论宏观调控的目标与调控手段.doc

论宏观调控的目标与调控手段摘要：本文对宏观调控的目标作以简要展开论述，重点对宏观调控手段加以分析。对经济手段、行政手段以及法律手段之间的关系加以明确，同时指出应关注在宏观调控中普遍采用的财政、货币、计划、产业手段，对其加以界定与规范。关键词：宏观调控目标 宏观调控手段一 宏观调控目标 宏观调控这一概念最早产生于经济学中，指的是国家运用一定的宏观经济政策对宏观经济总量进行调节以期趋近经济均衡目标的行为过程。 汤在新、吴超林著：宏观调控：理论基础与政策分析，广东经济出版社，2001年，第217页。国家的宏观调控是伴随着市场失灵而出现的，因此，宏观调控的目标也就是为了解决市场失灵而设定的。 宏观调控的总体目标是保持经济总量平衡，即保持总需求和总供给的平衡，以实现经济持续稳定增长。宏观调控的具体目标，西方经济学界基本一致地界定为经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡四个方面。这种界定的意义在于：一是四大目标基本反映了宏观经济运行的主要方面，即考虑到了封闭经济条件下的宏观经济问题，又考虑到了开放经济条件下的宏观经济问题；二是四个方面都有其对应的理论依据，为相应的政策制定和操作提供了可能性。党的十六大报告指出：“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。” 见党的十六大报告这是与我国国情相适应并同经济学理论研究相符合的决定。1 促进经济增长。经济增长是经济全面发展的主要指标，是一个宽泛、综合的概念。它既体现经济总量的增加，也体现人均收入的增长和生活质量的改善；同时，总量上的增长是建立在比例协调、结构优化和效率提升的基础之上的。国内生产总体的年增长率是经济增长的主要指标。经济增长速度是否适度，在不同国家判断标准不一样。2 增加就业。扩大就业不但能更加充分利用劳动力要素，而且能使居民收入的普遍增长。因此，增加就业既是经济健康发展的标志，也是社会公平和稳定的体现。经济中总供给大于总需求会造成失业，同时经济发展中的经济结构变化和技术进步也会带来失业。失业会增加社会福利支出，加重财政负担，失业率过高还会引起社会的不安定。在我国存在着劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大但素质不相适应之间的矛盾，这将是一个长期存在的问题。因此，要慎重掌控宏观经济的总量平衡，并通过促进投资、促进中小企业发展、开发落后地区、加大基础设施建设等手段来增加就业。3 稳定物价。保持物价总水平的大体稳定是经济健康、平衡发展的保证，企业和个人可以在较为稳定的价格下安排生产和消费，促进经济平衡增长，避免经济波动。而无论是通货膨胀还是通货紧缩，都会带来人们价格预期的紊乱，影响各类经济行为主体的判断和信心，扭曲资源配置，对社会稳定和经济发展产生负面影响。为了保持物价稳定，首先必须采取各种措施正确处理积累和消费的比例关系、社会总供求的平衡关系、劳动生产率增长与平均工资增长的比例关系，严格控制货币发行量，使货币与经济发展的需要相适应。4 国际收支平衡。国际收支是在一定时期内一个国家地区与其他国家或地区间进行的全部经济交易的系统记录。国际收支在经常项目和资本项目中出现顺差和逆差都需引起高度重视和警觉。长期的经常项目逆差会影响币值稳定，增加通货膨胀压力，同时会大量消耗国际储备并降低国内、国际对本国的信心，出现资本外逃，投资环境恶化，削弱国际抵抗经济风险的能力，甚至可能出现经济危机。因此政府必须采取有效的汇率政策和资本流动管理手段，保持国际收支平衡。十六大提出的目标是要求保持四个经济总量之间的平衡，在物价稳定、国际收支平衡的情况下，促进经济增长和扩大就业，保持国民经济的持续、快速、健康发展。在未来的宏观调控基本法中，我们也应当秉承这一目标，将其以法定的形式确定下来。二 宏观调控手段1 对理论上存在的调控手段分类的分析宏观调控手段也称宏观调控措施，由拥有宏观调控权的国家机关实施。一般认为，它包括经济手段、行政手段和法律手段。