推行政府投资项目代建制管理模式的思考.doc

推行政府投资项目代建制管理模式的思考长期以来，政府投资项目一直采取 “自建制”，即“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式。随着社会经济的不断发展，这种方式的弊端日益显现。“代建制”是指政府投资的非经营性项目通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交约使用单位。代建单位具有工程建设管理能力和经验，可以实现管理队伍的专业化、建设过程的规范化，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保证工期和工程质量，抑制“三超”痛疾，提高管理效率和投资效益。对政府投资项目管理模式采用“代建制”，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，对减少行政成本和提高项目质量将起到重要的作用。一、政府投资项目代建制推行中存在的问题（一）代建单位的法律地位有待明确，与使用单位的责权利关系需要进一步划清。从目前情况看，代建单位的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，代建合同的签订方式和内容不规范。另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权力，过多干涉代建单位的正常工作。（二）代建服务计费无明确规定，标准偏低。目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费与代建服务费相比存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，不利于吸引优秀企业参与代建。（三）代建单位激励约束办法有待改进。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。（四）政府部门直接管理的组织模式，增加了日常工作量和行政风险。各地代建制的组织模式各异，但基本都是政府有关部门直接管理代建项目的组织实施，这使得主管部门直接面对代建项目实施过程中的各种矛盾和问题，过多陷于具体事务，增加了日常工作量，不利于提高工作效率。另外，有些地方还采取政府管理部门与代建单位、使用单位共同签订代建合同的方式，由于代建合同的内容十分详尽和繁杂，主管部门在项目实施过程中稍不留意，就有可能因各方对合同内容理解上的差异等原因而引发仲裁或行政诉讼，加大了行政风险。二、完善政府投资项目代建制管理模式的对策性思考（一）委托单位、使用单位和代建单位三者之间要形成权责明确、互相监督的有效机制。代建制实施的主要目的在于，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量、工期，建成后移交给使用单位。但在现实操作中，由于使用单位拥有项目建成后的各项产权，项目在报建过程中，代建单位需要以使用单位的名义办理各项产权手续，使用单位往往以此来对代建单位施加影响，干涉项目设计、施工等过程。这个因素在民营代建单位面前更加突出，因此，规范使用单位在代建制中的权利，充分体现代建单位的权利将成为今后代建设发展的重要环节。（二）合理取费的标准，完善代建各项制度。在各地实行的代建制具体操作中，代建单位收入来源体现在两方面:一是在招投标中确定的管理费;二是项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，代建单位参与分成。也就是说代建服务费由代建管理费和节约资金奖励两部分组成。由于代建单位在工程代建过程中，责任重大，需要与投资人、使用人、设计、监理、施工、咨询、工程附近居民等各方面人员接触，协调各方关系，解决各个层次的矛盾，建议可以根据工程项目特点和难点以及代建的范围等，对代建单位在投标书中详细列示的费用明细及取费依据由评标专家作出专项评审，评审通过后认可试点项目采用的服务价格的确定方式和做法。在掌握一定数据资料的基础上，由行业协会、专家探讨最后由政府加以确定，形成具有合理比价关系的政府指导价格体系，对代建管理费的最低、最高标准作出详细规定。对代建服务费采取比较宽松的政策，形成一个合理价格，保障代建单位的收益，在一定程度上避免了代建单位因为管理费过低和激励不够而与施工、监理、材料设备供应单位串谋的行为发生。（三）加强法制建设，建立代建制的制度规范。代建制，从本质上讲应该是一种建立在有形制度之上项目管理方式。对代建制主体权利义务关系、责任风险的转移、代建的模式、性质、管理要求的规定，都应该建立在法律和规章制度之上。自代建制在厦门的试点工作以来，这种项目管理模式在我国已历经了十几个年头，各省市也陆续完成了多例代建项目，积累了丰富的经验也暴露了相当多的实际问题。各省市在实践的基础上，大多都出台了对于代建项目的暂行管理办法，用以指导实际工作。但在全国范围内，有关代建制的相关规范性文件始终没有出台。在中央政府对于代建制项目管理的法律法规没有真正出台之前，各地的暂行条例多半也只能继续暂行，对于出现的问题的解决办法也只能是一个项目一个样，一个地方一个样，具有很大的随意性。因此在这种情况下，各省市的代建项目主管部门就特别期望能有具有权威性的、中央政府发布的代建制项目管理法律法规，从原则上对代建主体的法律地位、代建合同的法律性质、代建工作的内容、标准和对应的取费等实际问题加以明确，使代建制能够有章可循，有据可依，逐步走向规范和统一。（四）完善合理的奖励和处罚措施。为了达到代建制“严格控制项目投资、质量、工期”