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鄱阳湖枢纽博弈背后2014-12-18 来源：经济观察报导语：鄱阳湖水利工程方案再三闯关的背后，不仅有世界自然基金等环保组织的反对，还有江西省内部不同专家学者的争议，长江上中下游各省市对水权、防洪安全的担忧，长江水利委员会对江湖（长江与鄱阳湖）利益关系的权衡博弈以及国家多个部委的重重把关，正是这些因素让鄱阳湖水利枢纽工程迟迟未拿到开工“路条”。经济观察报 记者 沈念祖 赵冰 洁张婷第十四届世界生命湖泊大会11月24日在南昌闭幕。大会发布“鄱湖共识”，提出将在世界范围内推广鄱阳湖保护的经验。根据保证枯水期最低的水位需求，江西将继续修建鄱阳湖水利枢纽。这项被江西省政府提了34年，认为能够保护鄱阳湖的工程一直遭到各界质疑和反对。近期又有十多家环境保护单位、律师、个人分别向国家发改委和江西省发改委提起了信息公开申请，要求公开“鄱阳湖水利枢纽工程项目”申请报告及其相关内容。要求信息公开的律师李恩泽介绍，12月1日，江西省发改委电话回复是“媒体关于鄱阳湖水利枢纽工程于2014年7月25日上报国家发改委立项审批的报道失实；该项目还处于研究阶段，并未进入立项审批。”对于所提出该项目政府信息公开的申请，将依法办理。此前有消息称报道，7月25日，国家发改委召开鄱阳湖水利枢纽工程项目的论证“座谈会”。这是继2013年之后，江西省政府第二次进京送审鄱阳湖水利枢纽工程。不过，目前国家发改委尚没有回复。经济观察报记者曾就此事向江西省水利厅求证，对方表示确有此次座谈。经济观察报记者从江西官方获得的江西省重大水利工程及前期工作时间进度表显示，鄱阳湖水利枢纽争取开工时间则被定在了2016年的10月。这一次“闯关”前，江西已于2013年底取得多数相关部委认可：水利部、农业部支持工程尽快立项；环保部没有反对意见；国家林业局课题结论虽然认为从湿地生态与候鸟保护的角度，没有建设枢纽工程的需要，但也承认，枯季提前频繁出现超低水位变化特征如果成为常态，将不可避免对鄱阳湖湿地生态系统产生影响。如今距离1980年第一次提出鄱阳湖水利工程已经34年。原本江西有更大的雄心，水利枢纽包括了防洪、发电、灌溉、航运等多项职能，但是由于多次申报受挫，江西只能不断改变申报策略。34年里，先是改“建坝”为“建闸”，后来又取消防洪、发电功能，以生态为主，控枯不控洪，以争取项目的主动权。鄱阳湖作为中国最大的淡水湖，长江中下游的“绿肺”，在其上建水利枢纽一直备受各界关注。鄱阳湖水利工程方案再三闯关的背后，不仅有世界自然基金等环保组织的反对，还有江西省内部不同专家学者的争议，长江上中下游各省市对水权、防洪安全的担忧，长江水利委员会对江湖（长江与鄱阳湖）利益关系的权衡博弈以及国家多个部委的重重把关，正是这些因素让鄱阳湖水利枢纽工程迟迟未拿到开工“路条”。“江湖”关系江西省控湖的“梦想”，从1980年江西水利厅长周景山在北京召开的长江中下游防洪座谈会上，代表江西省首次将兴建鄱阳湖控制工程作为江西对长江和鄱阳湖采取的防洪措施之一正式向水利部提出算起，已经34年了。34年里江西不断修改方案，试图获取开工的建设通行证。多年来，一直卡着鄱阳湖水利枢纽不被放行的并不是WWF（世界自然基金会），而是难以平衡的江（长江）湖（鄱阳湖）关系。1980年，江西水利厅长周景山代表江西正式提出要求兴建鄱阳湖控制工程。江西省山江湖区域发展中心研究员谭晦如回忆，当时江西的目的“首先是为了防洪”。不过，防洪的想法再三遭遇否定。1995年5月8日至9日，长江水利委员会与江西省水利厅就鄱阳湖区综合利用规划报告（初稿）进行了座谈。江西省水利规划设计院金鸣回忆，长江水利委员会当时建议进一步明确控湖工程水利任务，特别是防洪任务，对调度方式和湖区控制水位作多方案比较，对长江防洪和枯水流量、湖区堤防和排涝排渍以及入江洪道泥沙淤积等影响作进一步研究。