对于上述三种手段在宏观调控实施中具体运用的问题，杨紫煊教授表示，经济手段、行政手段、法律手段或者以经济手段、法律手段为主，配合以必要的行政手段的提法不能认为是错误的，但是前者容易使人认为三种手段是并列关系，没有主次之分；后者使人认为经济手段、法律手段同行政手段有主次之分，经济手段同法律手段是并列关系。事实上，宏观调控的经济手段、行政手段都同法律手段有着密切的联系，如果把经济手段、行政手段同法律手段割裂开来或者对立起来，经济手段和行政手段是软弱无力的。所以，他认为，宏观调控主要采取经济手段，但是采取以法律为形式的经济手段或者法律化了的经济手段，同时辅之以法律为行使的行政手段或者法律化了的行政手段。总之，以法律为形式的经济手段、行政手段，也就是法律手段。 杨紫煊：加强经济立法，完善宏观调控，在北京市法学会经济法学研究会编：宏观经济法制文集，2001年版，第22页。邱本教授认为，宏观调控措施主要包括经济、行政和法律三种，其中应以法律为主，因为只有依据法律的宏观调控才能遵照严格的法定权限和法定程序，只有法律化的宏观调控才是制度化的宏观调控，持续稳定，只有通过法律，宏观调控的内容尤其是政府宏观调控的权力范围才能精确化。 邱本：宏观调控法论，中国工商出版社，2002年版，第6页。比较两位学者对此问题的阐述，可以发现，宏观调控的经济手段、行政手段和法律手段三者之间的内涵和外延并没有得到界定，这样就不能为我们的研究提供一个清晰的解释。弄清楚宏观调控的经济手段、行政手段、和法律手段的运用是在什么背景下和语境中提出的，对于我们理解这三种手段和区分会有所帮助。1989年11月，中共十三届三中全会提出：进一步深化完善各项措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。这是关于宏观调控三种手段的政策性文件的表述，被经济法学界所采用。但由于该文件缺乏对这三种手段的准确定义，经济法学界在应用时也就没有一致的定义，对此问题大多避而不谈，只是浮在概念额表面谈运用三种手段之间的重要性的差异。纵观西方发达资本主义国家宏观调控的发展历程，可以看出资本主义国家政府对市场经济的宏观调控手段主要有经济手段、行政手段、法律手段三种。经济手段是政府运用经济杠杆，通过调节经济利益，制约、影响和引导经济主体的经济活动以实现宏观调控预期目标的手段，具有间接性、动态性、随机性和关联性的特征。行政手段是依靠行政机构采用强制性的命令、指示、规定和下达指令性的任务等经济外的强制手段，以及按行政系统、行政层次、行政区划管理经济的方法以实现宏观调控目标，具有强制性和明确性。法律手段是由国家强制力保证实施的，运用经济法律、法令来巩固、发展社会经济和维持经济秩序、规范经济主体的经济行为的宏观调控经济管理手段。在经济、行政和法律这三种手段中，经济手段是基本的，但经济手段的局限性在于它建立在经济主体追求自身经济利益的基础上，利益驱动会导致经济手段一定程度的失效，严重时还会引起经济波动，而且单纯的经济手段难以建立和维护经济的有序性。行政手段体现国家意志、具有强制性，是不可缺少的维护经济的有序性。行政手段也有弊端：首先，享有权利的一些人能够利用他们控制或垄断的资源进行寻租活动，这即会加剧经济比例失调，分配关系矛盾的激化，又会使权力机构及其人员腐化堕落，还会使国有经济在一定程度上蜕化为官僚特权经济。其次，一旦行政部门决策失误，会造成和加剧宏观经济的混乱，这样会比经济手段调节失效造车很高的不利后果有过之而无不及。法律手段是重要的调节手段，但其调节也有局限性，因为经济本身是一个动态的变化过程，而法律却具有相对稳定性，因此难以调节经济之间各种变量的变化关系。可见，三种调节经济的手段和有优劣：运用经济手段能使经济运行充满活力；运用行政手段统一政策、制约人民的行为能使经济活而不乱；运用法律手段对经济手段和行政手段进行限定，能使他们按照一定的规范发挥作用。过去，人们普遍认为应当综合运用经济、行政、法律三种手段，并且认为这三种手段是并列的关系，现在我们认为法律手段、经济手段和行政手段的关系不应该是并列的关系，而应是一种包容关系，即经济手段和行政手段是包容在法律手段之中的，即经济手段和行政手段都必须采用法律形式。 