简析政府投资建设项目的竣工决算审计与工程结算审查

简析政府投资建设项目的竣工决算审计与工程结算审查谭小平 王秀娟【摘要】本文对竣工决算审计和工程结算审查内涵的区别进行了分析，指出竣工决算审计和工程结算审查是两个具有不同内涵的行为，二者的结果独立，约束对象不同，不存在谁效力高于谁的问题。【关键词】竣工决算审计； 工程结算审查； 区别一、引言当前，每年有数千亿元中央和地方政府财政资金投入到诸如水利工程、道路、桥梁等市政公用基础设施、政府机关及事业单位的办公科研用楼等工程项目。为保证工程质量，提高投资效益，遏止腐败，政府部门不断加强了工程建设项目的审计工作。尤其是国务院2004年颁布国务院关于投资体制改革的决定，要求对非经营性政府投资项目加快推行代建制，严格控制项目投资、质量和工期，这必然对政府投资项目的审计又提出了更严格的要求。然而，在实际工作中，由于工程建设项目的竣工决算审计工作是在工程结算审查结束，并编制完成竣工决算报告后进行的。如果决算审计和结算审查结果不一致时，矛盾就产生了，决算审计和结算审查的结果哪个有效？应按照哪个结果给承包方支付工程款？承包方要求按照施工合同约定的结算价款支付，建设单位因审计结果差异而拒绝支付二者差额，因此类争议而引起的工程价款纠纷案例时常发生。本文中，笔者试图通过对工程结算审查和竣工决算审计两个概念的内涵予以探讨，以便为从业人员提供解决二者矛盾的思路，避免不必要的法律纠纷。二、竣工决算审计与工程结算审查的区别1.法律依据不同竣工决算审计是依据中华人民共和国审计法和审计机关国家建设项目审计准则（以下简称审计准则）及其相关法规和政策进行。审计准则第四条规定，“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督”。对建设项目竣工决算进行审计时，主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，有无隐匿资金；隐瞒或截留基建投资和投资包干结余、以及以投资包干结余名义私分基建投资之类的违规违纪行为等。工程结算审查是依据中华人民共和国合同法（以下简称合同法）及国家其它有关法规和政策，以建设工程施工合同为基础，根据建设工程工程量清单计价规范的相关规定，以及人工、材料、机械台班市场价格、设计图纸和工程实物量，结合施工过程中所发生的工程变更、工程签证的情况，对工程竣工后作出符合施工实际的工程结算审查结果，它是工程竣工决算的基础依据资料。2.法律效力不同竣工决算审计是一种行政法律行为，是审计单位对被审计单位依法进行的行政监督。建设单位（含项目法人）为被审计单位，推行代建制的建设项目，代建单位将依法作为被审计单位。审计单位和被审计单位是监督与被监督的行政关系。审计结果只对被审计单位产生法律效力，对其它单位不应产生法律约束力。因此，工程建设项目的审计结果对施工承包方的工程结算不应具有约束力，也就不能作为工程价款支付和工程结算的法律依据。工程结算审查是一种民事行为，承发包双方作为合同主体，具有平等的法律地位。承发包双方以签订的施工承包合同为基础，以施工过程中发生的实物交易为依据，按照合同中约定的工、料、机消耗及价格标准进行核算，对双方有约束力，其工程结算审查结果是工程价款支付和双方结算的法律依据。建设工程合同纠纷属于民法调整的范围，工程审计属于行政法律规范调整的范围。审计结论是一种行政决定，并不具有法律上高于其他证据的效力。因此，认为审计结果效力高于承发包双方按照施工合同约定所确定的工程造价的效力，实质上是违反合同法的行为。3.两者的工作范围不同依照审计准则要求，竣工决算审计主要内容包括：（1）建设程序、资金来源和前期工作；（2）建设资金管理与使用情况；（3）建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面招标投标和工程承发包情况；（4）建设项目有关的合同；（5）建设项目设备、材料的采购、保管、使用情况；（6）建设项目概算执行情况；（7）建设项目债权债务情况；（8）建设项目税费；（9）建设成本；（10）建设项目基本建设收入、资金节余；（11）工程结算和工程决算；（12）建设项目的交付使用资产；（13）建设项目尾工工程；（14）建设单位会计报表等。工程结算审查是将建设项目的建安工程造价作为工作对象，审查结果只对工程造价的合理性负责。因此，竣工决算审计包含工程结算审查的工作对象，但其工作范围更广、更全面。4.两者的目的不同竣工决算审计的目的是审查建设单位对政府投资使用的有效性、合理性、合法性，加强对政府投资进行有效的控制，防止被审计单位滥用职权截留资金，转移资金于小金库，采用虚假手段套取资金，造成建设资金流失是一种监督行为。工程结算审查的目的是准确核定工程建设活动中的工程造价，从而达到提高投资效益的经济效益目的的行为。5.工程竣工决算审计和工程结算审查委托人和受托人不同竣工决算审计是由审计主管部门委托有资质的会计师事务所，依照相关法律法规对被审计单位提交的竣工决算报告进行审查。作为受托人的会计师事务所，组成从事审计工作的团队中，必须拥有会计师、审计师和造价工程师等专业资格的人员，所发生的审计费用由审计主管部门承担。工程结算审查则是由建设单位或代建单位委托有资质的工程造价咨询机构，依照施工承包合同及相关法律法规、政策文件，对承包方提交的工程造价文件进行审核。作为受托人的工程造价咨询机构应选派具有造价工程师专业资格的人员进行工程造价审查工作，所发生的审查费用由建设单位或代建单位承担。如果建设单位或代建单位具备进行工程造价审查的资格和相应的专业人员，也可以自行完成审查工作，经承发包双方签字盖章后即具有法律效力。三、结论及建议竣工决算审计和工程结算审查是两个具有不同内涵的行为。二者都是从不同层面上采取相应手段，以保证政府投资建设资金使用的有效性、合理性、合法性，但二者的结果独立，不存在谁效力高于谁的问题。为使竣工决算审计和工程结算审查的结果尽可能一致，避免因二者结果不一致产生法律纠纷，笔者建议：1.建设行政主管部门与政府审计部门应尽早进行协调，并以立法的形式明确工程结算审查与竣工决算审计的关系，既要保证政府建设资金使用的安全、有效、合理，又要保护施工企业的合法利益。2.将行政审计贯穿工程项目建设的始终。变目前的“事后介入”为“与建设同步介入的跟踪审计”，及时审计施工过程中招投标程序、材料设备采购程序以及合同等政府投资使用的合理性、合法性、有效性，将建设资金使用中出现的问题及时反馈给建设单位，促其整改。3.对政府投资建设项目，严格按照建设工程价款结算暂行办法（财建2004369号）文件精神