另外，长江委认为，从定性分析三峡工程对鄱阳湖的水情变化影响较小，报告中所提数据及对鄱阳湖环境的影响应进一步核实。他还透露，当时长江水利委员会对三峡建成后的防洪态势基本满意，无意改变，故而对各省、市历年提出小范围工程建设对长江防洪建议均采取否定的态度。他记得长江委的某些领导那时说过，“想控洪，免谈”。2008年初，在建设鄱阳湖生态经济区战略的背景下，江西再提在鄱阳湖兴建水利工程时主动提出砍去防洪功能，并将发电功能一并削去，即突破了“以鄱阳湖区防洪为主要目标”的框架，形成了“以水资源的综合保护与开发利用为主要目标，即调枯不控洪”的新理念。在砍去了防洪、发电两大任务后，鄱阳湖水利枢纽才迎来转机，真正进入实质性调研论证阶段。“外界不断地反对，我们不断地完善。”针对反对声，作为鄱阳湖水利枢纽工程的主要推动者、原江西省副省长胡振鹏说，最关键的是提出了“调枯不调洪”，才使得这个项目从江西走到了北京。在金鸣看来，这是江西迫不得已才提出的迂回策略。“邻居”的顾虑除了长江委员会，江西还需要获得长江下游的邻省兄弟的支持。湖南、湖北、安徽、江苏、上海5省市的担心是，工程上马后，加上三峡工程的叠加影响，枯水期长江中下游水流量会不会减少？如果江西不放水怎么办？2002年，江西省40位全国人大代表联名提交关于要求开展鄱阳湖控制工程项目建议书加快立项进程的建议，提出“御长江水于湖口之外”的思路，将工程蓄水设计高度为21米。时任江西省副省长的胡振鹏就表示过反对：“鄱阳湖是长江洪水最重要的分洪区，如果鄱阳湖不让长江洪水进入，湖口下游的长江段水位将抬高0.7米，武汉、南京、上海等城市的防洪压力将增大。尽管江西将蓄水量从最初设计的300亿立方降至200亿立方，最后再低至81亿立方的“生命底线”，江苏、上海等省市依然有些担忧。”2006年，长江水利委员会规划设计院对防洪、生态环境影响等湖控工程的关键词进行研究，印证了胡振鹏的忧虑。这次研究认为：湖控工程建成后对鄱阳湖区防洪是有利的，但会增加长江中下游其他地区的防洪压力，对鄱阳湖生态与环境总体上不利，维持其自然的江湖联通状态较为有利。江西省鄱阳湖建设办公室主任、水利厅副厅长朱来友介绍，水利工程是拦水不蓄水，建闸让湖水不要被快速“拉空”，比如9月份的水10月份放，10月的水11月放，会让长江下游水资源有一定的增加，但不会造成负面影响。“这种担心是多余的，鄱阳湖的来水仅占长江水资源的15%。”金鸣也认为。但江西的单方之词难以消解下游的顾虑，直到鄱阳湖水利枢纽工程的调度权交给长江委，上海、江苏等省市才原则认可。2012年5月，水利部审查批准了鄱阳湖水利枢纽工程项目建议书。接着，上报国家发改委。7月，发改委启动审批程序。按照常规，发改委会先交给中国国际工程咨询公司进行评估，然后，向有关部委和省市征求意见。在江西多次催促下，发改委同时启动两个步骤。金鸣回忆，为了消除疑虑，江西省发改委与水利厅曾在2012年联合赶赴长江下游对各省市进行解释，以争取支持。“当时有关省市中只有安徽反对。两湖不反对，并且湖南大有江西做了初一，湖南就做十五的打算，后来不久湖南就表示要在洞庭湖上建水利枢纽。江苏和上海的态度是工程交给长江委调度，他们没意见。最终安徽也持这种意见。”最终在征求各省、部意见时，非常顺利：10个部委、5个省市没有反对意见。生态论战鄱阳湖控湖的方案一经提出，就一直有环保人士提出反对。无论是支持者还是反对者都坚称自己的出发点是为了保护鄱阳湖生态。论战过程中最著名的莫过于院士招安事件。2009年的一天，得知鄱阳湖建坝可能上马的消息后，中科院政策所副所长王毅找到国家自然科学基金委主任陈宜瑜和曹文宣、李文华、刘兴土等15名院士学者在京开了一个紧急碰头会，形成了一份“关于江西省拟建鄱阳湖水利枢纽工程情况的反映和建议”。会后，包括他在内15名参会的院士学者在建议书上签名反对该工程，并上送国务院。江西省获悉后，耗资1800万邀请“国家队”对防洪、泥沙、候鸟等六大课题进行研究，以论证控枯工程的可行性，还聘任了曾上书国务院公开反对控湖工程的众院士担纲课题负责人。