刘隆亨、章峥：宏观调控中的人治与法治，载法学，1995（10）法律手段比起其他手段所具有的优点在于：法律是一种具有普遍约束力的规范化调整手段，它与经济手段相比更有权威性、普遍制约性；与行政手段相比也有其特有的优点：第一，它可以避免因政策性变换造成的短期行为等不利后果，有利于保持政策的稳定性、连续性；第二，它不是简单地抑制某一种社会现象，而是通过对人们权利、义务关系的调整，力求消除某一类社会现象产生条件和原因，并保护和发展所需要的社会关系和社会秩序。至于制止经济活动中的违反行为，就更需要法律的手段了。所以法律的调整手段比较有利、有效，也更少产生副作用和后遗症。一切经济手段、行政手段和其他手段的运用，只有借助于法的力量才能得到充分的保障和有效的发挥。国家进行宏观调控的方式也必须通过法律加以规范。现代法治社会，国家干预作为一种制度安排，是一个有序行为，必须建立在法律授权和法律约束的基础上。市场经济在一定意义上就是法制经济，是以法律为边界的经济，法律手段的有效运用程度往往标志一个国家市场经济发育的成熟程度和水平。市场经济不同于产品经济的一个突出特点是国家不可能大量运用行政手段直接管理、调节社会经济运行，矫正社会经济偏差。过多运用行政手段是对市场经济平等、公平、公正等运行规则的“硬性”破坏。完善的法律秩序是经济自由的基本前提，因此，在市场经济中不可缺少的“硬性干预”方式主要由市场经济体制能够接纳的法律手段所代替。 张金才、左长青、牛江涛主编：市场经济宏观管理概论，吉林大学出版社，1998年版，第238页。法治经济不允许存在超法律的经济手段和超法律的行政手段。在一个法制健全的国家，重要的经济手段和行政手段一般都会采取法律形式，以法律为依据，以国家强制力为后盾。行政和经济手段都必须在法律允许的范围内才能作出，也只有在法律的认可和保护下才能实施。所以，宏观调控主要采取经济手段，实质上就是主要采取以法律为形式的经济手段或者法律化了的经济手段；宏观调控也要辅以必要的行政手段，实质上也就是也要辅以法律为形式的行政手段或法律化的行政手段。 杨紫煊：加强经济立法，完善宏观调控，载刘文华主编：宏观调控法制文集，法律出版社，2002年，第40页。总之，以法律为形式的经济手段、行政手段，也就是法律手段。国家无论是运用经济杠杆，还是使用行政手段，都应该采取法律的形式，所以法律处于一个相对高的层次。从终极意义上来讲，法律规范是最有效也最节约成本的社会规范形式。2 宏观调控采取的具体手段上文中将宏观调控三大手段之间的关系加以厘清，下面就纳入宏观调控法调整体系的调控手段来加以介绍。杨紫煊教授在其著作中提出，宏观调控手段，是指为实现宏观调控目标所采取的方法、措施。纵观国内外宏观调控过程中所采取的方法和措施，可以认为宏观调控手段主要包括财政调控、税收调控、金融调控和计划等。 杨紫煊：经济法，北京大学出版社、高等教育出版社，2006年，第419页。总结世界范围内主要市场经济国家采取的宏观调控手段，我们认为，目前普遍运用的宏观调控手段主要是计划手段、产业政策手段、财税手段以及货币手段。（1） 计划手段当今世界各国，即使是最自由的市场经济国家，也在一定程度上存在着计划的成分。其中，包括法国、日本等一些发达国家和一些发展中国家。如，日本实行的是市场经济基础上的诱导性计划，产业政策较为健全；法国实行的是混合经济体制基础上的指示性计划。计划手段是通过国家所制定的长期、中期和短期经济计划，对国民经济的运行和发展进行调控。通过计划手段来协调再生产的各种比例关系，合理配置资源，优化产业结构，这是社会化大生产和社会主义公有制的客观要求。在社会主义市场经济条件下，计划手段应建立在发挥市场经济调节作用的基础上，并以指导性计划和中长期计划为主。目前，我国正处于建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，与计划经济体制时期相比较，计划在性质、内容、职能等方面发生了很多的变化。