机构资质认定管理办法等法律文件的“情节严重”、“造成重大损失”规定得更宽泛一些。3对责令停止执业的期限界定。由于责令停止执业与吊销相应资质、资格有着本质区别，前者只是指暂时性的限制其执业资格，而不是永久的吊销，应当是附带有期限的。而后者是对原许可行为的撤销，不存在处罚期限问题，若再从事消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务活动，相对人必须依法重新申请并获得许可。因现行立法并没有对责令停止执业的期限予以规定，从而导致执行的过程中的混乱，故亟须予以明确。考虑到责令停止执业是严重的消防行政处罚行为，应当体现一定的严厉性，同时需与吊销相应资质、资格保持适度区分，笔者认为，责令停止执业的合理期限应为30天以上、60天以下，特殊情况可在原有基础上延长30天。同时，原许可机关在具体实践中应坚持原则性与灵和性相结合的原则，可根据违法行为人的主观恶性、行为后果、事后态度及补救措施等情形来合理决定责令停止执业期限的长短。首先，应区分行为人是还是过失，如果是故意，则可在法律规定的期限内以最高期限为准，若主观上是疏忽大意或过失，则可在法律规定的范围内相应的减轻或减免处罚。其次应适当区分损失的大小，对损失的范围设定一个阶梯式的处罚标准。再次，在发生了重大损失后，如果违法行为人积极及时采取了补救措施，避免或者减少相关损失，则可视情节予以缩短停止执业的期限，若行为人采取逃避、推卸责任等方式或在本可控制范围内使损失进一步扩大，则需加重处罚。“情节严重”、“造成重大损失”可以上述条件作为停止执业期限长短的依据，即有利于积极调动各方的积极性，也能使损失降到最低。四、责令停止执业的程序和执行责令停止执业的程序在消防法中并未明确，实践中应当依照行政处罚法等法律进行。基本程序与一般诉讼仲裁程序无异，一般是经有利害关系的当事人申请，对符合立案条件的予以受理，在规定的时间内组织听证，让当事双方充分行使辩论的权利，最后作出决定并强制执行等，同时可明确听证复议程序。在此过程中有两个问题应当明确：1听证程序的适用。听证是指行政机关依相关法律实施行政处罚过程中，在作出决定前，由非本案调查人员主持，听取调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议与法律依据，并听取当事人的陈述、举证、质证和申辩及意见的程序活动。根据行政处罚法的相关规定，做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。同时，国家认证认可监督管理委员会实施认证认可行政处罚若干规定第12条规定，国家认监委对实施责令停业整顿、撤销批准文件等行为罚的违法案件，应当履行听证程序。对应当履行听证程序的案件，国家认监委应行政管理相对人的申请，按照质检总局规定的有关行政案件听证工作规则，举行听证。听证工作由国家认监委法制工作机构主持。但现行法律并没有明确实施责令停止执业的处罚是否要适用听证程序。笔者认为，责令停止执业的法律后果与“责令停产停业”“责令停业整顿”极为接近，亦应适用听证程序，这不仅可以保护当事人的合法权益，也很好的体现了现代行政法治理念人权理念。2责令停止执业的执行。在“原许可机关”作出停止执业的处罚决定后，相对人应当自收到处罚决定书之日起停止认证、检测等消防技术服务，在不具备执业的条件之前不得继续执业或者从事与此有关的行为。但现实生活中责令停止执业的执行比较难。主要原因如下：首先，停止执业针对的主体消防技术服务机构，而不是单位负责人或者其从业人员，强制执行也不能通过直接关闭其经营场所等方式来执行。其次，该处罚行为针对的是相对人的资格和资质，并不像处以罚款或者限制人身自由。责令停止执业只能停止相对人从事消防认证、检测等技术服务活动，不可能停止其所有的日常活动，只要具备一定条件，其在任何时间和地点都可以继续从事该活动。再次，实践中，行使处罚权主体即“原许可机关”与相对人或其经营机构往往不在一个地域，也造成执行监管不便利。针对上述几个原因，笔者认为，可以从以下几个方面着手，解决责令停止执业执行中面临的问题：(1)处罚行为不仅应针对消防技术服务机构，对其单位的负责人以及相关责任人员的执业行为都可予以限制。（2）公众监督。消防安全关系到社会大众的切身利益，社会、媒体都比较关注，应予以公布，从社会效果上来看，其他一些法律予以定期公布取得的效果较为明显，因此可在作出责令停止执业决定的同时向社会公布，让公众监督。(3)再次违法从严处罚。如果违法行为相对人在责令停止执业期间再次执业或者进行其他违法执业行为，不仅是从事非法经营的违法行为，还可处以更为严厉的处罚，即吊销相应资质、资格。(4)因处罚的主体与相对人或其经营机构不在同一地域，因此可授权相对人所在地处罚机构的分支机构或者其他相关部门等对其执行行政处罚决定的情况予以监督并及时反映给上级有关部门。综上所述