六大课题研究成果通过评审验收很大改变了水利工程走向。这些院士专家因此遭遇“被招安”的争议。时隔数年，深度参与这一工作的胡振鹏坦言，“六大课题”的建议对于项目立项有着重要作用，但不存在被招安一说。“江西按照课题组意见进行修改完善，最终长江委基本采纳了最低水位控制在10米（以“黄海高程系”测量，下同）的课题组意见。”朱来友补充说，有人拼命追问，听说一个课题一人200万，实际上不是这样的。研究经费是根据他工作量的大小，难易程度来做确定的。关于鄱阳湖枯水状态会不会常态化，有关权威部门做了充分研究，给出了明确结论；在六大课题之前，江西还委托中国水利水电科学研究院开展“鄱阳湖水利枢纽关键技术专题研究”，钱正英院士为课题组顾问。持续的反对声来自世界自然基金（WWF）。对于江西提出的“鄱阳湖枯水期提前、持续时间长、水位下降常态化”的说法，WWF认为，根据目前的数据无法得出这样的结论。因为，近10年的水位变化，并未对鄱阳湖生态系统的指示物种候鸟及长江江豚种群数量造成显著影响。此外，鄱阳湖水利枢纽工程对长江江豚种群和长江淡水鱼类资源的威胁，都是在工程规划和设计阶段应该综合、全面考虑的环境影响。朱来友介绍，江西2011年和2012年邀请过国际湿地公约、国际鹤类基金会、世界自然基金会等国际组织专家前来鄱阳湖考察，增进国际组织对鄱阳湖水利枢纽的了解，“当时有担心，但没具体的反对意见。”朱说。胡振鹏介绍，自己专门建一个文件夹去保存所有的反对意见，他坦言：“若不是各部委以及专家、NGO热心人士提出那么多疑问，不会把我们逼得这么紧，我们的研究不可能这么深入，以此为基础再去寻求解决方案。”但他认为，现在WWF最不公道的是说江西未保护候鸟和江豚，江西做了这么多努力，才使候鸟和江豚没有受到显著影响。“如果说江豚和白鹤在我们这代搞掉了，或者说我死以后搞掉了，我的子子孙孙都得叫人骂死。没一点把握我敢随随便便讲吗？”胡振鹏补充说。内部争议关起门来，江西省内部的水利专业人士关于鄱阳湖水利枢纽建设的专业讨论也一直很激烈。金鸣是早期“控湖工程”方案的支持者。而胡振鹏则是后期“控枯不控洪”方案的支持者。虽然他们都认为需要通过在鄱阳湖建设水利枢纽人工调控的办法，提前预防和解决鄱阳湖的生态环境问题。但是，在如何建水利枢纽工程，特别是如何控制水位高低上，他们争锋相对。这也代表了江西水利业内的两个主流观点。胡振鹏说，在鄱阳湖大事纪中，都把他列为最初的反对者。的确，胡振鹏并不同意最初控洪的方案，认为滴水必争不科学。他解释鄱阳湖是长江洪水最重要的分洪区，如果鄱阳湖不让长江洪水进入，湖口下游的长江段水位将抬高0.7米，武汉、南京、上海等城市的防洪压力将增大，很难使得他们同意。“我觉得这个方案拿出去又要碰钉子，我就提出针锋相对地提出调枯不调洪的方案。”目前，鄱阳湖水利枢纽工程已经正是沿用了“调枯不调洪”方案。同时，鄱阳湖水利工程的控制水位也由最初提出的1618米，降至10米。金鸣认为鄱阳湖的洪灾比旱灾带来的损失更大，但是新的方案是“调枯不调洪”，把重要的防洪功能去掉了，鄱阳湖区的居民生产生活仍然得不到保障。同时取消了产生巨大经济效益的发电功能，也让金鸣心存质疑：防洪、发电和灌溉是传统水利的三大功能，现在传统水利工程的二大基本功能都没有了，还能有多大效益？此外，他还认为，鄱阳湖的正常水位是1213米，10米的控制水位能干什么？据他了解，江西省交通厅出过一份报告，认为如要保证南昌、鹰潭、樟树等航点的航运，鄱阳湖水利工程的设计水位应该保持在14米。朱来友坦言交通部门对于航运效果很失望，但他补充说：“从我的观点看，水位定得偏低是因为有争议，可以先定低一点，然后再从运行后的状况来综合考虑。”金鸣甚至怀疑江西妥协的诚意。鄱阳湖区目前存在的各种问题，“控枯不控洪”并不能完全解决。尽管胡和金两人产生过几轮激烈的辩论，但面对一些环保组织，他们又表现出一致的态度。曾有NGO组织表示不