在市场经济条件下，经济是作为宏观调控的一种工具手段存在的，它是对市场配置社会资源的有益补充，具有战略性、宏观性、政策性和指导性的特征。（2） 产业政策手段。产业政策起源于16世纪-17世纪的重商主义学派，该学派主张政府必须通过扶植和保护政策来发展本国工业。在此学说的影响下，德、日等后进资本主义国家都是依靠国家对工业的扶植和保护才迅速发展起来的。二战以后，各国在不断强化国家宏观经济管理只能的同时，不约而同第把政策对象指向产业结构的调整，从而实现经济的快速协调发展。产业政策正是在此背景下逐步形成，而率先正式使用产业政策一词的是二战后的日本。随着日本运用产业政策调节经济生活，产业政策一词也逐步走向世界。 杨紫煊：经济法，北京大学出版社、高等教育出版社，2002年，第284-285页。产业政策是政府设计有关产业发展，特别是关于产业结构演变的政策、目标和措施的总和。产业政策对于推动产业结构优化，保护国内工业，弥补市场机制不足，促进经济快速发、协调发展方面有显著作用。其中，产业政策的核心功能是调整供给方面的政策。因为经济发展需要从需求和供给两方面进行调控和管理。前者是总需求政策，后者靠得是产业政策。在市场体制下，产业结构和组织主要由市场来调节，然而产业政策在弥补市场机制不足方面仍发挥很大的作用。目前，我国的产业和产业结构存在不少问题：首先，基础产业生产力不足，给加工工业的发展带来了“瓶颈”式的约束，而加工工业又存在生产力过大而高水平高技术的加工业则生产能力较弱；其次，产业的地区分布不够合理，优势不能很好发挥；再次，企业组织结构分散，生产集中度差，专业化水平第，产品缺乏国际竞争力。同时，在我国已经加入WTO背景下，如何在遵守WTO规则的前提下保护民族产业的发展，提高本国产业的竞争力也是目前亟待解决的额问题。而这些问题都有待于国家实施系统的产业政策，来逐步实现宏观调控的总体目标。（3） 财政政策手段财政政策是由财政收入、财政支出、预算平衡、国家债务等方面的政策所构成的财政政策体系。在凯恩斯理论中，把财政政策放到首位。他认为扩大政府开支的扩张性财政政策，是实现充分就业的最重要的措施。同时，在出现需求过剩时，也可以靠财政政策抑制需求，避免通货膨胀。宏观财政政策包括两个方面：一方面是收入政策，主要是税收政策；另一方面是支出政策，主要是政府的公共支出，包括政府对商品和服务的购买，政府对居民户的各种支出等。凯恩斯主义摒弃了斯密以来的以平衡财政收支为原则的政策，认为政府应该对不同情况采取“松”或“紧”的政策。“松”就是减税，扩大财政支出；“紧”就是增税，减少财政支出。在经济萧条时期，一般采取“松”的政策；在通货膨胀时期，一般采取“紧”的政策。 我国自2003年下半年以来，经济开始走出通货紧缩的阴影，呈现出部分行业和地区投资增长过快等问题，根据形势的发展变化, 我国开始实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为主要内容的稳健财政政策。具体体现在税收、国债、平衡赤字、增收节支等方面。这一转变, 不单是宏观政策因应经济周期变化的相机抉择, 也是新时期实现协调、可持续发展的必然选择, 对推动今后一个时期我国经济持续快速协调健康发展和社会全面进步具有重要的作用。（4） 货币政策手段 货币政策是为实现宏观经济调控而由国家制定的关于货币供应和货币沟通组织管理的政策。宏观货币政策一般由政府指定，由中央银行负责执行。货币政策的传导机制是：通过货币政策，调节货币供给量，从而影响利息率，进而影响经济活动，特别是投资，使总需求和总供给相适应。实现货币政策的具体工具有以下三种：法定准备率；中央银行对商业银行的贴现率；公开市场业务。这三种工具，由相关法律具体规定。将这三种工具配合使用，可以取得很好的宏观调控效果。目前我国货币政策也是实行“稳健的货币政策”。具体不展开分析。财政和货币手段是宏观经济学领域研究的对象，也是宏观调控运用的最主要最基础的手段。其中包括一系列措施，这些措施各自发生作用的快慢和猛烈程度以及波及面大学均不相同。因此，政府应根据实际